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30.7.2018

Familienpolitische Wende: 5 Jahre Rechtsanspruch auf Krippenplatz

Seit dem 1. August 2013 gibt es einen Rechtsanspruch auf einen Betreuungsplatz für Kinder unter drei Jahren. Was heute nur schwer vorstellbar ist: Noch zur Jahrtausendwende spielte der Ausbau der Kinderbetreuung für unter Dreijährige in der deutschen Familienpolitik kaum eine Rolle.

Tagesmütter in Leipzig betreuen unter Dreijährige.Tagesmütter in Leipzig betreuen unter Dreijährige. (© picture-alliance/dpa, dpa-Zentralbild)

Zwanzig Jahre nachdem der damalige Kanzlerkandidaten Gerhard Schröder (SPD) Familienpolitik noch als „Gedöns“ bezeichnete, ist die Politik für Familien zu einem zentralen Thema deutscher Politik geworden. Eine der Maßnahmen, die in der noch unter Kanzler Schröder eingeleiteten „familienpolitischen Wende“ besonders diskutiert wurde, ist die Betreuung für Kinder unter drei Jahren. Seit dem 1. August 2013 haben Kinder ab dem ersten Geburtstag einen Rechtsanspruch auf Betreuung in einer Tageseinrichtung oder in der Kindertagespflege.

Paradigmenwechsel zu Beginn des Jahrtausends

Ein wichtiger Grund für den Paradigmenwechsel war die Demografie. 2003 machte die damaligeFamilienministerin Renate Schmidt (SPD) die niedrige Geburtenrate erstmals explizit zum Thema der Familienpolitik. Die zusammengefasste Geburtenziffer in Deutschland lag in diesem Jahr bei rund 1,34 Kindern pro Frau. Seit 1990 hatte der Wert nie 1,4 überschritten. Das sogenannte Ersatzniveau, um die Einwohnerzahl ohne Migration stabil zu halten, liegt bei etwa 2,1, der weltweite Durchschnittswert lag 2003 bei 2,6 Kindern. Die demografische Entwicklung bedrohte damit zunehmend die Sicherheit der Sozialsysteme wie z.B. der Rente.

Die rot-grüne Koalition wurde zum Wegbereiter der neuen Familienpolitik mit einer deutlichen Abkehr von der Ausrichtung auf “klassische“ Ernährer-Hausfrauen-Familien. Richtschnur sollte sein, die Vereinbarkeit von Beruf und Familie für beide Elternteile und auch für Alleinerziehende möglich zu machen. Unter Schmidt wurde der Ausbau von Betreuungseinrichtungen für Kinder unter drei Jahren initiiert. Mit dem Tagesbetreuungsausbaugesetz, das am 1. Januar 2005 in Kraft trat, wurde die Förderung von 230.000 neuen Kita-Plätzen in den Kommunen bis zum Jahr 2010 beschlossen. Aber nicht nur das vorzeitige Ende der Koalition 2005, sondern auch die unsichere Finanzierung setzten dem beschlossenen Ausbau Grenzen. Er sollte u.a. durch Einsparungen im Zuge der Einführung des Arbeitslosengelds II („Hartz IV“) finanziert werden. Die Hartz-IV-Reformen verursachten jedoch deutlich höhere Kosten als erwartet.

Von der Leyen setzte die familienpolitische Wende fort

Die Große Koalition unter Bundeskanzlerin Angela Merkel (CDU) führte die begonnene Wende in der Familienpolitik ab 2005 fort. Die neue Familienministerin Ursula von der Leyen (CDU) konnte sich dabei auf die Vorarbeiten von Schmidt stützen. Der noch von Schmidt beauftragte und von von der Leyen Anfang 2006 veröffentlichte “Siebte Familienbericht“ stellte “Infrastruktur für Familien“, “Zeit in der Familie“ und “Wirksame finanzielle Förderung von Familien“ in der Vordergrund und lieferte so die Blaupause für die zentralen Vorhaben der “familienpolitischen Wende“.

Erstes Kernprojekt war die Video-Icon Einführung eines einkommensabhängigen Elterngeldes. Es wurde zum 1. Januar 2007 eingeführt und löste das einkommensunabhängige Erziehungsgeld ab. Der größte Unterschied bestand darin, dass berufstätige Eltern dadurch bessergestellt wurden. Während das Erziehungsgeld maximal 24 Monate lang ausgezahlt wurde und pauschal 300 Euro betrug, konnte das Elterngeld ursprünglich maximal 14 Monate bezogen werden und betrug etwa zwei Drittel des Nettoeinkommens für den Elternteil, der die Betreuung des Kindes übernimmt. Beschäftigungslose Elternteile bekommen hingegen nur 300 Euro, also die gleiche Summe wie beim früheren Erziehungsgeld. Die geringere Laufzeit bedeutete für Hausfrauen und Arbeitslose eine faktische Mittelkürzung. Die Regelung, dass zwei Monate (“Vätermonate“) für ein Elternteil reserviert waren, sollte Einfluss auf die Verteilung der Familienarbeit zwischen Müttern und Vätern nehmen.

Modifikationen wie das “Elterngeld Plus“ oder die “Partnerbonus-Monate“, die von nachfolgenden Regierungen umgesetzt wurden, verfolgten weiterhin die grundlegenden Ziele des Elterngelds: Den Einkommensverlust nach der Geburt eines Kindes zu minimieren und die Eltern anschließend schneller wieder in den Beruf zu bringen.

Umstrittenes Projekt: Ausbau der Betreuung in Krippen und bei Tagesmüttern

Zwar gab es seit 1996 bundesweit den Anspruch auf Betreuung in einem Kindergarten für Kinder zwischen drei und sechs Jahren. Zwischen dem ersten Lebensjahr, das durch die Elternzeit abgedeckt sein sollte, und dem Kindergarten existierte jedoch eine Lücke: Ende 2002 war nur für 8,6 Prozent der Kinder unter drei Jahren ein Betreuungsplatz verfügbar. In den westlichen Flächenländern sogar nur für 2,4 Prozent. Gegen den Widerstand aus der eigenen Fraktion setzte von der Leyen daher den weiteren Ausbau der Kapazitäten für die Betreuung unter Dreijähriger durch. Nach eineinhalb Jahren intensiver Diskussion – vor allem konservativen Kreise aus den Kirchen und in CDU und CSU hatten den Ausbau der Betreuung aus Gründen der “Wahlfreiheit“ kritisiert – wurde im Herbst 2008 das Kinderförderungsgesetz veröffentlicht, das den seit dem 1. August 2013 geltende Rechtsanspruch auf einen Video-Icon Betreuungsplatz in einer Kindertagesstätte oder bei Tagesmüttern und -vätern für Kinder ab dem vollendeten ersten Lebensjahr festschreibt. Juristisch verantwortlich für die Bereitstellung der Betreuungsangebote sind die Kommunen. Auf 780.000 Betreuungsplätze wurde der Bedarf damals geschätzt.

Um auch die Finanzierung besser abzusichern – daran war der Ausbau 2005 ja noch gescheitert – wurde mit dem Kinderbetreuungsfinanzierungsgesetz außerdem ein Sondervermögen eingerichtet, über das der Bund den Ausbau der Betreuungsplätze mitfinanzieren wollte.


Betreuungsgeld: Leistung mit kurzer Lebensdauer

Schon im Rahmen der Einigung der Großen Koalition im Bund mit den Ländern auf den Ausbau der Betreuung für Kinder unter drei Jahren 2007 konnten auch die Kritiker des Ausbaus eine weitere familienpolitische Maßnahme durchsetzen: das Betreuungsgeld. Für Kinder vom 15. Lebensmonat bis zum dritten Geburtstag sollten Eltern, die keine Betreuung für ihr Kind in Anspruch nehmen, ab August 2013 eine monatliche Zahlung von erst 100 Euro, später 150 Euro, erhalten. Diese Maßnahme war in der Großen Koalition jedoch auch nach der Einigung umstritten und wurde erst im Februar 2013 von der Koalition aus CDU, CSU und FDP gesetzlich geregelt. Im Juli 2015 entschied das Bundesverfassungsgericht auf Antrag der Hamburger SPD-Landesregierung schließlich, dass der Bund keine Kompetenz zur Einführung des Betreuungsgeldes besaß und verwarf damit das Betreuungsgeld auf Bundesebene.

Ausbau der Betreuungsplätze geht weiter, Geburtenrate und Betreuungsbedarf steigen

Schon vor Inkrafttreten des Rechtsanspruchs auf Betreuung wurde deutlich, dass der Ausbau hinter den Zielen hinterherhinkt. Ein dreiviertel Jahr vor Inkrafttreten der Regelung fehlten noch 220.000 Plätze. Auch heute, fünf Jahre später, sind noch deutliche Bemühungen nötig: Das Bundesfamilienministerium stellt den Ländern im Jahr 2018 insgesamt 945 Millionen Euro für die Betriebskosten der Kitas zur Verfügung. Insgesamt sollen von 2008 bis 2020 4,4 Milliarden Euro für die Kinderbetreuung ausgegeben werden, derzeit läuft das vierte Investitionsprogramm (2017-2020) für den Ausbau der Kinderbetreuung.

Seit 2003 hat sich die Geburtenziffer von 1,34 Kindern je Frau auf 1,59 Kindern im Jahr 2016 erhöht. Ob die neue Familienpolitik dafür verantwortlich ist, lässt sich mit letzter Sicherheit nicht sagen. Allerdings werden die neuen Angebote gut angenommen.

Die Betreuungsquote von Kindern unter drei Jahren hat sich nach Angaben des Familienministeriums auf 33,1 Prozent im Jahr 2017 erhöht. Trotzdem gibt es immer noch eine Lücke zwischen Angebot und Nachfrage: Über 45 Prozent der Eltern wünschen sich laut Schätzung der Bundesregierung einen Betreuungsplatz für ihr ein- bis dreijähriges Kind, bis 2025 werden voraussichtlich 307.000 zusätzliche Plätze benötigt. Mit 58,7 Prozent ist der Betreuungsbedarf dabei im Osten Deutschlands höher als im Westen (41,9 Prozent). Und die Differenz zwischen Bedarf und Betreuungsquote ist in Bremen (20,9 Prozentpunkte) und Hessen (16,4 Prozentpunkte) am größten. Bis 2025 will die Bundesregierung die Lücke zwischen Betreuungsquote und -bedarf schließen.

Laut einem Urteil des Bundesgerichtshofs aus dem Jahr 2016 haben Eltern, die aufgrund fehlender Kitaplätze nicht oder erst später arbeiten gehen können, einen Schadensersatzanspruch. Allerdings wählten bisher vergleichsweise wenige Eltern den Rechtsweg, um ihren Anspruch auch durchzusetzen.


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