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Herausforderungen im Zeichen der Globalisierung

Traditionell galten Staaten als die Akteure, von denen Sicherheitsbedrohungen ausgehen. So wurde Krieg lange mit gewaltsamen Auseinandersetzungen zwischen Staaten gleichgesetzt. Dementsprechend beauftragt die Charta der Vereinten Nationen den UN-Sicherheitsrat als zentrale Institution für Sicherheitsfragen, Zwangsmaßnahmen zu erlassen, um den Frieden und die internationale Sicherheit – gedacht als Frieden und Sicherheit zwischen Staaten – aufrechtzuerhalten oder wiederherzustellen (UN-Charta, Art. 39). Diese Sichtweise hat sich heute fundamental geändert. Seit dem Ende des Zweiten Weltkrieges findet nur noch etwa jeder sechste Krieg zwischen Staaten statt, während der Großteil der kriegerischen Auseinandersetzungen ausschließlich durch nicht staatliche Gewaltakteure oder zumindest unter deren Beteiligung ausgetragen wird. Gleichzeitig entstanden beziehungsweise verschärften sich vor dem Hintergrund der Globalisierung sogenannte transnationale, also grenzüberschreitende Sicherheitsbedrohungen, die ebenfalls in erster Linie von nicht staatlichen Akteuren ausgehen.

Die wohl bekannteste Sicherheitsbedrohung dieser Art ist der transnationale Terrorismus. Grenzüberschreitende Terrornetzwerke profitieren von den Chancen und Begleiterscheinungen der Globalisierung, um sich von staatlichen Unterstützern unabhängig zu machen. Sie nutzen schwache und versagende Staaten, deren Regierungen das Gewaltmonopol auf ihrem Territorium verloren haben, als Rückzugsraum, und sie rekrutieren gerade über das Internet weltweit Mitstreiter und Anhänger. Außerdem finanzieren sich transnationale Terrornetzwerke vor allem über private Geldgeber und illegale ökonomische Aktivitäten. Das Terrornetzwerk Al Qaida etwa, das für die verheerenden Anschläge in den Vereinigten Staaten vom 11. September 2001 verantwortlich war, nutzte den zerfallenen Staat Afghanistan als Rückzugsraum. Zudem finanzierte sich Al Qaida über religiöse Stiftungen, reiche Geschäftsleute und den illegalen Handel mit Drogen und anderen Gütern. Eine ähnliche Vorgehensweise wendet die Terrororganisation Islamischer Staat (IS) an, die in den Wirren des Syrienkrieges und im Irak zu bedrohlichem Einfluss gekommen ist.

Eine weitere neue Sicherheitsbedrohung sind transnational operierende Netzwerke, die Material, Technologie und Expertise für die Entwicklung von Massenvernichtungswaffen weitergeben (sogenannte Proliferationsnetzwerke). Staaten, die illegale Nuklear-, Bio- oder Chemiewaffenprogramme unterhalten, suchen immer häufiger nicht die Unterstützung von Staaten, sondern kooperieren mit untereinander vernetzten Wissenschaftlern und Geschäftsleuten. Das berühmteste Proliferationsnetzwerk dieser Art um den pakistanischen Wissenschaftler Abdul Qadeer Khan belieferte die Nuklearprogramme Irans, Nordkoreas und Libyens. Dabei profitierte das Netzwerk insofern von der Globalisierung, als die Verdichtung der globalen Handelsbeziehungen und die Auslagerung von Produktionsprozessen in weniger entwickelte Staaten dem illegalen Handel mit Nukleartechnologie Vorschub leisteten.

Schließlich zählen auch grenzüberschreitende Gewaltökonomien zur Finanzierung von Bürgerkriegen zu den neuen transnationalen Sicherheitsbedrohungen, die in hohem Maße von der Globalisierung begünstigt werden. Während des Kalten Krieges konnten Rebellengruppen in den sogenannten Stellvertreterkriegen in der Regel darauf bauen, entweder von den Vereinigen Staaten oder von der Sowjetunion finanziell und mit Kriegsausrüstung unterstützt zu werden. Heute versorgen sich viele nicht staatliche Gewaltakteure über den Diamanten-, Holz- und Drogenschmuggel und andere illegale ökonomische Aktivitäten. Die Kriege in Angola und Sierra Leone in den 1990er- und frühen 2000er-Jahren etwa wurden vor allem deshalb am Leben gehalten, weil Rebellengruppen über Jahre beträchtliche Einkünfte aus dem illegalen Handel mit Diamanten erzielen konnten. Und die Kriege in Kambodscha und Afghanistan konnten viele Jahre lang auch deshalb nicht beendet werden, weil Gewaltakteure hohe Gewinne aus dem illegalen Handel mit Holz beziehungsweise Drogen erwirtschaften konnten. Auch transnationale Gewaltökonomien profitieren von der Globalisierung, denn der Anstieg der grenzüberschreitenden Warenströme stellt ein Hindernis für effektive Grenzkontrollen dar.

Zentrale internationale Institutionen

Der Sicherheitsrat der UN ist die zentrale internationale Institution im Sachbereich Sicherheit. Die UN-Charta überträgt ihm die Hauptverantwortung für die Wahrung des Friedens und der internationalen Sicherheit (Art. 24). Er kann militärische und nicht militärische Zwangsmaßnahmen verhängen, wenn er eine Bedrohung des Friedens und der internationalen Sicherheit feststellt (Art. 41 und 42). Der Sicherheitsrat reagierte auf die Herausbildung transnationaler Sicherheitsbedrohungen, indem er sein Mandat neu interpretierte und nicht mehr nur Konflikte zwischen Staaten, sondern auch transnationale Sicherheitsbedrohungen als Friedensgefährdung definierte. Auf der Basis dieser Mandatserweiterung konnte der Sicherheitsrat in der Folge Zwangsmaßnahmen auch zur Bearbeitung transnationaler Sicherheitsbedrohungen erlassen.

Vor allem drei Typen von Zwangsmaßnahmen sind in diesem Zusammenhang von Bedeutung:

• Erstens verhängt der Sicherheitsrat Sanktionen. Um Al Qaida zu schwächen, wies der Sicherheitsrat alle Staaten dazu an, Reise- und finanzielle Sanktionen gegen Individuen und Gruppen, die mit Al Qaida und den Taliban verbündet sind, durchzusetzen. Um transnationalen Proliferationsnetzwerken das Wasser abzugraben, erließ der Sicherheitsrat Sanktionen gegen Individuen und Gruppen, die an den Nuklearprogrammen der beiden Staaten beteiligt waren, und untersagte die Lieferung von entsprechendem Material und Technologie nach Nordkorea und in den Iran. Und um transnationale Gewaltökonomien auszutrocknen, beschloss der Sicherheitsrat Handelsembargos gegen nicht zertifizierte Diamanten aus Angola und Sierra Leone.

• Zweitens autorisiert der Sicherheitsrat Friedensmissionen. So entsandte er eigene Blauhelm-Missionen zur Befriedung von Konflikten, die durch transnationale Gewaltökonomien am Leben gehalten wurden. Einige Missionen unterstützen dabei konkrete Maßnahmen zu deren Schwächung, wie zum Beispiel die UN-Mission in Kambodscha, die zu Beginn der 1990er-Jahre ein Moratorium für den Export von Holz überwachen sollte. Darüber hinaus bewilligt der Sicherheitsrat Militäreinsätze, die von Staaten oder Staatenkoalitionen durchgeführt werden. Nach den Terroranschlägen vom 11. September 2001 etwa genehmigte der Sicherheitsrat den Einsatz der Organisation des Nordatlantikvertrags (NATO) und deren Partnerländern, um Afghanistan, Al Qaidas wichtigsten Rückzugsraum, zu stabilisieren.

• Drittens schuf der Sicherheitsrat mit sogenannten gesetzgebenden Resolutionen ein neues Instrument. Angesichts grenzüberschreitender Sicherheitsbedrohungen verpflichten solche Resolutionen alle Staaten darauf, ihre nationale Gesetzgebung den Vorgaben des Sicherheitsrates anzupassen. 2001 schrieb der Sicherheitsrat mit der Resolution 1373 allen Staaten vor, in ihrer nationalen Gesetzgebung Terrorismus als ernsthaftes kriminelles Vergehen zu behandeln und die Terrorismusfinanzierung unter Strafe zu stellen. Drei Jahre später wies der Sicherheitsrat alle Staaten an, Gesetze zu erlassen, die die Weitergabe von Material, Technologie und Expertise für die Entwicklung von Massenvernichtungswaffen kriminalisieren (Resolution 1540 vom 28. April 2004).

Neben dem UN-Sicherheitsrat haben auch Regionalorganisationen Maßnahmen zur Vorbeugung und Bekämpfung transnationaler Sicherheitsbedrohungen ergriffen. So entsendet die Europäische Union Friedensmissionen zur Einhegung von Konflikten, die sich aus transnationalen Gewaltökonomien speisen, und verhängt Sanktionen gegen Terrorverdächtige sowie gegen Individuen und Gruppen, die mit Proliferationsnetzwerken zusammenarbeiten. Die NATO führte in Afghanistan einen langjährigen (friedenserzwingenden) "robusten" Militäreinsatz durch, vor allem um Al Qaida einen wichtigen Rückzugsraum zu nehmen. Und die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) versucht, über Hilfe beim Aufbau demokratischer und rechtsstaatlicher Institutionen dem Entstehen transnationaler Sicherheitsbedrohungen vorzubeugen. Außerdem beteiligen sich zahlreiche Funktionalorganisationen – also Organisationen, die sich auf bestimmte Aufgaben spezialisiert haben, – an der Eindämmung transnationaler Sicherheitsbedrohungen. Die Internationale Atomenergieorganisation (IAEO) trägt Informationen zu transnationalen Proliferationsnetzwerken zusammen und überwacht, ob sich Staaten über sie mit verbotenem Waffenmaterial versorgen. Der Arbeitskreis Maßnahmen zur Geldwäschebekämpfung (FATF), um ein weiteres Beispiel zu nennen, setzt Standards zur Bekämpfung der Terrorismusfinanzierung und kontrolliert in seinen Mitgliedstaaten, ob die Standards umgesetzt werden.

Kritik und Reformbemühungen des UN-Sicherheitsrates

Obwohl der Sicherheitsrat nach wie vor ein stark formalisiertes Gremium ist, in dem lediglich Staaten vertreten sind und Entscheidungen treffen, lassen sich dennoch im Umgang des Sicherheitsrates mit grenzüberschreitenden Sicherheitsbedrohungen auch neue Formen der Global Governance ausmachen. So unterstützt er informelle Zusammenschlüsse, die Staaten gebildet haben, um besser auf grenzüberschreitende Bedrohungen reagieren zu können. Die Proliferation Security Initiative (PSI) etwa, eine lockere Staatenkoalition mit dem Ziel, die Aufbringung verdächtiger Transfers zu verbessern, wurde durch eine gesetzgebende Resolution des Sicherheitsrates gestärkt. Zudem unterstützt der Sicherheitsrat transnationale Governance-Netzwerke wie zum Beispiel den Kimberley-Prozess, ein internationales Zertifizierungsprogramm für den Handel mit Rohdiamanten, an dem Staaten, die Diamantenindustrie und zivilgesellschaftliche Gruppen beteiligt sind. Darüber hinaus hat sich der Sicherheitsrat zumindest in geringem Maße für gesellschaftliche Akteure geöffnet. Der Sicherheitsrat lässt sich regelmäßig von Nichtregierungsorganisationen (NGOs) zu Konflikten und Querschnittsthemen informieren. Außerdem arbeitet er bei der Umsetzung seiner gesetzgebenden Resolutionen mit NGOs zusammen, die Sachverstand bereitstellen und Staaten dabei helfen, Kapazitäten aufzubauen.

Wie viele andere internationale Organisationen, die Autorität ausüben, geriet auch der Sicherheitsrat nach dem Ende des Ost-West-Konflikts in die Kritik. Zivilgesellschaftliche Akteure, Staaten, Gerichte und andere internationale Organisationen thematisierten öffentlich seine Schattenseiten im Umgang mit den Herausforderungen der Globalisierung. So wurde ihm vorgeworfen, für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich zu sein. Vor allem NGOs kritisierten, dass Handelssanktionen die Lebensgrundlage unschuldiger Zivilisten zerstörten und Individuen, die gezielt mit Sanktionen belegt wurden, kein Recht auf ein ordentliches Verfahren bekamen. UN-Blauhelmen wurde zur Last gelegt, in Konfliktgebieten Frauen und Kinder sexuell auszubeuten. Auch die Entscheidungsverfahren des Sicherheitsrates wurden beanstandet. Immer mehr Staaten bemängelten, dass der Sicherheitsrat von fünf ständigen Mitgliedern mit Vetorecht – China, Frankreich, Russland, dem Vereinigten Königreich und den Vereinigten Staaten – dominiert wird. Dem Sicherheitsrat wurde außerdem vorgeworfen, selektiv zu handeln und in einigen Krisen zu intervenieren, während er etwa dem Genozid in Ruanda 1994 und dem Einsatz von Chemiewaffen in Syrien 2013 weitgehend tatenlos zusah. Schließlich wurde der Sicherheitsrat beschuldigt, sein Mandat zu überschreiten: die neuen gesetzgebenden Resolutionen seien nicht zulässig, weil der Sicherheitsrat lediglich konkrete Situationen, nicht aber den transnationalen Terrorismus und die Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen als solche als Friedensbedrohung einstufen dürfe.

Nicht zuletzt die öffentliche Kritik hat dazu beigetragen, dass der globale Trend zur Verrechtlichung auch den Sicherheitsrat erfasst hat. Heute erkennen immer mehr Völkerrechtler und Staatenvertreter an, dass auch er an zwingende Völkerrechtsnormen und an das Völkergewohnheitsrecht gebunden ist. Dies spiegelt sich auch im Umgang des Sicherheitsrates mit transnationalen Sicherheitsbedrohungen wider. So stärkte er, wenn auch zögerlich, das Recht sanktionierter Individuen auf ein ordentliches Verfahren, indem er die Gründe für Listungsentscheidungen offenlegte und einen zumindest schwach verrechtlichten Beschwerdemechanismus schuf. Und auch in einzelnen vom Sicherheitsrat autorisierten Friedensmissionen richtete das UN-Sekretariat Kontaktstellen ein, die Beschwerden im Zusammenhang mit sexuellem Missbrauch durch Blauhelme entgegennehmen können. Gleichwohl bleibt der Sicherheitsrat insgesamt eine vergleichsweise schwach verrechtlichte internationale Institution.

Fazit

Zusammenfassend lässt sich festhalten, dass internationale Institutionen im Bereich Sicherheit durchaus in der Lage waren, auf die durch die Globalisierung begünstigte Herausbildung transnationaler Sicherheitsbedrohungen zu reagieren. Gerade der UN-Sicherheitsrat, dem häufig vorgeworfen wird, reformunfähig zu sein, zeigte sich erstaunlich anpassungsfähig, indem er seinen Handlungsspielraum ausweitete, bestehende Instrumente anforderungsgemäß umgestaltete und neue Instrumente entwickelte. Gleichzeitig wurde jedoch die Legitimität seines Vorgehens in Frage gestellt. Wenngleich sie eher schwach und zögerlich erfolgten, sind der Verrechtlichungsschub und die Öffnung des Sicherheitsrates für nicht staatliche Akteure dennoch Versuche, verlorene Akzeptanz zurückzugewinnen und die Ausübung von Autorität zu legitimieren. Ob dies gelingt, werden die kommenden Jahre zeigen.