Bundesstaat/Föderalismus

Die durch den Einigungsvertrag vorgegebene Überprüfung der Verfassung hat auch im Bund-Länder-Verhältnis nur zu eng begrenzten Änderungen des Grundgesetzes geführt. So ist u. a. versucht worden, die Expansion des Bundes mittels konkurrierender Gesetzgebung dadurch zu beschneiden, dass die Bedürfnisklausel in Art. 72 Abs. 2 GG restriktiver gefasst (Herstellung "gleichwertiger" Lebensverhältnisse) und bei vermutetem Missbrauch ein Klagerecht vor dem Bundesverfassungsgericht, u. a. auch für die Länderparlamente, fixiert worden ist.

Finanzpolitisch war der zentralstaatlich geregelte horizontale und vertikale Finanzausgleich bereits in der Vergangenheit das Konfliktzentrum zwischen Bund und Ländern sowie zwischen den Ländern und hat auch mehrfach zur Anrufung des Bundesverfassungsgerichts geführt. Mit der Einbeziehung der neuen Bundesländer ist gerade das ökonomische Leistungsgefälle extrem gewachsen. Die anfänglich stark unterschätzte extreme Finanzlast der dt. Vereinigung ist von den westdt. Ländern überwiegend dem Bund zugeschoben worden, wie bereits der Indikator Entwicklung der Staatsverschuldung auf den unterschiedlichen Ebenen zeigt. Damit werden die beachtlichen Hilfen im Rahmen individueller Ost-West-Länderpartnerschaften, bei denen allerdings auch parteipolitische Affinitäten eine Rolle spielten (z. B. NRW-BB, BW-SN), nicht geleugnet. Der mühsame Kompromiss über den Finanzausgleich ab 1995 verblieb im Rahmen des bisherigen Systems, machte es aber noch komplexer. Die ostdt. Länder wurden ab 1995 voll in den horizontalen Finanzausgleich einbezogen, die damit verbundene erhebliche Finanzbelastung der westdt. Bundesländer wurde durch einen erheblich höheren Anteil aller Länder an der Umsatzsteuer zu Lasten des Bundes teilkompensiert. Darüber hinaus leistet auf der vertikalen Ebene der Bund in verschiedenen Formen erhebliche Bundesergänzungszuweisungen nicht nur an die ostdt., sondern auch finanzschwache westdt. Bundesländer. Auf die gegen eine "Übernivellierung" gerichtete Klage der wichtigsten Geberländer im horizontalen Finanzausgleich, nämlich BW, BY und HE, hat das Bundesverfassungsgericht im Nov. 1999 in einem primär verfahrensorientierten Urteil eine Neuregelung des Finanzausgleiches erzwungen. Es hat ein zweistufiges Verfahren vorgegeben, als erste Stufe bis 2002 ein "Maßstäbegesetz", in dem "langfristig anwendbare Maßstäbe" für den Finanzausgleich zu fixieren seien. Bis Ende 2004 sei darauf aufbauend in einem zweiten Schritt das konkrete Zahlentableau des Finanzausgleichs verfassungskonform neu zu bestimmen, u. a. dürfen die Finanzkraftunterschiede der Bundesländer im horizontalen Finanzausgleich zwar gemindert, aber nicht eingeebnet werden. In einem eher bescheidenen Reformschritt ist es immerhin schon 2001 gelungen, die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts in Form eines politischen Kompromisses umzusetzen und dabei den für die östlichen Bundesländer zentralen Solidarpakt II (bis 2019) einzubeziehen. Die wachsende Kritik – hoher Konsensbedarf und daher Verzögerung notwendiger Entscheidungen, allgemeine Effizienzmängel und fehlende Transparenz – führten 2003 in einem Umfeld vielfältiger Reformansätze vom Sozialstaat bis zum Bildungssystem zu einem neuen Versuch einer "großen Föderalismusreform". Die Bund-Länder-Kommission unter dem gemeinsamen Vorsitz der politischen Schwergewichte Müntefering (SPD) und Stoiber (CSU) klammerte zwar mit der Finanzverfassung und einer Länderneugliederung von vornherein zwei zentrale Themen aus, gleichwohl war die Reform als Stufenprozess angelegt, und ihr Stellenwert wurde hoch eingeschätzt ("Mutter aller Reformen" – Stoiber). Nachdem der erste Anlauf 2004 insbesondere am Bildungsbereich gescheitert war, wurden mit der Bildung der Großen Koalition nach der Bundestagswahl 2005 neue Rahmenbedingungen geschaffen, und der Kern der Kommissionsergebnisse wurde Teil des Koalitionsvertrages. Mitte 2006 wurde das Ergebnis des mühsamen Kompromissprozesses mit der erforderlichen Zwei-Drittel-Mehrheit von Bundestag und Bundesrat verabschiedet. Gemessen an der Vielzahl von Verfassungsänderungen handelt es sich um eine tiefgreifende Reform, ob es sich inhaltlich um eine "große" Reform handelt, ist umstritten. Der Typus der Rahmengesetzgebung wurde abgeschafft und dafür ein neuer Typus Abweichungsgesetzgebung eingeführt, der es den Ländern begrenzt auf sechs Politikfelder in den Bereichen Umwelt – allerdings starker EU-Einfluss – und Hochschulrecht erlaubt, mit Landesgesetzen von Bundesgesetzen abzuweichen. Neben ihren Kernkompetenzen Bildung und Kultur haben die Länder eine Reihe zusätzlicher Gesetzgebungskompetenzen erhalten (z. B. Besoldung und Laufbahnrecht der Landesbeamten, Strafvollzug, Versammlungsrecht, Ladenschluss) – tendenziell eine Stärkung der Landesparlamente. Dagegen sind Verbundelemente wie die Gemeinschaftsaufgaben nur reduziert worden (Ausbau und Neubau der Hochschulen neu geregelt). Die Vetomöglichkeiten des Bundesrates sollen durch eine Reduzierung der Zahl zustimmungspflichtiger Gesetze verringert werden. Hauptinstrument ist die Neufassung des Art. 84 GG, der die Ausführung der Bundesgesetze im Normalfall Länderregelungen überlässt. Damit entfällt ein wesentlicher Teil der zustimmungspflichtigen Gesetze, in denen sich das Vetorecht des Bundesrates auf Verwaltungsregelungen des Bundes stützte. Führen Bundesgesetze andererseits zu finanziellen Belastungen der Länder, werden sie nunmehr zustimmungspflichtig.

Im Hinblick auf die Verbindung zur immer wichtiger werdenden EU-Ebene haben die Länder als Bedingung für ihre Zustimmung zum Maastricht-Vertrag eine deutliche Stärkung ihrer Position durchgesetzt. Nicht nur sind im neu gefassten Art. 23 GG für die EU u. a. föderative Grundsätze und das Ziel der Subsidiarität festgeschrieben worden, sondern der Bund kann Hoheitsrechte an die EU auch nur mit Zustimmung des Bundesrates übertragen. Die Bundesregierung hat in ihrer EU-Politik die Position der Länder – abgestuft nach der Stärke der Länderkompetenz im bisherigen Bund-Länder-Verhältnis – zu berücksichtigen, im Kernbereich der Landeskompetenzen übernehmen Vertreter der Länder sogar die dt. Verhandlungsführung in der EU. Diese im Hinblick auf die dt. Verhandlungsstärke in der EU höchst umstrittene Regelung ist präzisiert worden, aber im Wesentlichen erhalten geblieben. Die lange offene Frage der innerstaatlichen Verteilung von Finanzsanktionen insbesondere der EU bei dt. Vertragsverletzungen ist im GG neu geregelt worden (bei Verletzung der Defizitobergrenze z. B. 65 % Bund und 35 % Länder).

Obwohl einige wichtige finanzwirksame Veränderungen im Rahmen der Föderalismusreform I getroffen worden sind (z. B. schützt eine neue Grundgesetznorm die Kommunen gegen eine sie belastende Aufgabenübertragung durch Bundesgesetze), ist die bundesstaatliche Finanzreform einer neuen Bund-Länder-Kommission übertragen worden (Föderalismusreform II). Die insbesondere angesichts unterschiedlicher Finanzstärke der einzelnen Bundesländer schwierigen Verhandlungen gelangten nach einer Unterbrechung beim Ausbruch der internationalen Bankenkrise Anfang 2009 zügig zum Abschluss. Ergebnis war neben kleineren Verbesserungen u. a. bei der EDV-Koordinierung von Bund und Ländern und bei der komplexen Steuerverwaltung (aber keine Konzentration beim Bund) insbesondere die Aufnahme einer härteren "Schuldenbremse in die Verfassung (Änderung Art. 109, 115 und 143d), nachdem die alte an den Investitionen orientierte versagt hatte. Der Bund muss seine Neuverschuldung ab 2016 auf maximal 0,35 % des BIP beschränken. Für die Länder gilt ab 2020 sogar das Verbot einer Neuverschuldung (auf Druck der finanzstarken Länder, der Bund hätte 0,15 % zugestanden). Ausnahmen sind vorgesehen für Naturkatastrophen und außergewöhnliche Notsituationen (z. B. Weltwirtschaftskrise), für die dann ein Tilgungsplan aufzustellen ist. Zudem ist im Konjunkturzyklus bei Abweichungen von der Normallage nach unten eine zusätzliche Neuverschuldung (deficit spending nach J. M. Keynes) zulässig, die aber in der Hochkonjunkturphase wieder zu tilgen ist. Für die lange Übergangszeit ab 2011 erhalten fünf finanzschwache Bundesländer von Bund und Ländern zu je 50 % getragene Konsolidierungshilfen von 800 Mio. € jährlich (HB 300 Mio., SL 260 Mio., BE, ST und SH je 80 Mio.), sofern sie ihre Neuverschuldung in kontinuierlichen Jahreschritten bis 2020 zurückführen. Die Auszahlung der Koordinierungshilfen wie generell die Haushaltpolitik von Bund und Ländern überwacht ein neu geschaffener Stabilitätsrat, um zukünftige Haushaltsnotlagen zu verhindern. Es handelt sich um eine rein politische Institution, der der Bundesfinanz- und der Bundeswirtschaftsminister sowie die Finanzminister der Länder angehören. Schwachstellen der neuen Konstruktion sind insbesondere eine mögliche breite Interpretation der Ausnahmen, politisch nutzbare schwierige technische Probleme z. B. bei der Diagnose des Konjunkturzyklus und beim "Auswandern" aus dem Haushalt, unklare Sanktionen und weiche, auf politische Kompromisse orientierte Entscheidungen im Stabilitätsrat. Auch wenn der Realitätstest der neuen Schuldenbremse, die auch ein Pendant im gehärteten Stabiltäts- und Wachstumspakt im Eurosystem findet, noch ausssteht, ist die neue Regelung zweifellos eine Verbesserung. Allerdings bedeutet sie eine starke Einschränkung des Handlungsspielraumes der Länderparlamente auf der ihnen noch verbliebenen Ausgabenseite, und der Landtag von SH hat wegen seiner fehlenden Mitwirkung an der Einführung der Schuldenbremse Klage vor dem Bundesverfassungsgericht erhoben.

Ob als dritte Stufe der "Reformrakete" eine Länderneugliederung duchsetzbar ist, steht aus heutiger Sicht "in den Sternen". Zwar bewegt sich die dt. Reformdiskussion durchaus in Übereinstimmung mit einem internationalen Trend in Richtung stärkerer Trennelemente und damit größerer Eigenständigkeit von Bund und Ländern, aber die Ergebnisse sind ambivalent (z. B. Stabilitätsrat als neues Verflechtungselement). Ob sie angesichts der europäischen Perspektive "hinreichend" sind, kann erst die praktische Bewährungsprobe zeigen.



Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Uwe Andersen



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