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Wohnungspolitik

Wohnungspolitik

Wolfgang Kiehle

Die Ausgangssituation nach dem Zweiten Weltkrieg

Nach dem Ende des Zweiten Weltkrieges waren in den Westzonen von 10,6 Mio. Wohnungen 2,3 Mio. (entsprechend 21 %) völlig zerstört, weitere 2,3 Mio. schwer beschädigt. In der Ostzone war die Zerstörung mit etwa 10 % des Vorkriegsbestandes von 5,1 Mio. Wohnungen deutlich niedriger. Der Zuwachs der Wohnbevölkerung durch Ausgewiesene und Flüchtlinge lag in den Westzonen bei 11,5 Mio. (25 %). In der Ostzone ist eine Zunahme der Bevölkerung bis 1948 zu verzeichnen, danach ist die Bevölkerungsentwicklung rückläufig. Diese Ausgangssituation führte – neben den unterschiedlichen politischen Systemen – zu anderen Wohnungspolitiken.

Die Wohnungspolitik der DDR und in den neuen Bundesländern

Wohnungspolitik bis zu Wiedervereinigung

Wohnungs- und Städtebau war in der → DDR Teil der staatlichen Planwirtschaft. Die Mietpreise wurden auf dem Stand von 1936 eingefroren, sie betrugen durchschnittlich 3 % des Haushaltseinkommens. Die Zuweisung einer Wohnung erfolgte durch eine staatliche Kommission.

Schon frühzeitig war eine Dominanz des Neubaus gegenüber Instandhaltung bzw. Modernisierung zu erkennen. Randstädtische Neubaugebiete auf der grünen Wiese entstanden. Die Plattenbauweise entwickelte sich zum vorherrschenden Neubautyp. Für die Stadtentwicklung hatte die Konzentration auf den Wohnungsneubau an den Rändern der Städte gravierende Folgen: Die Innenstädte verfielen, die Wohnbevölkerung konzentrierte sich in den randstädtischen Neubaugebieten, Folgeprobleme durch fehlende Infrastruktur und hohe Aufwendungen für Verkehr entstanden.

Die Wiedervereinigung: Von der Planwirtschaft zur Marktwirtschaft

1990 befanden sich von den 7,08 Mio. Wohnungen 41 % in privater Hand, 42 % gehörten volkseigenen Wohnungsunternehmen, 17 % waren in genossenschaftlichem Eigentum. Etwa jede vierte Wohnung war dringend renovierungsbedürftig, ca. 1 Mio. Wohnungen galten als nicht mehr sanierungsfähig.

Der Einigungsvertrag brachte grundlegende Veränderungen für die Eigentumsstruktur, das Mietrecht und die Wohnungsvergabe. Die volkseigenen Betriebe der Wohnungswirtschaft gingen bei gleichzeitiger Übernahme der anteiligen Schulden in das Eigentum der Kommune über; die Schulden betrugen fast 60 Mrd. DM bzw. durchschnittlich ca. 300 DM/qm. Die über 150 DM/qm hinausgehenden Schulden wurden den Unternehmen nach Privatisierung von 15 % des Bestandes an private Einzeleigentümer erlassen. Später wurde diese Regelung auf Zwischenerwerber und eigentumsorientierte Genossenschaften erweitert.

Beginnende soziale Segregation in den neuen Bundesländern

Durch die staatliche Wohnungsvergabe entstand in der DDR eine räumliche Verteilung der Bevölkerung vor allem nach Alter, beruflicher Qualifikation und auf Grund politischer Privilegien. Dadurch bildete sich ein soziales Gefälle zwischen den Großsiedlungen mit vorwiegend jungen und qualifizierten Haushalten und den Altbauquartieren mit älteren und weniger qualifizierten. Nach dem Wegfall dieses „Mobilitätsstaus“ erfuhren die Großsiedlungen durch den Wegzug qualifizierter Haushalte eine Abwertung und näherten sich damit in der sozialen Mischung den westdeutschen an. Unsanierte innerstädtische Altbauquartiere verzeichneten durch Wegzüge einen verstärkten Mangel an Infrastruktur und zunehmender Stigmatisierung. Sanierte innerstädtische Altbauquartiere wurden durch den Zuzug von Haushalten mit überdurchschnittlichen Einkommen aufgewertet. Insgesamt fand somit auch eine Angleichung an Tendenzen auf den westdeutschen Wohnungsmärkten statt. Ziel von Umzügen waren neben den sanierten Innenstadt nahen Wohngebieten insbesondere die Eigentumsneubausiedlungen an den Stadträndern.

Die Abwanderung in den 1990er-Jahren in die alten BL führte zu z. T. dramatischen Einwohnerverlusten der meisten Kommunen. Als Konsequenz wurden großflächig Bestände abgerissen und verbleibende Bestände marktgerecht saniert.

Die Wohnungspolitik der BRD

Die Versorgungslage war bis zur Gründung der BRD nur unwesentlich besser geworden: 14,6 Mio. Haushalten standen nur 9,4 Mio. Wohnungen, inkl. aller Behelfsunterkünfte gegenüber. Die Belegungsdichte betrug 5 Personen pro Wohnung, jedem Bewohner standen durchschnittlich 15 qm zur Verfügung. So war eine Weiterführung der von den Nationalsozialisten eingeführten Wohnraumbewirtschaftung unumgänglich. Eine Freigabe der Mieten hätte zu einem rasanten Anstieg bis an die Grenzen der Zahlungsfähigkeit geführt. Andererseits war es durch die nicht Kosten deckenden Mieten kaum möglich, umfangreich privates Kapital für den freien Mietwohnungsbau zu gewinnen. Die Wohnungspolitik der BRD reagierte auf die Behebung kriegsbedingter Schäden und auf die innerdeutsche Migration durch die Neuschaffung eines Sozialen Wohnungsbaus und eines sozialen Mietrechts.

Die Aufbauphase

Das im April 1950 verabschiedete Erste Wohnungsbaugesetz trug dem Rechnung. Durch die Vergabe von unverzinsten Baudarlehen aus Haushaltsmitteln des Bundes und der Länder und etwa 30–35-jährigen Tilgungsfristen gelang es entscheidend, den Wohnungsbau zu beleben. Im Gegenzug war der Investor verpflichtet, für die Laufzeit der Darlehen nur an Haushalte zu vermieten, die bestimmte Einkommensgrenzen nicht überschreiten. Die Miethöhe richtete sich anfangs nach einer Richtsatzmiete; später nach der sog. Kostenmiete, die aus dynamischen (z. B. Zinsen, Betriebskosten) und staatlich festgelegten (z. B. Instandhaltungspauschalen) Elementen besteht. Nach Rückzahlung der Darlehen entfallen diese Bindungen.

Die Beschränkung der Kapitalverwertung des Investors ist auf das vorwiegend unrentierliche erste Drittel der Lebensdauer einer Wohnung beschränkt. Dieser Soziale Wohnungsbau stellt somit einen zeitlich befristeten Kompromiss zwischen einer marktwirtschaftlich orientierten und einer an der Schaffung dauerhaft gebundener Bestände interessierten Wohnungsversorgung dar. Diesem Kompromiss liegt die Vorstellung zu Grunde, dass ein Eingriff in die Marktkräfte nur auf Grund von Notsituationen erfolgen sollte. Dieses Prinzip der Förderung – Tausch von Zinssubventionen gegen zeitlich befristete Mietpreis- und Belegungsbindungen – war und ist das Wesenselement des Sozialen Wohnungsbaus. Bis 1960 wurden so von den 4 Mio. Mietwohnungen 60 % durch öffentliche Förderung erstellt. Von 1950 bis 1990 sind von den knapp 19 Mio. gebauten Wohnungen etwa 7,5 Mio. Sozialwohnungen (Miete und Eigentum).

Mit der steuerlichen Abzugsfähigkeit von Investitionen im selbstgenutzten Eigentum begann 1951 die Ära der Eigentumsförderung ohne jedes Bindungsäquivalent. Im gleichen Jahr wurde durch das Wohnungsbauprämiengesetz die private Vermögensbildung zum Erwerb von Wohneigentum gefördert. Bis 1986 flossen mit diesem Instrument 37 Mrd. DM an → Subventionen; dies entspricht etwa 40 % aller staatlichen Finanzierungsmittel für Wohnungsneubau. Da beide Instrumente einkommensabhängig wirken, begünstigten sie in ihrer Verteilungswirkung obere Einkommensgruppen. Im Jahre 1956 wurde nahezu einstimmig das Zweite Wohnungsbaugesetz verabschiedet. Es schrieb die Orientierung auf Eigentumsförderung auch im Sozialen Wohnungsbau fest. In den Vordergrund traten so vermögens- und familienpolitische Überlegungen für Mittelschichten; der soziale Mietwohnungsbau reduzierte sich auf die Versorgung einkommensschwacher Haushalte. Die Eigentumsförderung hat entscheidend zum Eigenheimbau und damit zur Zersiedlung von Stadträndern beigetragen. Die Eigentumsförderung wurde 2006 abgeschafft.

Der Beginn der Deregulierungspolitik

Als Folge der Deregulierung des Wohnungsmarktes in den 1960er-Jahren entstanden bei vielen Haushalten belastende Mietsteigerungen. 1965 wurde mit der Einführung eines vom Einkommen, der Haushaltsgröße und der Miethöhe abhängigen Wohngeldes eine zentrale Säule in der sozialen Wohnungsmarktwirtschaft eingeführt. Für die Befürworter ist das Wohngeld ein sozial treffsicheres und marktkonformes Instrument. Für die Kritiker stellt es eine Subvention der Vermieter ohne Wohnungsneubau oder anderes staatliches Steuerungspotenzial dar. Anpassungen erfolgen nicht regelmäßig und sind von der Haushaltslage abhängig. 2016 wurden insgesamt ca. 1,15 Mrd. € Wohngeld (2010: 1,8 Mrd. €) an ca. 650.000 Haushalte (2010: ca. 1,05 Mio.) gezahlt – je zur Hälfte aus Bundes- und Landesmitteln. 1992 waren es insgesamt noch 6,8 Mrd. DM gewesen.

Die sozial-liberale Wohnungspolitik: Kompromiss zwischen Markt und Regulierung

Von der sozial-liberalen → Koalition wurde 1971 das Kündigungsschutzgesetz verabschiedet. Es schränkte Kündigungen erheblich ein; insbesondere verbot es die Kündigung(sdrohung) zur Erreichung einer höheren Miete. Ebenfalls 1971 wurde der Mietanstieg gesetzlich beschränkt; Mieterhöhungen müssen sich seitdem an der ortsüblichen Vergleichsmiete (Mietspiegel) orientieren. Diese beiden Elemente einer sozialen Wohnungsmarktwirtschaft stellen einen Kompromiss zwischen den Verwertungsinteressen der Vermieter und der sozialen Sicherung für Mieter dar. Im Sommer 1971 trat das Städtebauförderungsgesetz in Kraft, das mit der Erweiterung planungs- und bodenrechtlicher Kompetenzen sowie einer besonderen Förderung aus Bundes- und Landesmitteln den Kommunen ein umfassendes Instrument an die Hand gab, Stadterhaltung zu betreiben. Weitergehende Vorstellungen zur Regulierung des Bodenmarktes (u. a. eine Bodenwertzuwachssteuer) scheiterten Mitte der 70er-Jahre endgültig am Widerstand der → FDP. Im Aug. 1976 wurde das Wohnungsmodernisierungsgesetz verabschiedet, das die Umlegung der Modernisierungskosten auf die Miete ermöglichte. 1977 erfolgte die Ausdehnung der Eigentumsförderung auf den Erwerb von Bestandswohnungen.

Ab 1982: Die Fortsetzung der Deregulierungspolitik

Die Deregulierungspolitik von → CDU/→ CSU und → FDP fand 1986 mit dem (vorläufigen) Rückzug des Bundes aus der Förderung des Sozialen Wohnungsbaus ihre Fortsetzung.

Den Höhepunkt erreichte sie 1990 nach jahrelangen Diskussionen durch die Aufhebung des Wohnungsgemeinnützigkeitsgesetzes. Die 3,4 Mio. Mietwohnungen (entsprechend einem Viertel aller Mietwohnungen) der gemeinnützigen ca. 1800 Wohnungsunternehmen verloren damit ohne Gegenleistung ihre Mietpreisbindung; eine unternehmensrechtliche Bindung für Wohnungsunternehmen wurde ersatzlos aufgegeben. Grundlage dieser Abschaffung war neben dem Konkurs der Neuen Heimat, eine zunehmende grundsätzliche Ablehnung staatlicher Einflüsse auf den Wohnungsmarkt und die Bewertung, dass die Wohnungsversorgung am besten durch den freien Markt erreicht werden könne. Dazu kam eine überwiegende Zustimmung der Unternehmen und ihrer Gesellschafter.

Paradigmenwechsel am Wohnungsmarkt und in der Wohnungspolitik

Regionale Disparitäten

Bedingt durch den allgemeinen Rückgang der Bevölkerung und die ungleiche räumliche Entwicklung von Bevölkerung, Beschäftigung und Wachstum bilden sich in den 1990er-Jahre neben großen Teilen Ostdeutschlands als Folge einer De-Industrialisierung auch in Westdeutschland → Regionen mit Stagnation oder Rückgang der Einwohnerzahlen, insbesondere in alt-industriellen Regionen (z. B. Ruhrgebiet) heraus. Dies führt zur „Aussortierung“ nicht mehr marktgerechter Bestände. Erstmals entstehen nach dem Krieg auch in Westdeutschland Regionen mit einem großräumigen Angebotsüberhang. Dazu bilden sich im ländlichen Raum Regionen, in denen durch lang andauernde Abwanderung die Wohnungsnachfrage zum Erliegen kommt und Infrastrukturangebote kaum aufrechterhalten werden können. Auf der anderen Seite gibt es auf Grund positiver Beschäftigungsentwicklung weiterhin Regionen mit langen Phasen von Wirtschafts- und Einwohnerwachstum und einem z. T. großem Nachfrageüberhang (z. B. München, Hamburg, später Berlin). Es entsteht daraus jedoch keine differenzierte Wohnungs- und Förderpolitik des Bundes und der Länder.

Zusätzlich stellt der demografische Wandel die Gesellschaft vor neue Herausforderungen. Durch den wachsenden Anteil älterer Menschen entsteht ein enormer Umbaubedarf fast aller Bestandswohnungen, ein wachsender Bedarf an wohnungsnahen Unterstützungs- und Pflegeangeboten und an Formen betreuten Wohnens.

Migration und Wohnungspolitik

Wohnungspolitische Grundsatzentscheidungen waren immer Folge großer Migrationsschübe, wie nach dem 2. Weltkrieg, Ende der 1980er-Jahre und nach dem Fall der Mauer.

Die Annahme, dass eine weitere Zuwanderung nicht mehr erfolgen würde, hat mit Beginn der 2000er-Jahre wesentlich zur Beendigung aktiver, sozial orientierter Wohnungspolitik beigetragen (Verkauf öffentlicher Wohnungsunternehmen, fast völliger Ausstieg aus Sozialem Wohnungsbau).

Mit der Ermöglichung von Freizügigkeit für Bürger aus EU-Mitgliedsstaaten und Beitrittskandidaten beginnt ab ca. 2010 eine weitere (Netto-)Zuwanderung i.H.v. ca. 120.000–220.000 Menschen p.a. als Folge „ökonomischer Ungleichgewichte zwischen den Mitgliedsstaaten“ (Hentschel 2017, S. 143). Weitere Binnenmigration insbesondere Jüngerer und Migration aus Nicht-EU-Staaten (ab 2015 in geringem Maße Flüchtlinge mit Bleibeperspektive) erzeugen v. a. in Ballungsräumen und Universitätsstädten Nachfrageüberhänge. Ein Umsteuern in der Wohnungspolitik findet jedoch nicht statt.

Abbau staatlicher Handlungsspielräume

Neben der Deregulierungspolitik als Ausdruck eines Abbaus staatlicher Steuerung und Förderung auf Grund der Verbesserung des marktmäßigen Angebotes, treten mit Beginn der 2000er-Jahre massive Einkommensverluste der öffentlichen Haushalte als Folge von Steuersenkungsprogrammen auf. Weiter sind mit der „Schuldenbremse“ Regelungen eingeführt worden, die ab 2016 dem Bund erhebliche Einschränkungen bei der Kreditaufnahme auferlegen; für die Bundesländer gilt ab 2020 ein Neuverschuldungsverbot.

In der Folge sinken die Handlungsspielräume der öffentlichen Hand weiter. Das Primat der Ökonomie tritt an die stelle des Primats der Politik (Hentschel und Hopfenmüller 2017, S. 48). Die im Zuge der Einführung des Euro geforderten Maastricht-Kriterien verstärken diesen Politikwechsel.

Betroffen sind von dieser „Sparpolitik“ insbesondere kapitalintensive Infrastrukturaufgaben, wie Wohnungs- und Städtebau. Bei den staatlichen Ebenen sind insbesondere Kommunen betroffen, die über wenig bis keine Kompensationsmöglichkeiten verfügen.

Wohnungspolitik in den 2000er-Jahren

Übertragung des Sozialen Wohnungsbaus auf die Länder

Ab 2001 beginnt mit dem Wohnraumförderungsgesetz der Ausstieg des Bundes aus dem Sozialen Wohnungsbau und die Übertragung der Gesetzgebungskompetenz an die Bundesländer. Mit der Föderalismusreform und der Neufassung des Art. 74 GG erfolgt die vollständige Übertragung an die Bundesländer. Jedoch leistet der Bund bis 2019 weiterhin Ausgleichszahlungen i.H.v. ca. 500 Mio. € p.a.

Hintergrund dieses Politikwechsels ist eine Dezentralisierung von Problemen und deren Lösung als Folge unterschiedlicher regionaler Entwicklungen der Wohnungsversorgung. Die Bundeszuständigkeit für Städtebauförderung, Soziale Stadt und Stadtumbau bleibt trotz vergleichbarer regionaler Ausdifferenzierung erhalten.

Ein zukünftiger Sozialer Wohnungsbau muss sich den veränderten Nachfragebedingungen und Aufgabenstellungen anpassen: Innen- statt Außenentwicklung, Berücksichtigung gewachsener Qualitätsstandards, Schaffung von Förderfähigkeit für komplexe Nutzungsmischungen, Unterstützung bei der Bereitstellung von Bauland, Konzeptvergabe für neue und kleine Investoren.

Verkauf öffentlicher Wohnungsunternehmen

Ungebrochen setzte sich bis 2008 der Verkauf großer werksgebundener und öffentlicher Wohnungsbestände und -unternehmen fort. Vor dem Hintergrund eines nicht mehr als notwendig angesehenen Engagements des Staates in der Wohnungsversorgung sahen nach dem fast vollständigen Verkauf der Bundes- und Landeswohnungen Kommunen in einem Verkauf ihrer Bestände ein geeignetes Mittel einer Haushaltssanierung, z. B. in Dresden. Von 1999 bis 2008 haben insgesamt 1,879 Mio. Wohnungen ihre Eigentümer gewechselt (Verkäufe mit mehr als 800 Wohnungen).

Als Käufer treten überwiegend angelsächsische private-equity-fonds auf, die zu einem großen Teil die erworbenen Wohnungsunternehmen von Bestandshaltern zu Handelsunternehmen umbauen. Sie gehen vor dem Hintergrund eines Vergleichs von hohen Immobilienwertsteigerungen in den USA und in GB von Gewinnreserven aus, die sie heben wollen. Niedrige Zinsen (bis zur Finanzkrise 2008) stärken das Erwerbspotenzial der Käufer. Mit dem Verkauf vormals gemeinnütziger und v. a. kommunaler Wohnungsunternehmen verändert sich insbesondere in den Großstädten der Anbietermarkt erheblich – das Segment der preis- und belegungsgebundenen Wohnungen ist erheblich zurückgegangen.

Die Auswirkungen der Privatisierungen zeigen sich insbesondere in einer geringeren Berücksichtigung „schwieriger“ Wohnungssuchender und z. T. geringerer Instandhaltungen. Bei einigen Weiterverkäufen sind erste Desinvestitionen (Ausbleiben von Instandhaltungen) erkennbar. Dazu kommt z. T. eine komplexe Eigentümer- und Verwaltungsstruktur, die oftmals eine Kommunikation mit den Unternehmen nicht möglich macht. Städten mit hohem Anteil so privatisierter Wohnungen drohen hier erhebliche Schwierigkeiten (z. B. Dortmund mit 45.000 Wohnungen).

Entwicklungstendenzen

Die nach wie vor anhaltende ungleiche räumliche Entwicklung auf den Wohnungsmärkten bis hin zur erkennbaren „Entleerung“ von Räumen und den nach wie vor bestehenden quantitativen Versorgungsproblemen v. a. für untere und mittlere Einkommensgruppen in Wachstumsregionen, die mit dem wachsenden Anteil älterer Menschen verbundenen Aufgaben (Barrierefreiheit von Wohnungen, Ermöglichung wohnungsnaher Unterstützung und Pflege vor dem Hintergrund eines mittel- und langfristig sinkenden Rentenniveaus) sowie die ohne staatliche Unterstützung kaum zu bewältigender Aufgaben aus den Anforderungen des Klimaschutzes verweisen auf eine wachsende potenzielle Bedeutung von Bund, Ländern und Kommunen in der Wohnungspolitik.

Neue Förderkonzepte müssen diese gewachsenen Disparitäten durch zielgenaue Instrumente berücksichtigen. Die Bereitstellung der hierzu notwendigen Finanzierungsmittel machen eine Änderung der Steuer- oder Haushaltspolitik erforderlich.

Ab etwa 2015 beginnt eine umfassende Diskussion über fehlende Angebote von Bauland und dessen starke Preissteigerung. Diese Entwicklung erschwert den notwendigen Neubau von Wohnraum insbesondere in Innenstädten und verstärkt dort soziale Segregationstendenzen.

Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 8., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2021. Autor des Artikels: Wolfgang Kiehle

Fussnoten