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Ziele, Akteure und Instrumente

Wachsende Ziele und Aufgaben

Als Folge wachsender wechselseitiger Abhängigkeiten mit anderen Politikfeldern sind die Ziele und Aufgaben von Entwicklungszusammenarbeit vielfältiger geworden. Zwar bleiben Armutsreduzierung und der Zugang zu Bildung und Gesundheit weiterhin zentrale Anliegen. Gleichzeitig sollen im Sinne einer nachhaltigen Entwicklungszusammenarbeit aber auch negative Auswirkungen in anderen Politikfeldern vermieden werden und die Bereitstellung globaler Güter wie eine saubere Umwelt, ein gerechtes und stabiles Finanzsystem oder Frieden und Sicherheit mit in den Blick genommen werden.

Doch nicht nur die Ziele und Aufgaben von Entwicklungszusammenarbeit haben sich erweitert, auch die weltweite Verteilung von Armut und Ungleichheit hat sich in den vergangenen Jahrzehnten stark verschoben. Aktuelle Studien zeigen, dass ein Großteil der Armen (also der Menschen, die nach einer Definition der Weltbank mit weniger als 1,25 US-Dollar pro Tag auskommen müssen), nicht mehr in den am wenigsten entwickelten Ländern (least developed countries) der Erde leben, sondern vielmehr in sogenannten Schwellenländern (middle income countries). Außerdem wächst in diesen Ländern neben der Armut auch die Ungleichheit zwischen Einkommensgruppen.

Vielfalt an öffentlichen und privaten Akteuren

Das Politikfeld Entwicklung ist durch eine hohe Anzahl unterschiedlicher Akteure gekennzeichnet, die auf unterschiedlichen Politikebenen agieren. Dieser Trend hat sich in den vergangenen Jahren noch weiter verstärkt: Neben staatlichen Akteuren sowie zahlreichen Nichtregierungsorganisationen (NGOs) treten auf nationaler und internationaler Ebene zunehmend auch private und öffentliche Stiftungen sowie Unternehmen als entwicklungspolitische Akteure auf.

Konkret erfolgt die zwischenstaatliche Entwicklungszusammenarbeit bilateral, in der Regel zwischen "Geberländern" (traditionell den zentralen Industrienationen) und Entwicklungsländern. In den meisten westlichen Geberländern haben sich im Laufe der Jahre zum Teil komplexe institutionelle Strukturen herausgebildet, die für die Programmierung, Durchführung und Finanzierung von Entwicklungsprojekten verantwortlich sind. So gründete beispielsweise die Bundesrepublik in den 1960er-Jahren das Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (BMZ). Eingeführt und in die Praxis umgesetzt werden entwicklungspolitische Projekte in Deutschland in der Regel durch die Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit (GIZ), die finanzielle Zusammenarbeit erfolgt durch die Entwicklungsbank der Kreditanstalt für Wiederaufbau (KfW). Ähnliche Strukturen finden sich auch in den anderen Gebernationen.

Neben nationalen Instrumenten und Akteuren der Entwicklungszusammenarbeit gibt es auch auf supranationaler Ebene entwicklungspolitische Akteure. Ähnlich wie auf nationaler Ebene die Entwicklungsministerien hat beispielsweise die Europäische Union (EU) ein eigenständiges Amt für Entwicklungszusammenarbeit (EuropeAid) und ist mit einem Vergabevolumen von 12,5 Millionen Euro im Jahr 2013 eine der größten Geberinnen weltweit (OECD, Externer Link: http://www.oecd.org/dac/europeanunion.htm). Zum Vergleich: Insgesamt wurden im Jahr 2013 105,5 Millionen Euro an Entwicklungshilfegeldern vergeben (OECD, Externer Link: http://www.oecd.org/dac/stats/). Zur besseren Koordinierung der Geberpolitiken hat die Organisation für Wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) in den 1960er-Jahren das sogenannte Entwicklungspolitische Komitee (Development Assistance Committee, DAC) gegründet (OECD, 2012). Aufgabe des DAC ist es, den Gebern ein Forum zu stellen, in dem sie ihre Politiken und Praktiken diskutieren können, um durch den Erfahrungsaustausch gemeinsame Politikempfehlungen und Prinzipien für eine effektive Entwicklungszusammenarbeit zu erarbeiten und ihr entwicklungspolitisches Handeln besser zu koordinieren. Neben der Formulierung von Politiken überprüft und dokumentiert das DAC zudem in regelmäßigen Abständen die Umsetzung der Politikempfehlungen innerhalb seiner Mitgliedstaaten.

Darüber hinaus bestehen auch auf der regionalen Ebene Entwicklungsbanken wie z. B. die Interamerikanische Entwicklungsbank (IADB), die Afrikanische Entwicklungsbank (AfDB), die Karibische Entwicklungsbank (CDB), die Asiatische Entwicklungsbank (AsDB) oder die Europäische Bank für Wiederaufbau und Entwicklung (EBRD). Diese Entwicklungsbanken zeichnen sich dadurch aus, dass sie vor allem Entwicklungsprojekte innerhalb einer bestimmten Region finanzieren. So wurde die EBRD beispielsweise nach dem Ende des Ost-West Konflikts gegründet, um den Aufbau der ehemaligen Ostblockstaaten zu finanzieren.

Schließlich existieren auch auf internationaler Ebene zahlreiche entwicklungspolitische Akteure. Wesentlich für die multilaterale Entwicklungszusammenarbeit sind beispielsweise die Vereinten Nationen, insbesondere mit ihrem Entwicklungsprogramm (United Nations Development Program, UNDP). UNDP ist neben der Formulierung von Politiken und Handlungsempfehlungen auch direkt an der Durchführung von Entwicklungsprojekten beteiligt und unterhält in einer Vielzahl von Ländern eigene Länderbüros. Neben den UN sind weitere wichtige internationale Akteure die internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere die Weltbank und der Internationale Währungsfonds (IWF). Während die Weltbank sowohl technische als auch finanzielle Entwicklungszusammenarbeit leistet, ähnlich wie UNDP durch eigene Länderbüros direkt in Entwicklungsländern vertreten ist und langfristige Entwicklungsprojekte finanziert, vergibt der IWF vor allem Kredite im Falle von Zahlungsbilanzschwierigkeiten.

Neben den "traditionellen Gebern", also den Industrienationen sowie den multilateralen Entwicklungsinstitutionen, treten immer stärker die sogenannten neuen Geber in Erscheinung wie die aufstrebenden Schwellenländer Brasilien, Indien oder China oder aber arabische Länder. Deren entwicklungspolitische Aktivitäten sind zwar nicht neu, erfahren aber erst seit einiger Zeit zunehmend internationale Beachtung. Seit kurzem gibt es beispielsweise neben der Weltbank und dem IWF als weitere multilaterale Entwicklungsbank die New Development Bank, die von den aufstrebenden Schwellenländern Brasilien, Russland, Indonesien, China und Südafrika als Alternative zu den bestehen Finanzinstitutionen gegründet wurde.

Im Kontext und als Merkmal globaler Governance gewinnen neben Staaten zunehmend auch nicht staatliche Akteure wie Nichtregierungsorganisationen (NGOs), sowie private Stiftungen und Firmen an entwicklungspolitischer Bedeutung. Bekannte Beispiele für Entwicklungs-NGOs in Deutschland sind zum Beispiel Misereor, Brot für die Welt oder die Welthungerhilfe. Aber auch private und öffentliche Stiftungen sowie multilaterale Konzerne treten immer häufiger entwicklungspolitisch in Erscheinung. Obwohl dieses wachsende entwicklungspolitische Engagement grundsätzlich positiv zu bewerten ist, geht die zunehmende Vielfalt der Akteure innerhalb des Politikfeldes mit einer drohenden Fragmentierung einher, die eine weitere Herausforderung für die gegenwärtige internationale Entwicklungszusammenarbeit darstellt.

Neue Formen der Finanzierung

Schließlich haben sich auch die Finanzierungsinstrumente für Entwicklungszusammenarbeit in den letzten Jahrzehnten stark verändert. Als klassisches Instrument in diesem Bereich galt lange Zeit die sogenannte Entwicklungshilfe, die Official Development Assistance (ODA). Zwar zeigen aktuelle Trends, dass ODA in einigen Entwicklungsländern auch in Zukunft eine wichtige Finanzierungsquelle bleiben wird, doch insgesamt nimmt deren Bedeutung ab.

Insbesondere Schwellenländer mit stark wachsender Wirtschaftsleistung (emerging economies) werden von privaten Akteuren zunehmend als attraktive Ziele für kurz- und langfristige private Investitionen angesehen. Neben privaten Investitionen steigt aber auch die Finanzierung entwicklungspolitischer Projekte durch private Stiftungen. Gleichzeitig sind Entwicklungsländer durch eine effektivere Steuerpolitik zunehmend in der Lage, eigene Einnahmen (domestic revenues) zu erzielen. Eine aktuelle Studie, der African Economic Outlook von 2014, zeigt, dass im Jahr 2012 die Summe der Steuereinnahmen in ganz Afrika zehnmal so hoch war wie die Summe an Entwicklungshilfe. Allerdings sollte dabei bedacht werden, dass sich die Verteilung der Steuereinnahmen innerhalb des afrikanischen Kontinents recht unterschiedlich gestaltet. Außerdem stellen Rücküberweisungen Angehöriger aus dem Ausland einen nicht unerheblichen Anteil des gesamten Ressourcenpools in Entwicklungsländern dar.

Verstärkte globale Regulierung und Koordination

Als Antwort auf die zunehmende Komplexität und wechselseitige Abhängigkeit internationaler Entwicklungszusammenarbeit hat sich seit spätestens Ende der 1990er-Jahre ein Netzwerk herausgebildet, das auf Basis globaler Vereinbarungen sowohl die Ziele als auch die Verfahren und Prozesse der Entwicklungszusammenarbeit und Vergabe von ODA auf internationaler Ebene reguliert.

Diese Vernetzung wird vor allem von zentralen internationalen Organisationen vorangetrieben. Auf der einen Seite sind dies vor allem das UN-Entwicklungsprogramm (UNDP), aber auch die internationalen Finanzinstitutionen, insbesondere die Weltbank. Ein weiterer zentraler Akteur, der im Bereich der Entwicklungszusammenarbeit globale Standards und Prinzipien setzt, ist das oben erwähnte OECD-Entwicklungskomitee (DAC).
Ähnlich wie in den anderen Bereichen globalen Regierens nimmt die Regulierungsdichte im Bereich der Entwicklung ständig zu. Als Beispiele lassen sich zwei zentrale Regulierungsinstrumente globaler Entwicklungszusammenarbeit nennen: die Millenniumsentwicklungsziele (Millennium Development Goals / MDGs) und die sogenannten Prinzipien für effektive Entwicklungszusammenarbeit der "Pariser Erklärung".

Millenniumsentwicklungsziele (MDGs)

Die Millenniumsentwicklungsziele bilden derzeit den zentralen übergeordneten Referenzrahmen für Entwicklungszusammenarbeit. Die MDGs leiten sich aus der Millenniumserklärung der Vereinten Nationen ab, die im Jahr 2000 von der internationalen Staatengemeinschaft beschlossen wurde. Sie formuliert 8 entwicklungspolitische Ziele, die bis zum Jahr 2015 erreicht werden sollen:

• extreme Armut und Hunger zu halbieren,

• Zugang zu Grundschulbildung zu ermöglichen,

• die Gleichstellung der Geschlechter zu fördern,

• Kindersterblichkeit zu senken,

• die Gesundheit von Müttern zu verbessern,

• die Ausbreitung von HIV/AIDS, Malaria und anderer Krankheiten einzudämmen,

• die Sicherung ökologischer Nachhaltigkeit zu propagieren und

• eine globale Partnerschaft für Entwicklung zu schaffen.

Zwar haben die MDGs keine formal rechtliche Bindungswirkung. Die internationale Staatengemeinschaft hat sich mit ihrer Unterzeichnung lediglich freiwillig verpflichtet, einen Beitrag zur Erfüllung der MDGs zu leisten. Diese 8 konkreten Entwicklungsziele bieten jedoch Orientierung innerhalb des immer komplexer werdenden entwicklungspolitischen Umfeldes. Zudem bleiben sie nicht nur abstrakt, sondern konkretisieren sich in quantitativen Unterzielen und definieren eine Reihe von Indikatoren, anhand derer der Erfolg der Ziele gemessen und bewertet werden kann.

Die faktische Umsetzung der MDGs lässt allerdings zu wünschen übrig. Bislang wurde erst eines der Ziele, nämlich MDG 1 – die Halbierung der Armut – vollständig erreicht. Dies ist jedoch vor allem auf ein starkes Wirtschaftswachstum und eine erfolgreiche Armutsreduzierung in China zurückzuführen. Es bleibt abzuwarten, inwieweit weitere Ziele bis zum Ablauf der aktuellen Agenda 2015 erreicht werden können.

Die Pariser Erklärung und ihre Prinzipien

Die "Erklärung von Paris über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit" oder kurz die "Pariser Erklärung" von 2005 markiert einen weiteren Höhepunkt der globalen Regulierung von Entwicklungszusammenarbeit. Ähnlich wie die MDGs verfolgt sie das Ziel, durch fünf Prinzipien die Entwicklungszusammenarbeit effektiver und wirksamer zu gestalten:

• Eigenverantwortung,

• Partnerausrichtung,

• Harmonisierung,

• ergebnisorientiertes Management und

• gegenseitige Rechenschaftspflicht.

Das Prinzip der Eigenverantwortung betont die Eigenständigkeit der Entwicklungsländer bei der Planung und Durchführung entwicklungspolitischer Projekte. Das Prinzip der Anpassung erinnert daran, bei der Vergabe von ODA und der Planung entwicklungspolitischer Projekte die politischen Systeme und Verfahren der Entwicklungsländer zu nutzen. Harmonisierung formuliert den Anspruch an die Geber, ihre Aktivitäten stärker zu koordinieren und ihre Verfahren untereinander anzupassen. Das Prinzip der Wirkungsorientierung mahnt, die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit (und damit den "output") stärker in den Vordergrund zu stellen und regelmäßig zu messen. Das Prinzip der gegenseitigen Rechenschaftspflicht verlangt, die Zivilgesellschaft, aber auch Parlamente auf beiden Seiten der Entwicklungspartnerschaft besser einzubinden und umfassender zu informieren.

Das Zustandekommen der Pariser Erklärung wurde maßgeblich vom Entwicklungskomitee der OECD, dem OECD/DAC, mit Unterstützung der Weltbank vorangetrieben. An den zahlreichen Verhandlungen nahmen nicht nur DAC-Mitglieder (also die "Geber"-Seite) und internationale Organisationen, sondern auch zahlreiche Entwicklungsländer und später NGOs teil. Die Pariser Erklärung wurde im Frühjahr 2005 von über 150 Akteuren ratifiziert, darunter 137 Geber- und Entwicklungsländer, sowie 30 internationale Organisationen und zivilgesellschaftliche Akteure.

Wie die Millenniumsentwicklungsziele hat auch die Pariser Erklärung keine rechtliche Bindungswirkung. Das bedeutet, dass sich die Staaten mit der Verabschiedung der Erklärung lediglich freiwillig bereit erklären, die 5 vereinbarten Prinzipien zu beachten. Allerdings definiert die Erklärung, ähnlich wie die MDGs, nicht nur die 5 Prinzipien zur Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, sondern spezifiziert deren konkrete Bedeutung und formuliert 12 Indikatoren, anhand derer gemessen werden kann, wie erfolgreich die Prinzipien umgesetzt werden. Dies geschieht durch regelmäßige "peer reviews", also gegenseitige Kontrollen, die den qualitativen und quantitativen Fortschritt bei der Umsetzung der Prinzipien auf Länderebene überprüfen und dokumentieren.

Die Entwicklungszusammenarbeit nach 2015

Da die Millenniumsentwicklungsziele im Jahr 2015 auslaufen, wird die internationale Staatengemeinschaft bei der Generalversammlung der Vereinten Nationen im September 2015 in New York über eine neue, "post-2015"-Entwicklungsagenda entscheiden. Erst dann wird über die endgültige Formulierung der Agenda verhandelt. Entsprechende Debatten haben jedoch bereits begonnen, und erste konkrete Ausarbeitungen für breite Konsultationen liegen bereit.

Expertengremien und Arbeitsgruppen haben erste Berichte veröffentlicht. Danach gilt es als wahrscheinlich, dass die neuen Entwicklungsziele auf einem breiten Entwicklungskonzept aufbauen, in dessen Kern Armutsreduzierung und nachhaltige Entwicklung verankert sind. Anders als in den bisherigen MDGs werden die Bereiche Umwelt und Klima sowie Wachstum und Beschäftigung eine stärkere Rolle spielen. Als nahezu sicher gilt, dass die post-2015-Agenda anstrebt, die entwicklungspolitische und umweltpolitische Diskussion zusammenzuführen und innerhalb einer gemeinsamen Agenda zu vereinen. In deren Kern werden sogenannte nachhaltige Entwicklungsziele (Sustainable Development Goals / SDGs) stehen. Es ist jedoch offen, in welche Richtung der politische Entscheidungsprozess gehen wird, und der Ausgang der Diskussion im September 2015 bleibt abzuwarten.

Auf dem Weg zu einer neuen Entwicklungsagenda

Wie gezeigt, ist das Politikfeld Entwicklung im Kontext von Globalisierung mit einer zunehmenden Vielfalt an Zielen, Akteuren und Instrumenten konfrontiert. Als Antwort darauf hat sich eine wachsende Dichte globaler Regulierung herausgebildet. Exemplarisch wurde dies an zwei zentralen Steuerungsinstrumenten globaler Entwicklungszusammenarbeit deutlich: an den Milleniumsentwicklungszielen und den Pariser Prinzipien wirksamer Entwicklungszusammenarbeit. Während die MDGs acht konkrete Ziele für die Entwicklungszusammenarbeit formulieren und Handlungsorientierung im Hinblick auf die inhaltliche Fokussierung entwicklungspolitischer Aktivitäten bieten, regulieren die fünf Prinzipien wirksamer Entwicklungszusammenarbeit vor allem den Prozess und die Verfahren von Entwicklungszusammenarbeit.

Im Hinblick auf die Form globaler Regulierung innerhalb des Politikfeldes Entwicklung lässt sich festhalten, dass diese sich weniger durch eine Verrechtlichung, also eine Zunahme an formalen "harten" Regelungsinstrumenten auszeichnet, sondern vielmehr durch eine zunehmende Verregelung: Es haben sich informelle und insofern flexiblere Regulierungsinstrumente herausgebildet, die häufig auch als "weiche" Formen von Regulierung (soft law) globaler Governance bezeichnet werden.

Das Jahr 2015 stellt eine Zäsur für das Politikfeld Entwicklung im Kontext von Globalisierung dar. Es gilt, den zentralen Referenzrahmen globaler Entwicklungszusammenarbeit und internationaler Kooperation zu reformieren und die bestehenden MDGs durch eine breite, post-2015-Entwicklungsagenda zu ersetzen. Seit Juli 2014 besteht ein erster Entwurf, der neben sozialen auch eine Reihe ökonomischer und ökologischer Entwicklungsziele enthält. Die derzeitigen Diskussionen deuten darauf hin, dass Entwicklungszusammenarbeit künftig mehr beinhalten wird als die Reduzierung von Armut und sozialer Ungleichheit. Darüber hinaus schließt die Agenda auch die Bereitstellung globaler Güter ein, darunter eine saubere Umwelt, Frieden, Sicherheit, die Bekämpfung von Krankheiten und Epidemien sowie die Etablierung eines gerechten Handelssystems. Es bleibt jedoch abzuwarten, inwieweit diese umfassende Agenda im September 2015 ratifiziert und im Kontext globaler Entwicklungszusammenarbeit tatsächlich umgesetzt wird.