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Bundesverfassungsgericht

5. Zuständigkeiten und Verfahren

Von den 24 in der jüngsten Statistik des BVerfGs aufgeführten Verfahrensarten sind zwei schon im ersten Jahrzehnt der Existenz des Gerichtes wieder entfallen, eine läuft durch die Errichtung eines schleswig-holsteinischen Verfassungsgerichts seit 2008 leer; eine hat sich inhaltlich verändert, vier sind später hinzugefügt worden. Zu sechs Kategorien (Richter- und Präsidentenanklagen, Amtsenthebungen von Verfassungsrichtern sowie den drei neuesten Verfahrensarten) gibt es bislang keine Eingänge, eine (Überprüfung vorkonstitutionellen Rechts) ist durch Zeitablauf obsolet geworden.

Mit einem Anteil von 96,5 % (1951-2010: 182.151 von 188.810) der verfahrensbezogenen Eingänge sind die Verfassungsbeschwerden (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4a, 4b GG) für den Geschäftsanfall des Gerichts absolut dominant. Seit 1956 ist für Verfassungsbeschwerden ein Annahmeverfahren vorgeschrieben, in dem die "Kammern" der beiden Senate unzulässige und inhaltlich aussichtslose Beschwerden zurückweisen, seit 1986 auch offenkundig begründeten Anträgen stattgeben können (§§ 93a-93d BVerfGG). Abgesehen von den relativ seltenen "kommunalen Verfassungsbeschwerden" können diese als individuelle Beschwerden von "jedermann" erhoben werden, wenn die Verletzung eigener Grundrechte oder "grundrechtsgleicher" Rechte geltend gemacht wird und der Rechtsweg erschöpft ist. Individuelle Verfassungsbeschwerden gehen daher typischerweise als "Urteilsverfassungsbeschwerden" ein und begehren faktisch die Revision einer letztinstanzlichen Gerichtsentscheidung nach Maßgabe des Grundgesetzes. Weit seltener kann ein Beschwerdeführer die Verletzung eigener Rechte unmittelbar durch ein Gesetz geltend machen (z. B. Unternehmen durch das Mitbestimmungsgesetz). Die Prüfung und Verwerfung von Gesetzen ist jedoch in beiden Fällen möglich.

Nach der Anzahl der Eingänge an zweiter Stelle stehen konkrete Normenkontrollanträge, die jedes deutsche Gericht zu stellen hat, wenn es der Ansicht ist, dass "ein Gesetz, auf dessen Gültigkeit es bei der Entscheidung ankommt", mit dem Grundgesetz unvereinbar sei (Art. 100 Abs. 1 GG). Derartige Richtervorlagen werden seit 1993 ebenfalls einer Vorprüfung durch die Kammern unterzogen, da die Richter des BVerf Gs zahlreiche Vorlagen für unzureichend begründet hielten. Seither sind 62,1 % der von Richtern behaupteten Verfassungswidrigkeiten (211 von 340) von Verfassungsrichtern bereits im Vorverfahren als offenkundig unbegründet eingestuft worden.

Von 0,6 % (bis 1990) auf knapp 2,0 % der Verfahren (2001-2010: 1.110) stark zugenommen haben die – unselbständigen – einstweiligen Anordnungen (§ 32 BVerf GG). Mit weitem Abstand folgen die zyklischen Schwankungen unterliegenden, jedoch gleichfalls zunehmenden Verfahren zur Prüfung von Wahlen und Mandaten (Art. 41 Abs. 2 GG, 1951-2010: 201), mit deren Hilfe 1998 die vorherige Praxis der Wiederbesetzung von Überhangmandaten aus den Landeslisten der Parteien beendet worden ist (BVerfGE 97 Nr. 18, S. 317 ff.).

Die abstrakten Normenkontrollverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG, 1951-2010: 165) sind zwar prozessrechtlich ohne konkrete Streitparteien allein auf den Schutz der Rechtsordnung ausgerichtet, können aber seitens der Antragsteller zur Austragung scharfer rechtspolitischer Kontroversen verwendet werden (z. B. Abtreibung, Zuwanderung, Juniorprofessur). Antragsbefugt sind die → Bundesregierung, ein Drittel der Abgeordneten des Bundestages – damit in der Regel auch die stärkste Oppositionsfraktion – sowie die einzelnen Landesregierungen. Anträge der letztgenannten überwiegen diejenigen aus dem Bundestag deutlich. Da jeder Antragsteller die Überprüfung sowohl von Bundes- als auch von Landesrecht beantragen kann, sind in beiden Richtungen Kontrollprozesse möglich, welche sich auf die jeweils andere Ebene des föderativen Systems beziehen (Beispiele: Anträge der Fraktionen von SPD und → CDU/CSU wegen niedersächsischer bzw. nordrhein-westfälischer Rundfunkgesetze, BVerfGE 73 Nr. 3, S. 118 ff., 1986, BVerf GE 83 Nr. 17, S. 238 ff., 1991; Antrag NIs zum Bundeswahlgesetz (Überhangmandate), BVerfGE 95 Nr. 18, S. 335 ff., 1997).

Organstreitverfahren (Art. 93 Abs. 1 Nr. 1 GG, 1951-2010: 171) markieren häufig hochpolitische Konflikte über status- und verfahrensbezogene Normen des politischen Prozesses und gelten der legitimationsrelevanten Sicherung seiner Fairness. Antragsberechtigt sind die obersten Bundesorgane oder andere Beteiligte, die durch Grundgesetz oder die Geschäftsordnung eines obersten Bundesorgans mit eigenen Rechten ausgestattet sind (wie Abgeordnete und Fraktionen des Bundestages sowie politische Parteien). Beispiele für Organstreitverfahren bilden die Anfechtungen der Bundestagsauflösungen von 1983 und 2005, die Konflikte um Auslandseinsätze der → Bundeswehr oder die Auseinandersetzung im 15. Deutschen Bundestag um die Zusammensetzung des Vermittlungsausschusses. Gleichfalls dem Schutz rechtsstaatlich geordneter Verfahren dienen die in den letzten Jahren selten gewordenen anderen öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten (Art. 93 Abs. 1 Nr. 4 GG, 1951-2010: 74).

Die Häufigkeit von Bund-Länder-Streitigkeiten administrativer Art (Art. 93 Abs. 1 Nr. 3, Art. 84 Abs. 4 Satz 2 GG, 1951-2010: 45) liegt konstant auf niedrigem Niveau. Bund-Länder-Konflikte mit Bezug zur Gesetzgebung werden hingegen mittels abstrakter Normenkontrollanträge ausgetragen (z. B. die Forderung BEs nach erhöhten Finanzzuweisungen des Bundes, BVerfGE 116 Nr. 11, S. 327 ff., 2006).

Wenngleich auch andere Vorgänge im Einzelfall spektakulär erscheinen mögen (z. B. Verbot von SRP und KPD), haben die übrigen real praktizierten Verfahrensarten quantitativ nur eine sehr geringe Bedeutung für die Spruchpraxis des Bundesverfassungsgerichts. Die in der Verfassung niedergelegten Kompetenzen sind gleichwohl einsatzbereite Instrumente, wie Anträge hinsichtlich einer Verwirkung von Grundrechten (1992) und auf Feststellung der Verfassungswidrigkeit politischer Parteien (1993: FAP, Nationale Liste; 2001: NPD) nach jahrzehntelangem Ruhen der beiden Antragsarten dokumentiert haben.

Abzuwarten bleibt, ob die zum Bund-Länder-Verhältnis entwickelten neuen Instrumente zur Überprüfung der Grenzen der Gesetzgebung des Bundes (Art. 93 Abs. 1 Nr. 2a und Abs. 2 GG) im deutschen Föderalismus politisch eine Rolle spielen werden. Für Vorlagebeschlüsse im Rahmen des gleichfalls jungen untersuchungsrechtlichen Organstreitverfahrens (§ 36 PUAG) kommt es zusätzlich auf die künftige Rechtsprechung des Bundesgerichtshofes an.

6. Formale Aspekte der Verfahren und Entscheidungen

De jure ist für das BVerfG als Regelfall eine Entscheidung aufgrund einer mündlichen Verhandlung vorgesehen (§ 25 BVerfGG). Bei der Durchführung seiner Verfahren darf es eigene Sachverhaltsaufklärung betreiben (§ 26 BVerfGG). Die Ansetzung eines Ortstermins zur Praxis des Asylrechts war jedoch ein spektakulärer Ausnahmefall. Über die Masse der Verfassungsbeschwerden wird hingegen während des Annahmeverfahrens nach Aktenlage entschieden (§ 93d BVerfGG). Als Verfassungsorgan berücksichtigt das BVerfG das Verlangen nach Medienöffentlichkeit seit 1998 weitergehend als andere deutsche Gerichte. Übertragungen der öffentlichen Verhandlungen sind jedoch unzulässig (§ 17a BVerfGG). Sofern ein Fall mündlich verhandelt worden ist, bestimmt die Soll-Vorschrift in § 30 Abs. 2 Satz 5 BVerfGG eine – verlängerbare – Frist von drei Monaten bis zur Verkündung der Entscheidung. Zur Gesamtdauer seiner Verfahren hat das Gericht für Verfassungsbeschwerden ermittelt, dass zwischen 2003 und 2010 68,7 % der Fälle binnen Jahresfrist entschieden worden sind. Weitere 19,3 % wurden innerhalb von zwei Jahren erledigt, 12,0 % der Beschwerden blieben länger anhängig.

Die Entscheidung eines Falles wird in der Regel mit der Mehrheit der mitwirkenden Richter getroffen. Für einige prozessuale Beschlüsse sowie für "Verurteilungen" bei Parteiverboten, Grundrechtsverwirkungen, Richter- und Präsidentenanklagen sind Zweidrittelmehrheiten der Mitglieder des Senats vorgeschrieben. So ist der NPD-Verbotsantrag bereits an rechtlichen Bedenken einer Sperrminorität von drei der acht Richter des Zweiten Senats gescheitert (BVerf GE 107 Nr. 14, S. 339 ff., 2003). Im Falle eines Stimmengleichstands bleibt eine angegriffene Entscheidung oder Regelung in Kraft, da ein Verstoß gegen das Grundgesetz nicht festgestellt werden kann (§ 15 Abs. 4 BVerfGG).

7. Resultate und Konsequenzen der Entscheidungen

Die Erfolgsaussichten von Verfassungsbeschwerden sind traditionell sehr gering: Auch unter Einbeziehung einer Sondersituation Anfang der 90er Jahre zum Asylrecht beträgt die Quote stattgebender Entscheidungen bis 2010 insgesamt nur 2,4 %, mit Extremwerten (seit 1987 ermittelbar) von 17,09 % (1990) und 0,97 % (1997). Die Entscheidungen des BVerfGs sind generell nicht nur für die Streitparteien, sondern darüber hinaus für "die Verfassungsorgane des Bundes und der Länder sowie alle Gerichte und Behörden" verbindlich. Unabhängig von der Antragsart kommt der Entscheidung in sämtlichen auf eine Normenkontrolle gerichteten Verfahren Gesetzeskraft zu. Im Falle einer Normverwerfung ist diese im Bundesgesetzblatt zu veröffentlichen (§ 31 BVerfGG).

Häufiger als Normenkontrollverfahren sind aufgrund der Verfassungsbeschwerden Überprüfungen höchstrichterlicher Entscheidungen. So sind zwischen 1991 und 2010 313 Entscheidungen oberster Bundesgerichte verfassungsgerichtlich revidiert worden.

Auf der Grundlage seines Normenkontrollrechts hat das BVerfG bis Ende 2010 452 Bundes- und 180 Landesgesetze oder Verordnungen ganz oder teilweise verworfen. Die durchschnittliche Verwerfungsquote für Normen des Bundes hat sich von 7,1 (1951-1991) auf 8,5 (1992-2010) pro Jahr erhöht, für Landesvorschriften ist sie von 3,1 auf 2,7 gefallen.

Ursprünglich war für die Normbeurteilung nur die Bestätigung oder die Nichtigerklärung vorgesehen. Das Verfassungsgericht hat als weitere Variante entwickelt, ein Gesetz als "unvereinbar" mit dem Grundgesetz zu deklarieren, sofern den Richtern die Konsequenzen des Fortfalls einer Norm von Anfang an als unangemessen erscheinen (seit 1970: §§ 31 Abs. 2, 79 Abs. 1 BVerfGG). Darüber hinaus nutzt das Gericht die sogenannte Appellentscheidung, mit der dem Gesetzgeber für "noch verfassungsmäßige" Normen eine künftige Änderung aufgetragen wird. Schließlich kennt das BVerfG das Instrument der "verfassungskonformen Auslegung", durch die eine Norm in einer speziellen Interpretation aufrecht erhalten bleibt, die Regelung jedoch auf eine einzige Variante verengt wird. Selbstzurückhaltung des Gerichts gegenüber dem Gesetzgeber wird in diesem Fall begleitet von einer inhaltlichen Einengung, die gesetzgeberischen Intentionen widersprechen kann.

2002 ist vom BVerfG in den Verfahren zum brandenburgischen LER-Unterricht eine Art "verfassungsgerichtlicher Vergleich" zur Streitbeilegung ohne gerichtliche Entscheidung verwendet worden (BVerfGE 106 Nr. 8, S. 210 ff.). Die Beurteilungen fallen konträr aus. Real eröffnet ein Verweis der Parteien auf Möglichkeiten zur Regelung ihres Konflikts per Gesetzgebung – wie damals gegeben – keine neuen Spielräume; er kann aber das Gericht in eine problematische Rolle als politischer Berater bringen.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Jürgen Plöhn



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