Japans zaghafte Öffnung für internationale Pflegekräfte | Japan | bpb.de

In der Altenpflege zeigt sich Japans Fachkräftemangel besonders deutlich. Eine steigende Nachfrage nach professionalisierter Pflege korreliert mit einer sinkenden Zahl an Berufseinsteiger:innen. Angesichts dessen öffnet sich Japan, welches unter den liberalen Demokratien zu den Ländern mit den restriktivsten Einwanderungsgesetzen zählt, seit Mitte der 2000er Jahre zaghaft für die Zuwanderung internationaler Pflegekräfte. Was sind die gesellschaftlichen und ökonomischen Hintergründe dieser politischen Reform und welche Bedeutung kommt den internationalen Pflegekräften heute in Japan zu?

Fortschreitender demografischer Wandel

Japan weist bei den drei wesentlichen demografischen Variablen Fertilität, Mortalität und Mobilität Extremwerte auf, die eine Dynamik von Alterung und Abnahme der Gesamtbevölkerung bedingen. Im Jahr 2040 wird bereits mehr als jede dritte im Land lebende Person (34,8 Prozent) im Seniorenalter sein. Diese numerische Entwicklung und eine seit der Einführung der Pflegeversicherung im Jahr 2000 steigende gesellschaftliche Akzeptanz gegenüber außerfamiliär geleisteter Pflegearbeit erhöhen die Nachfrage nach professionellen Pflegekräften. Japan müsste jährlich 70.000 neue Pflegekräfte rekrutieren, um dem Bedarf adäquat zu begegnen.

Fachkräftemangel in der Altenpflege und Gegenmaßnahmen aus der Politik

Schon heute geben 61,3 Prozent der Pflegekräfte in Japan an, mit ihrem Beruf unzufrieden zu sein. Die am häufigsten genannten Gründen dafür sind niedrige Löhne sowie die körperlichen und mentalen Herausforderungen des Berufs. Statt jedoch diese Themen zu adressieren, setzt Japan zum einen auf die Aktivierung der Alten – denn gesundes Altern bedeutet weniger Pflegebedarf – und zum anderen auf die Intensivierung der Forschung und Entwicklung in der Robotik; doch noch sind die Anschaffungskosten für die Geräte zu hoch und die Belegschaften haben zu viele Berührungsängste im Umgang mit den „robotischen Kolleg:innen“.

Bilaterale Abkommen als Startschuss für die Zuwanderung internationaler Pflegekräfte

Die bilateralen Abkommen, die sogenannten Economic Partnership Agreements (EPA), die Japan mit Indonesien (2008), den Philippinen (2009) sowie Vietnam (2014) vereinbarte, markieren eine neue Strategie im Umgang mit dem steigenden Pflegebedarf und zugleich einen migrationspolitischen Paradigmenwandel in Japan. Erstmals öffnete Japan seinen Arbeitsmarkt für ausländische Arbeitskräfte, die nicht im engen Sinne zum Segment der Hochqualifizierten zählen. Dieser Zuwanderungskanal, der in seiner Ausgestaltung dem deutschen Triple Win Program (TWP) ähnelt, konnte bis dato jedoch nur wenige Pflegekräfte ins Land locken. Im Januar 2023 arbeiteten 3.257 sogenannte EPA-Pflegekräfte in Japan.

Gründe für diese geringe Zahl finden sich in den zahlreichen Unsicherheiten, die der EPA-Zuwanderungskanal sowohl für die internationalen Pflegekräfte als auch für deren Arbeitgeber:innen in Japan mit sich bringt. Vor allem das nationale Examen, das die in ihren Heimatländern ausgebildeten Pflegekräfte nach maximal vier Arbeitsjahren in japanischer Sprache ablegen müssen, stellt eine Herausforderung dar. Erst wenn sie dieses bestanden haben, können die ausländischen Pflegekräfte von den Heimleitungen als zertifiziertes Personal mit längerfristiger Perspektive in der Personalplanung berücksichtigt werden. Diese systemische Hürde der Nicht-Anerkennung außerhalb Japans erworbener Qualifikationen ist auf Initiative des Arbeitsministeriums etabliert worden, das sich als Vertreter der Interessen einheimischer Pflegekräfte dafür stark machte. Damit war der EPA-Zuwanderungskanal von Beginn an so unattraktiv, dass die als Obergrenze vereinbarte Quote von 1.000 zuwandernden Pflegekräften pro Jahr und Partnerland noch nie erreicht werden konnte.

Neue Zuwanderungskanäle für internationale Pflegekräfte aus der Ära Abe

Jenseits des EPA-Kanals öffneten politische Reformen in der zweiten Amtszeit von Premierminister Shinzō Abe (2006-07, 2012-20) neue Zuwanderungsmöglichkeiten für internationale Pflegekräfte. Diese stehen im Kontext seiner als Programm zur wirtschaftlichen Revitalisierung („Abenomics“) ausgerufenen Arbeitsmarktreform, die u.a. dem Fachkräftemangel entgegenwirken sollte.

So wurde ab 2017 das Zuwanderungssystem für internationale Praktikant:innen neu aufgestellt und auf Pflegeberufe ausgeweitet. Wenngleich im Januar 2023 bereits 17.066 ausländische Praktikant:innen in der Pflege beschäftigt waren, scheuen doch auch zahlreiche Heimleitungen davor zurück, diesen Zuwanderungskanal zu nutzen. Zwar gilt dieses System unter dem Schlagwort des Wissenstransfers als Baustein der internationalen Entwicklungszusammenarbeit. De facto aber schleust es einfache Arbeitskräfte auf temporärer Basis und teils unter Missachtung von Arbeits- und Menschenrechten in den japanischen Arbeitsmarkt ein.

Auch im sogenannten Specified Skilled Workers (SSW)-Programm von 2019 sind Pflegeberufe neben anderen vom Fachkräftemangel betroffenen Branchen als Zielgruppe definiert. Innerhalb der ersten fünf Laufjahre des Programms sollen bis zu 60.000 internationale Pflegekräfte die Möglichkeit erhalten, sich in Japan durch eine Ausbildung am Arbeitsplatz (On-the-job-training) weiter zu qualifizieren; perspektivisch sollen sie in den 2016 geschaffenen berufsbezogenen Aufenthaltstitel „Pflegekraft“ (kaigo) wechseln können. Dieser ermöglicht ihnen dann eine langfristige Arbeits- und Aufenthaltsperspektive in Japan. Bis Juni 2022 wurde der neue Aufenthaltstitel bereits an 5.339 Personen vergeben; darunter sind auch Wechsler:innen aus dem EPA-Zuwanderungskanal. Erstmals wird damit die Möglichkeit des sozialen Aufstiegs in Japans Zuwanderungssystem verankert. Dies erhöht die Chancen, Fachkräfte, die sich über Jahre in den japanischen Arbeitsmarkt und in die lokale Gesellschaft integriert haben, langfristig im Land zu halten.

Noch einen Schritt früher setzen mittlerweile die überwiegend in privater Trägerschaft stehenden Pflegeschulen an. Sie werben neue Auszubildende aus den Nachbarländern an – auch, weil die inländische Nachfrage nach diesen Ausbildungsplätzen sinkt und damit der ökonomische Druck auf diese Schulen wächst. Kamen 2016 nur drei Prozent der neu eingeschriebenen Auszubildenden aus dem Ausland, so wuchs deren Anteil bis 2020 auf den bisherigen Höchststand von 34 Prozent bzw. 2.395 Personen. Im Jahr 2022 lag ihr Anteil bei 28 Prozent. Der Rückgang spiegelt die Auswirkungen der Grenzschließungen für Nicht-Japaner:innen wider, die über zweieinhalb Jahre Kernbestandteil der Bemühungen zur Eindämmung der Coronapandemie waren und das Land gegenüber internationaler Mobilität umfassend abschotteten.

Fazit

Ein Blick auf die Zuwanderung von Pflegekräften nach Japan offenbart eine große Kluft zwischen einerseits der demografisch-ökonomischen Notwendigkeit, den Pool der Pflegekräfte zu vergrößern und andererseits den zuwanderungspolitischen Initiativen, die nur mäßig effizient auf diesen Bedarf reagieren. Knapp zwei Jahrzehnte nach der Implementierung des EPA-Zuwanderungskanals steht dessen geringe Effizienz allen Beteiligten in Politik und Wirtschaft deutlich vor Augen. Neuere Initiativen konzentrieren sich auf die Anwerbung weniger qualifizierten Personals und von Pflegeschüler:innen. Diese Diversifizierung der Zuwanderungskanäle scheint geboten. Die internationale Zuwanderung von Pflegekräften in ihrer aktuellen Ausgestaltung reicht jedoch nicht aus und kann nicht die einzige Strategie bleiben, um dem Fachkräftemangel in der Pflege wirkungsvoll zu begegnen.