Begriff
Als Strukturpolitik bezeichnet man die Gesamtheit aller politischen Maßnahmen, die darauf abzielen, die Struktur einer Volkswirtschaft anders zu gestalten, als diese einzig durch das Wirken von Marktkräften entstanden wäre. Aus dieser Definition ergeben sich nicht immer ganz trennscharf abgrenzbare Politikfelder wie z. B. die Infrastruktur-, Forschungs- und Raumordnungspolitik oder auch die Sozialpolitik.
In einem marktwirtschaftlichen System wie dem der Bundesrepublik Deutschland werden wirtschaftliche Prozesse, und somit auch die sich hieraus ergebende Wirtschaftsstruktur, zunächst primär über Markt und Wettbewerb gesteuert. Strukturpolitik als politische Intervention zur Gestaltung der Wirtschaftsstruktur bedarf daher einer entsprechenden Begründung. Hierbei wird zumeist entweder auf Probleme einer rein marktwirtschaftlichen Allokation (z. B. Marktversagen) hingewiesen, die ein Eingreifen des Staates notwendig machen (bspw. mangelnde Mobilität der Produktionsfaktoren), oder auf außerökonomische Ziele, die auch bei perfekt funktionierendem Markt nicht erreicht werden würden (bspw. sozial- und verteilungspolitische Absichten).
Die wichtigsten Instrumente der Strukturpolitik sind Subventionen (unterteilbar in Finanzhilfen und Steuervergünstigungen), Infrastrukturmaßnahmen sowie gezielte Investitionen des Staates in Bildung und Forschung. Zu unterscheiden ist die sektorale von der regionalen Strukturpolitik. Erstere zielt auf die Beeinflussung der intra- und intersektoralen Struktur einer Volkswirtschaft ab, letztere auf die Wirtschaftsstruktur einer bestimmten Region. Völlig trennscharf ist diese Unterscheidung aber nicht, da einerseits durch die häufig vorhandene geografische Konzentration von Wirtschaftssektoren die sektorale Strukturpolitik räumliche Effekte produziert, andererseits die regionale Strukturpolitik auch sektorale Auswirkungen haben kann.
Die sektorale Strukturpolitik lässt sich idealtypisch in Erhaltungs-, Anpassungs- und Gestaltungspolitik unterteilen, die jeweils unterschiedliche Ziel- und Schwerpunktsetzungen haben und sich auch bezüglich der Eingriffstiefe in den Markt unterscheiden. Erhaltungspolitik zielt darauf ab, einen Wirtschaftssektor bzw. eine Wirtschaftsbranche, der/die ohne Eingreifen des Staates nicht konkurrenzfähig wäre und entsprechend schrumpfen oder ganz verschwinden würde, aus politischen Gründen auf einem gewünschten Produktionsniveau zu halten. Bei der Anpassungspolitik wird der Schrumpfungsprozess akzeptiert, durch staatliche Maßnahmen soll dieser aber verlangsamt und abgemildert werden, wobei gleichzeitig eine stetige Anpassung an die Marktlage erfolgen soll. Die Gestaltungspolitik hat zum Ziel, prospektiv und antizipativ zukunftsträchtige Sektoren zu identifizieren und zu fördern.
Als Zielsetzungen der regionalen Strukturpolitik (auch Regionalpolitik genannt) lassen sich Wachstums-und Ausgleichsziele identifizieren. Wachstumsziele streben die Befähigung von Regionen zu eigenständigem und dauerhaften Wachstum und der Schaffung von Arbeitsplätzen an. Durch die Verbesserung der wirtschaftlichen Standortbedingungen können Standortnachteile ausgeglichen werden und Abwärtsspiralen aus schwachem Wirtschaftswachstum und knappen kommunalen Finanzmitteln verhindert werden. Ausgleichsziele streben die Herstellung von gleichwertigen Lebensbedingungen an. Dabei soll verhindert werden, dass sich ökonomische Unterschiede zwischen Regionen langfristig vergrößern (vgl. Koordinierungsausschuss 2016, S. 5).
Strukturpolitik in Deutschland
In der Bundesrepublik Deutschland wird sowohl sektorale als auch regionale Strukturpolitik betrieben. Der im zweijährigen Turnus erscheinende „Subventionsbericht“ des Bundesministeriums für Finanzen gibt Aufschluss über die aktuellen subventionspolitischen Leitvorstellungen und beschreibt strukturpolitische Maßnahmen in Deutschland aus einer finanzpolitischen Perspektive. Die subventionspolitischen Leitlinien verlangen, dass neue Subventionen nur gewährleistet werden, wenn sie gegenüber Alternativen das geeignetste und effizienteste Instrument sind. Dies soll durch eine regelmäßige Evaluation der Zielerreichung und Effizienz sichergestellt werden (vgl. Bundesministerium für Finanzen 2017).
Subventionen bedürfen, so der 26. Subventionsbericht (2017, S. 9), „stets einer besonderen Rechtfertigung und einer regelmäßigen Erfolgskontrolle“. Eine falsche Subventionspolitik könne gesamtwirtschaftliche Verzerrungen erzeugen und eine Fehlallokationen von Ressourcen nach sich ziehen. Es soll verhindert werden, dass sich eine „Subventionsmentalität“ verfestigt, die zur Folge haben könne, dass die Eigeninitiative zur Überwindung von strukturellen Anpassungsproblemen zurückgeht. Gleichzeitig wird darauf hingewiesen, dass Subventionen unter bestimmten Voraussetzungen ein legitimes Instrument der Finanzpolitik sein können. Sie können zum Abbau regionaler Disparitäten beitragen, Anreize für die breitenwirksame Einführung technischer Innovationen schaffen, Markteinführungen beschleunigen oder den Strukturwandel unterstützen. Ein besonderer Fokus liegt in dem Berichtszeitraum 2015–2018 auf der Förderung von Zukunftstechnologien. Vor allem die Umsetzung der Energiewende und der digitale Breitbandausbau sollen unterstützt werden. So werden bspw. Zuschüsse für die Steigerung der Energieeffizienz von Gebäuden und Heizungsanlagen oder für den Kauf von Elektroautos gewährleistet (vgl. Subventionsbericht 2017, S. 13).
Die regionale Strukturpolitik ist in der Bundesrepublik Deutschland, im Gegensatz zur sektoralen Strukturpolitik, im Grundgesetz verankert. Zunächst handelt es sich um eine Kompetenz der Länder gemäß Art. 30 GG, allerdings wurde mit dem 1969 eingeführten Art. 91a GG die Mitwirkung des Bundes an der Gemeinschaftsaufgabe „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ festgelegt. Die Durchführung der Fördermaßnahmen obliegt allein den Ländern. Ein „Koordinierungsrahmen“ wird für mehrere Jahre vom „Koordinierungsausschuss der Gemeinschaftsaufgabe Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (GRW)“ aufgestellt. Dem Ausschuss gehören die Bundesminister oder Bundesministerinnen für Wirtschaft und Energie sowie Finanzen und die Wirtschaftsminister und Wirtschaftsministerinnen (bzw. -senatoren und -senatorinnen) der Länder an.
Die Themenschwerpunkte der GRW haben sich seit ihrer Einführung kontinuierlich geändert und den aktuellen wirtschaftlichen und strukturellen Herausforderungen angepasst. In den 1970er-Jahren stand die Abfederung von regionalen Branchenkrisen (z. B. im Textilsektor, im Schiffbau oder der Landwirtschaft) im Vordergrund. Zu Beginn der 1980er-Jahre stellte der Rückgang der Kohle- und Stahlindustrie die betroffenen Regionen vor große Herausforderungen. Ab den 1990er-Jahren ist die GRW im Zuge der Wiedervereinigung für den „Aufbau Ost“ eingesetzt worden (vgl. Koordinierungsausschuss 2016, S. 14).
Im europäischen Vergleich hat die Bundesrepublik Deutschland die im Jahr 2007 begonnene Finanz- und Wirtschaftskrise gut überstanden und ist wirtschaftlich erfolgreich. Regionale Unterschiede hinsichtlich der Arbeitslosenquoten und der Bruttojahreslöhne bestehen jedoch weiterhin. Obwohl die strukturellen Unterschiede zwischen west- und ostdeutschen Regionen deutlich verringert wurden, gibt es sie weiterhin. Während bspw. im Jahr 2005 die Arbeitslosenquote in Ostdeutschland noch 8,8 % höher war als in Westdeutschland, konnte der Unterschied Ende 2015 auf 3,1 % reduziert werden. Neben einem Ost-West-Gefälle besteht ebenfalls ein Nord-Süd-Gefälle durch eine höhere Wirtschaftskraft im Süden. Eine besondere Relevanz in der regionalen Strukturpolitik wird in den nächsten Jahrzehnten der demografischen Entwicklung zukommen. Am stärksten vom Rückgang der Einwohnerzahl und Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter sind kleine Gemeinden im ländlichen Raum betroffen. Während es wirtschaftlich starken Regionen gelingt gut ausgebildete Fachkräfte anzuziehen, können strukturschwache Regionen in eine Abwärtsspirale aus Fachkräftemangel und zu geringen kommunalen Finanzeinnahmen geraten (vgl. Koordinierungsausschuss 2016, S. 8).
Zur Ermittlung förderwürdiger Gebiete wird das Bundesgebiet in sogenannte Arbeitsmarktregionen eingeteilt und anhand eines mehrstufigen Regionalindikatorenmodells beurteilt. Der Indikator wird dann zur Bewertung der Wirtschaftskraft der Arbeitsmarktregionen herangezogen und dient zur Festsetzung des Fördergebietsstatus. Einen besonderen Schwerpunkt in der „Fördergebietskarte“ liegt in den neuen Bundesländern. Darüber hinaus werden in den alten Bundesländern strukturschwache ländliche Regionen, altindustrielle Regionen im Strukturwandel sowie die ostbayrische Grenzregion zu Tschechien gefördert (vgl. Koordinierungsausschuss 2016, S. 88).
Europäische Strukturpolitik
Die Europäische Union ist ein stetig an Bedeutung gewinnender Akteur in der regionalen Strukturpolitik (die hier auch häufig Kohäsionspolitik genannt wird). Nicht nur unterliegen alle nationalen Maßnahmen der Regionalförderung der Genehmigungspflicht durch die Beihilfenaufsicht der EU-Kommission, die EU betreibt auch eine eigene aktive Strukturpolitik. Ziel der europäischen Strukturpolitik ist es, den wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalt innerhalb der EU zu stärken. Daher sollen Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung der europäischen Staaten verringert werden. Eine besondere Aufmerksamkeit erfahren dabei Regionen die von strukturellen Standortnachteilen betroffen sind.
Hierzu verfügt die EU über verschiedene Fonds. Zu den drei wichtigsten Fonds gehören der Europäische Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), der Europäische Sozialfonds (ESF) sowie der Kohäsionsfonds. Im Zeitraum 2014–2020 stehen der europäischen Regionalpolitik insgesamt rund 460 Mrd. Euro zur Verfügung.
Der EFRE verfolgt allgemein das Ziel der Investitionen in Wachstum und Beschäftigung. Konkretisiert wird dieses Ziel durch die Schwerpunktbereiche „Forschung und Innovation“, „Informations- und Kommunikationstechnologien“, „kleine und mittlere Unternehmen“ sowie „die Förderung einer Wirtschaft mit niedrigem CO2-Ausstoß“. Mit einem Fördervolumen von rund 200 Mrd. Euro für den Förderzeitraum von 2014 bis 2020 ist der EFRE mit Abstand der größte Fond. Für die Bundesrepublik Deutschland sind dabei Fördermittel von 17,7 Mrd. Euro vorgesehen.
Der ESF hat das Ziel die Beschäftigungs- und Bildungschancen innerhalb der EU zu verbessern. Für den Förderzeitraum 2014 bis 2020 sind Mittel von über 80 Mrd. Euro vorgesehen sowie zusätzlich 3,2 Milliarden Euro im Bereich der Jugendbeschäftigungsinitiative. Für Förderprojekte in der Bundesrepublik Deutschland sind 12,6 Mrd. Euro vorgesehen.
Der Kohäsionsfond richtet sich ausschließlich an EU-Ländern deren durchschnittliches Bruttonationaleinkommen mehr als 10 % unterhalb des EU-Durchschnitts liegt. Für den Förderzeitraum 2014 bis 2020 stehen insgesamt 63,4 Mrd. Euro für Fördermaßnahmen in Bulgarien, Estland, Griechenland, Kroatien, Lettland, Litauen, Malta, Polen, Portugal, Rumänien, der Slowakei, Slowenien, der Tschechische Republik, Ungarn und Zypern bereit (vgl. Europäische Kommission 2018).
Die große Bedeutung der europäischen Strukturpolitik für die Mitgliedsstaaten zeigt sich auch für die Bundesrepublik Deutschland. Der deutsche Koordinierungsausschuss bewertet die Beihilfekontrolle der EU in der Förderperiode ab 2014 kritisch. Die Auswirkungen der neuen europäischen Beihilferegelungen wirken zunehmend „restriktiv auf die regionalpolitischen Gestaltungsmöglichkeiten in Deutschland“ (Koordinierungsausschuss 2016, S. 26). Vor dem Hintergrund der EU-Erweiterung sind die Unterschiede in der wirtschaftlichen Entwicklung zwischen den Mitgliedsstaaten gewachsen. Dementsprechend werden die Fördermöglichkeiten innerhalb der europäischen Strukturpolitik insbesondere für die neuen Mitgliedsstaaten erweitert und gleichzeitig für wirtschaftliche starke Mitgliedsstaaten (wie die Bundesrepublik Deutschland) eingeschränkt. Während die ostdeutschen Bundesländer in der Förderperiode von 2007 bis 2013 noch den Höchstförderstatus (A-Fördergebiet) hatten, erhalten sie in der Förderperiode ab 2014 deutlich geringere Fördersätze (C-Fördergebiet).
Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Sonja Rinne