Ziele der Familienpolitik | Familienpolitik | bpb.de

Welche Ziele verfolgt die Familienpolitik? Sollen vor allem mehr Kinder geboren werden? Geht es um mehr Gleichberechtigung zwischen Männern und Frauen? Es ist wichtig die Ziele klar zu benennen, auch um eine Diskussion darüber zu ermöglichen.Welche Ziele verfolgt die Familienpolitik? Fragt man drei Politiker unterschiedlicher Parteien, erhält man drei verschiedene Antworten. Alle drei werden vermutlich die Vereinbarkeit von Beruf und Familie nennen, jedoch nicht alle die Erwerbsquote von Müttern oder die Geburtenrate. Ähnlich heterogen werden die Antworten ausfallen, fragt man drei Journalisten oder Wissenschaftler. Es gibt keinen einheitlichen Zielkanon der Familienpolitik. Dafür gibt es vier strukturelle Gründe: Wandel der Familienstrukturen, politische Interessen, Schnittmengen zu anderen Politikfeldern und unterschiedliche Abstraktionsniveaus. Allerdings liegt im Zusammenspiel der Ziele ein Schlüssel zum Verständnis ihrer institutionellen Ausgestaltung, von familienpolitischen Reformen und ihrer Wirkungen.

Wandel der Familienstrukturen

Die Familienpolitik verfolgt verschiedene Ziele, die sich von Nation zu Nation und von Epoche zu Epoche unterscheiden. Der historische Wandel der Familienstrukturen, insbesondere der vom Ein- zum Zweiverdienermodell und zur heutigen Vielfalt von Familienformen, führt zu unterschiedlichen Zielen der Familienpolitik. Dies lässt sich an einem Beispiel verdeutlichen: In den 1950er-Jahren kamen fast alle Kinder in Ehen zur Welt; es dominierte das Einverdienermodell, bei dem der Mann für das Geldverdienen und die Frau für den Haushalt sowie das Aufziehen der Kinder zuständig war. Vor diesem Hintergrund erscheint das damalige Ziel einer Stärkung der Institution Ehe sinnvoll. Anfang des 21. Jahrhunderts dagegen ist das Zweiverdienermodell prägend, wonach sich Mütter und Väter jeweils an Erwerbsarbeit und Fürsorge der Kinder beteiligen wollen. Die Leitbilder junger Mütter (siehe dazu "Interner Link: Mütter heute: Leitbilder, Lebensrealitäten und Wünsche") und Väter (siehe dazu "Interner Link: Väter heute: Leitbilder, Lebensrealitäten und Wünsche") sind heute völlig anders und erfordern eine stärkere Orientierung an Zielen wie Gleichstellung und Vereinbarkeit von Beruf und Familie.

Politische Interessen

Nicht alle Ziele werden als gleich wichtig für die Familienpolitik eingeschätzt. Zudem unterscheiden sich die Ziele teilweise zwischen verschiedenen politischen Akteuren, was auf Unterschiede im Hinblick auf den Reflexionsgrad, auf familienpolitische Vorstellungen oder politische Interessen zurückzuführen ist. Offensichtlich ist das bei Lobbygruppen: So unterscheiden sich die familienpolitischen Ziele der Arbeitgeberverbände von denen der Familienverbände.

Schnittmengen zu anderen Politikfeldern

Welche Ziele sich mit familienpolitischen Maßnahmen verfolgen lassen, hängt auch davon ab, ob Familienpolitik eng oder im weiteren Sinne definiert wird. Familienpolitik ist eine Querschnittsaufgabe, woraus sich zahlreiche Schnittmengen der Familienpolitik mit anderen Politikfeldern ergeben, also mehrere Ressorts neben dem Familienministerium familienrelevant sind. Ein Beispiel ist die Bildungspolitik: Kitas und Ganztagsschulen sind für die Familienpolitik zentral, da sie sich auf die Vereinbarkeit von Beruf und Familie auswirken (siehe dazu "Interner Link: Familienbezogene Infrastruktur"). Gleichzeitig sind diese Betreuungsangebote wichtige Elemente der Bildungspolitik. Diese Schnittmenge manifestiert sich in den Zuständigkeiten der Bundesministerien und der interministeriellen Koordination ebenso wie in den Zielen, die sich in den Gesetzesbegründungen und der medialen Kommunikation von Politikern wiederfinden.

Allgemeine und konkrete Ziele

Ein weiterer Grund für die Heterogenität familienpolitischer Ziele liegt nicht an inhaltlichen Unterschieden, sondern am unterschiedlichen Abstraktionsniveau: Es gibt allgemeine Ziele wie Wohlbefinden, Wahlfreiheit, Partnerschaftlichkeit oder Lastenausgleich und konkrete Ziele, die sich anhand von bestimmten Indikatoren messen lassen. Beispielsweise lässt sich das eher allgemeine Ziel, das Wohlbefinden der Kinder zu fördern, anhand konkreter Indikatoren wie Einkommenssituation der Familie, Gesundheit oder Bildung messen.

Die aufgezeigte Heterogenität familienpolitischer Ziele erschwert die politische Durchsetzbarkeit und die Kommunikation sowie politische Verständigung darüber immens. Auch aus wissenschaftlicher Perspektive besteht hier Nachholbedarf. Denn im Hinblick auf die Ziele der Familienpolitik ist eine Forschungslücke zu konstatieren. Im Folgenden wird versucht, die Ziele systematisch zu ordnen.

Wandel der familienpolitischen Ziele in der Politik

Der besondere Schutz der Familie und Ehe ist im Interner Link: Grundgesetz verankert. Artikel 6, Absatz 1 besagt: "Ehe und Familie stehen unter dem besonderen Schutze der staatlichen Ordnung." Im vierten Absatz wird der besondere Schutz von Müttern ergänzt: "Jede Mutter hat Anspruch auf den Schutz und die Fürsorge der Gemeinschaft."

Mit der Gründung des Familienministeriums 1953 in der BRD als "Ministerium für Familienfragen" verbanden sich folgende Ziele: die ökonomische Sicherung von und Wohnraum für (v.a. Mehrkind-)Familien, der Schutz überbeanspruchter Mütter (auch vor der Notwendigkeit einer Berufstätigkeit), die Stärkung der Institution Familie u.a. gegenüber zunehmenden Scheidungen und die Stabilisierung der Geburtenrate. Die beiden letztgenannten Ziele waren parteipolitisch umstritten (vgl. Deutscher Bundestag 1954).

Während die Motive der ökonomischen Sicherung bzw. des Familienlastenausgleichs und des Schutzes von Müttern und Kindern kontinuierlich in der Familienpolitik der Bundesrepublik bis heute eine wichtige Rolle spielen, gibt es zugleich auch erhebliche Diskontinuitäten. Drei Prozesse haben den Wandel der Ziele geprägt: Die Entwicklung vom Ein- zum Zweiverdienermodell hat dazu geführt, dass das familienrestaurative Ziel von den Zielen Gleichstellung und Vereinbarkeit von Beruf und Familie abgelöst wurde – parteipolitisch wurde dieser Wandel unterschiedlich schnell vollzogen. Der zweite Prozess hatte zur Folge, dass gesellschaftliche und ökonomische Effekte von Familienpolitik stärker wahrgenommen wurden. Entscheidend hierfür war der Humankapitaldiskurs, der wissenschaftlich in den 1970er-Jahren begann und durch den Fünften Familienbericht (1994) in der deutschen Politik popularisiert wurde. Dazu beigetragen hat auch die Argumentation der nachhaltigen Familienpolitik im Siebten Familienbericht (2006). Mit dem dritten Prozess verbreitete sich ab Ende der 1990er-Jahre die Erkenntnis, dass zwischen höherer Frauenerwerbstätigkeit und höherer Geburtenrate kein Zielkonflikt besteht, wie zuvor angenommen. Denn inzwischen war in jenen Industrieländern, in denen die Geburtenrate relativ hoch war, auch die Frauenerwerbsquote vergleichsweise hoch. Dieser aufgelöste Zielkonflikt und der Humankapitaldiskurs haben den Weg zum Paradigmenwechsel der familienpolitischen Ziele unter Ministerin Renate Schmidt geebnet. Sie setzte demografische und arbeitsmarktpolitische Ziele explizit auf die familienpolitische Agenda (Ristau 2005), wodurch die Familienpolitik starke Verbündete bei Arbeitgeberverbänden und Wirtschaftspolitikern fand. Die Kommunikation dieser neuen Ziele war eine Voraussetzung für die politische Durchsetzung der großen familienpolitischen Reformen der Nuller Jahre: den Ausbau der Kinderbetreuung und das Elterngeld.

Die wesentlichen Ziele der Familienpolitik

Das Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend (BMFSFJ) nennt im Jahr 2012 als "wesentliche Ziele":

1. "die wirtschaftliche Stabilität und soziale Teilhabe der Familien,

2. die gute Vereinbarkeit von Familie und Beruf,

3. das Wohlergehen und die Förderung der Kinder und

4. die Verwirklichung von Kinderwünschen (BMFSFJ 2012: S. 41, ähnlich: BMFSFJ 2013: S. 2)"

Diese vier wesentlichen Ziele haben sich bis heute nicht verändert und sind damit auch die aktuellen Ziele der Familienpolitik. Diese Ziele waren auch Grundlage für die Gesamtevaluation familienpolitischer Leistungen und haben dadurch an Verbindlichkeit gewonnen. Diese wurde vom BMFSFJ gemeinsam mit dem Bundesministerium der Finanzen initiiert und von 2009 bis 2013 von mehreren Wirtschaftsinstituten durchgeführt. Dabei wurden in elf Modulen nicht nur Effekte einzelner familienpolitischer Maßnahmen auf diese vier Ziele untersucht, sondern auch Akzeptanzanalysen bezüglich einzelner Maßnahmen vorgenommen sowie Schnittstellen im Sozial-, Steuer- und Unterhaltsrecht untersucht (BMFSFJ 2013).

Die Inhaltsanalyse der parlamentarischen Dokumente zur Genese des Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetzes (das BEEG aus dem Jahr 2006) hat fünf Ziele des Elterngeldes identifiziert, die sich auch im medialen Diskurs zwischen 2004 und 2012 nachweisen lassen:

1. "Einkommen in der Familiengründungsphase sichern

2. Zeit und Schonraum im 1. Jahr ermöglichen

3. Steigende Erwerbsbeteiligung von Müttern fördern

4. Gleichstellung: Steigende Fürsorgebeteiligung von Vätern fördern

5. Fertilität: Familiengründung erleichtern (Bujard 2013: S. 140)"

Auf den ersten Blick irritiert die unterschiedliche Anzahl von Zielen, was sich aber auch in vielen anderen Beispielen bei politischen Zielnennungen nachweisen lässt. Vergleicht man die beiden genannten Zielsetzungen, so zeigt sich, dass nur das arbeitsmarktpolitische Ziel beim Elterngeld zusätzlich genannt wird. Die anderen vier Ziele entsprechen einander, wobei die vom Bundesfamilienministerium (BMFSFJ) 2012 genannten allgemeineren Ziele beim Bundeselterngeld- und Elternzeitgesetz um das präzisiert sind, was das Elterngeld leisten kann. Zum Beispiel, dass das allgemeine Ziel der wirtschaftlichen Stabilität konkret beim Elterngeld durch die Einkommenssicherung in der Familiengründungsphase umgesetzt wird. Oder, dass das allgemeine Ziel des Wohlergehens von Kindern durch den Aspekt der Zeit mit den Eltern im ersten Jahr unterstützt wird.

Das demografische Ziel ist politisch weiterhin umstritten und tabuisiert. Entsprechend wird es manchmal explizit genannt ("mehr Geburten"), manchmal verklausuliert ("Kinderwünsche verwirklichen") und manchmal gar nicht als Ziel aufgefasst. Die arbeitsmarkt-, gleichstellungs- und bildungspolitischen Ziele werden in der Regel nicht als genuin familienpolitische Ziele wahrgenommen. Bei einzelnen Maßnahmen, wie im Beispiel des Elterngeldes, werden sie genannt, um die positiven Effekte auf andere Politikfelder zu kommunizieren, was die politische Unterstützung und Durchsetzbarkeit stärkt.

Welche Ziele werden in der Wissenschaft genannt?

Auch in der Wissenschaft werden die Ziele der Familienpolitik diskutiert und Zielsystematiken entwickelt. Beispielsweise findet Kaufmann (2002) in einer international und historisch breiten Analyse acht verschiedene Ziele bzw. Motive der Familienpolitik:

• das Ziel, die Institution Familie als eigenen Wert zu schützen (was sich oft auf traditionelle Familienformen beschränkt)

• die Erhöhung der Geburtenrate

• eugenische Ziele, sprich Einflussnahme auf die Erbanlagen (vor allem erste Hälfte des 20. Jahrhunderts)

• wirtschaftliche Ziele (Humankapital ausbilden)

• gesellschaftliche Ziele (Sicherung von Familie als Träger der Gesellschaft)

• sozialpolitische Ziele (Armutsreduzierung und Lastenausgleich)

• frauenpolitische Ziele (Gleichstellung) und

• kindliches Wohlbefinden

Nur drei der acht von Kaufmann identifizierten historischen Ziele adressieren Eltern oder Kinder direkt, während die anderen Ziele Familien teilweise instrumentalisieren.

Anders die Akademiegruppe "Zukunft mit Kindern" (2012), die von den beiden großen deutschen Akademien der Wissenschaften Leopoldina und der Berlin-Brandenburgischen getragen wird. Diese hat in ihren Empfehlungen das "kindliche und elterliche Wohlbefinden als primäres familienpolitisches Ziel" (Akademiegruppe Zukunft mit Kindern 2012: S. 37) genannt. Dabei werden gesellschaftliche Ziele wie der "Anstieg der Geburtenzahl, die Förderung spezifischer Familienmodelle, die Arbeitsteilung zwischen den Geschlechtern oder eine Steuerung von Migrations- und Arbeitsmarktentwicklung" identifiziert, die jedoch hierarchisch als nachgeordnete Ziele von Familienpolitik eingeordnet werden.

Das Ziel des Wohlbefindens von Kindern und Eltern macht vor allem deutlich, wer im Mittelpunkt der Familienpolitik steht, inhaltlich bedarf es jedoch einer tiefergehenden Ausarbeitung. Eine entsprechende sozialwissenschaftliche Konzeption des kindlichen Wohlbefindens haben Bradshaw et al. (2006) entwickelt. Diese Konzeption wurde in mehreren UNICEF-Studien (Kinderhilfswerk der Vereinten Nationen) empirisch im internationalen Vergleich angewendet und dadurch auch popularisiert (u.a. Bertram 2008). Diese umfasst die sechs Dimensionen, also gewissermaßen Teilziele der Familienpolitik: (1) materielles Wohlbefinden, (2) Gesundheit und Sicherheit, (3) Bildung, (4) Beziehungen zu Gleichaltrigen und zu Familie, (5) Verhalten und Risiken sowie (6) das subjektive Wohlbefinden.

Ein Vorteil dieser Konzeption ist, dass sich die einzelnen Dimensionen messen und vergleichen lassen. Beispielsweise sind die skandinavischen Länder beim materiellen Wohlbefinden im Ländervergleich gut, in der Dimension Beziehungen und Zeit mit der Familie jedoch nur im Mittelfeld. Polen dagegen ist bei den Dimensionen Bildung und Risikoverhalten sehr gut, materiell und gesundheitlich geht es den Kindern dort jedoch deutlich schlechter als in vielen anderen Industrieländern. Durch derartige Länder- oder Bundesländervergleiche lassen sich diejenigen Ziele identifizieren, deren familienpolitisches Verbesserungspotenzial groß ist.

Das kindliche Wohlbefinden als Ankerpunkt

Bezüglich des elterlichen Wohlbefindens haben Bertram und Spieß (2011) eine entsprechende Konzeption mit sieben Dimensionen entwickelt. Darin sind die fünf Bereiche materielles Wohlbefinden, Gesundheit, Bildung, Beziehungen und subjektives Wohlbefinden in ähnlicher Weise beim kindlichen und beim elterlichen Wohlbefinden enthalten. Dazu kommt die Einschätzung der familienpolitischen Entwicklungen und der Erwerbstätigkeit. Diesen jeweiligen Dimensionen des kindlichen und elterlichen Wohlbefindens, die als Teilziele der Familienpolitik interpretierbar sind, kann man die vielfältigen familienpolitischen Leistungen von Zeit, Geld (siehe dazu "Interner Link: Familienpolitische Geldleistungen") und Infrastruktur (siehe dazu "Interner Link: Familienbezogene Infrastruktur") gut zuordnen (siehe Abbildung 1).

Abbildung 1: Kindliches und elterliches Wohlbefinden und familienpolitische Maßnahmen

Eine Zielkonzeption ist durch eine Arbeitsgruppe von Personen aus Wissenschaft und Zivilgesellschaft im Rahmen der Demografiestrategie der Bundesregierung entstanden (Schneider et al. 2013). Dabei steht Lebensqualität, die als Synonym mit dem kindlichen und elterlichen Wohlbefinden interpretiert werden kann, im Mittelpunkt. Diese Lebensqualität gründet auf den drei Säulen wirtschaftliche Stabilität, Chancengleichheit und Wahlfreiheit.

Die Chancengleichheit bezieht sich dabei auf Abstammung, Geschlecht und Lebensform. Das bedeutet, dass Chancengleichheit die Förderung der Lebenschancen von Kindern unabhängig ihrer sozialen Herkunft, die Gleichstellung der Geschlechter und die Akzeptanz unterschiedlicher Lebensformen umfasst. Diese Konzeption verdeutlicht, dass es für bestimmte Bevölkerungsgruppen spezifische Maßnahmen bedarf, um Chancengleichheit und damit eine Verbesserung der Lebensqualität herzustellen. Auch mit den Zielen der wirtschaftlichen Stabilität und der Wahlfreiheit ist eine politische Handlungsorientierung verknüpft. Wahlfreiheit setzt die Beseitigung von Strukturen voraus, die diese einschränken. Das Ziel höherer Geburtenraten ist explizit erwähnt. Dahinter steht die Annahme, dass sich die familienpolitischen Ziele Fertilität und Lebensqualität wechselseitig beeinflussen. Die Wechselseitigkeit ist zu betonen: Zum einen erwarten die Autoren, dass eine erhöhte Lebensqualität von Familien auch zu positiven Effekten auf die Geburtenrate führt. Zum anderen, dass die Entscheidung für Kinder zur Lebensqualität von Paaren beiträgt. Damit ist nicht gemeint, dass alle Menschen den Lebensentwurf der Elternschaft leben sollen. Vielmehr ist gemeint, dass ungewollte Kinderlosigkeit – bspw. die hohe Kinderlosigkeit von Akademikerinnen – zu einem Teil auch auf strukturelle Einschränkungen der Wahlfreiheit zurückzuführen ist und so die Lebensqualität in erheblicher Weise negativ beeinflusst.

Systematik der familienpolitischen Ziele in der Wissenschaft

Im Folgenden wird versucht, alle bisher genannten Ziele zu ordnen und zu systematisieren (siehe Abbildung 3). Zunächst unterscheiden sich die Adressaten der Ziele, also wer von der Familienpolitik profitiert. Es sind Kinder, Eltern, Wirtschaft und Gesellschaft. Zudem unterscheidet sich das Abstraktionsniveau zwischen allgemeinen Zielen, wichtigen Prinzipien und konkreten Zielen, die sich anhand von Indikatoren messen lassen.

Abbildung 3: Ziele, Prinzipien und Adressaten von Familienpolitik

Wie ist diese Systematik zu verstehen? Bezüglich der Kinder ist das allgemeine Ziel der Familienpolitik, ihr Wohlbefinden zu sichern und zu fördern. Wichtige Prinzipien sind dabei der Schutz und die Förderung von Kindern sowie die Chancengleichheit. Konkret lässt sich das übergreifende Ziel Wohlbefinden durch einige Teilziele differenzieren. Dazu gehören die materielle Sicherung, gemeinsame Zeit in der Familie, Bildung, Gesundheit, weniger riskante Verhaltensmuster und ein kindgerechtes Wohnumfeld. Diese Ziele lassen sich jeweils anhand mehrerer Indikatoren messen. Für die Adressaten Eltern, Wirtschaft und Gesellschaft lassen sich allgemeine und konkrete Ziele sowie wichtige Prinzipien in ähnlicher Weise wie bei den Kindern differenzieren (siehe Abbildung 3).

Die Ziele bezüglich der Kinder sind gleichzeitig meistens auch Ziele ihrer Eltern, da ihr Wohlbefinden auch positiv auf das der Eltern wirkt – und umgekehrt. Generell ergänzen sich viele dieser Ziele bzw. beeinflussen sich wechselseitig. Die Ziele lassen sich nach bestimmten Bevölkerungs- und Altersgruppen differenziert analysieren, wodurch sich ein umfassendes Bild familienpolitischer Wirkungen messen lässt. Freilich lassen sich die jeweiligen Punkte nicht nur auf familienpolitischen Einfluss zurückführen. Auch müssten in weiterführenden Abhandlungen die Großeltern und die Pflegethematik berücksichtigt werden. Die konkreten Ziele bezüglich Kinder und Eltern bauen auf den Konzepten von Bradshaw et al. (2006) sowie Bertram und Spieß (2011) auf, jedoch mit Modifikationen. Beim kindlichen Wohlbefinden wurde das Ziel kindgerechtes Wohnumfeld ergänzt, beim elterlichen wurden Erziehungskompetenz und die Erfüllung des individuellen Kinderwunsches ergänzt.

Chancen durch die Vielfalt der Zielsetzungen

Die familienpolitischen Ziele sind vielfältig: Sie unterscheiden sich je nach Akteur und überschneiden sich mit Zielen anderer Politikfelder wie Wirtschafts-, Bildungs-, Gleichstellungs- und Sozialpolitik. Von familienpolitischen Maßnahmen können Kinder und Eltern profitieren, aber auch die gesamte Gesellschaft und die Wirtschaft.

Aber es gibt auch Zielkonflikte. Zum Beispiel jener, der zwischen der Sicherung der Institution Ehe und der Gleichstellung dann auftritt, wenn ehebezogene Leistungen wie das Ehegattensplitting Anreize implizieren, die der ökonomischen Unabhängigkeit von Ehefrauen entgegenwirken. Ein weiterer elementarer Widerspruch besteht zwischen den Interessen der Wirtschaft und der Familien, wenn es um Zeitsouveränität und Zeitverwendung geht. Arbeitgeber haben naturgemäß ein Interesse, dass die gut ausgebildeten Mütter und Väter möglichst Vollzeit arbeiten und möglichst kurz Elternzeit nehmen. Dieser Zielkonflikt sollte – auch angesichts der Interessenübereinstimmung bei der prinzipiellen Einbindung von Müttern am Arbeitsmarkt – nicht übersehen werden. Die Reaktionen der Arbeitgeber auf Vorschläge von Familienministerin Manuela Schwesig zu einer reduzierten Arbeitszeit von Eltern kleiner Kinder verdeutlichen dies. Insofern ist bei den familienpolitischen Zielen eine Hierarchie notwendig, um bei möglichen Zielkonflikten eine Instrumentalisierung von Familien durch demografische oder arbeitsmarktpolitische Ziele zu verhindern.

Strukturell ist die Zielstruktur der Familienpolitik überwiegend komplementär. Die Einführung des Elterngeldes ist ein gutes Beispiel dafür, dass eine familienpolitische Maßnahme mehrere Ziele gleichzeitig verfolgen kann. Dadurch entstehen vielfältige Chancen für die Verbesserung der Rahmenbedingungen für Familien, da neuartige Interessenkoalitionen zwischen Arbeitgebern und Frauenpolitikern sowie zwischen progressiven und konservativen Politikern entstehen können. Das ist ein Grund, warum der Stellenwert der Familienpolitik in den vergangenen Jahren immens gestiegen ist.

Originaltext vom 06.11.2014, aktualisiert am 11.07.2015.