Direkte Demokratie

4. Direkte Demokratie auf Bundes- und Europaebene

Der Parlamentarische Rat hat sich bei der Ausarbeitung des Grundgesetzes mit einer Ausnahme gegen direktdemokratische Elemente entschieden. Auch das Grundgesetz wurde nicht direkt durch das Volk legitimiert. Das Fehlen dD. auf Bundesebene hat mehrere Gründe. Immer wieder angeführt werden die Erfahrungen mit Volksentscheiden in der Weimarer Republik und mit Volksabstimmungen während der nationalsozialistischen Diktatur. Doch neben den "Lehren aus Weimar" und dem Misstrauen gegenüber dem Volk spielte mit dem Beginn des Kalten Krieges auch die Sorge um eine Instrumentalisierung direktdemokratischer Elemente durch die KPD in der BRD eine Rolle. Seitdem hat es mehrere Anläufe gegeben, Volksbegehren und Volksentscheid auch auf Bundesebene einzuführen. Im Zuge der deutschen Einheit befasste sich die Gemeinsame Verfassungskommission des Bundestags und Bundesrats mit einem entsprechenden Reformvorschlag. 1993 entschied sich zwar eine Kommissionsmehrheit für die Verankerung von Volksbegehren und -entscheid in der Verfassung, aber die für eine Verfassungsänderung erforderliche Zwei-Drittel-Mehrheit wurde verfehlt.

So bleibt es vorerst bei der Ausnahme, dass allein bei Abstimmungen zur Neugliederung des Bundesgebietes nach Art. 29 GG ein Volksentscheid obligatorisch und verbindlich ist. Dieser Fall ist allerdings in der Praxis äußerst selten. Erfolgreiche Volksentscheide gab es 1951 bei der Bildung des Landes BW und 1955 beim Beitritt des SLs. Weitere Begehren scheiterten in den 50er und 70er Jahren. Zuletzt fand die Zusammenlegung der Länder BB und BE in einem Volksentscheid nicht die Zustimmung beider Bevölkerungsteile.

Auf europäischer Ebene wird ab 2012 die Europäische Bürgerinitiative eingeführt. Mit diesem unverbindlichen Beteiligungsinstrument können Bürger erreichen, dass sich die Europäische Kommission mit einem bestimmten Thema befassen muss. Voraussetzung ist die Sammlung von einer Mio. Unterschriften aus mindestens einem Viertel der EU-Staaten nach einem bestimmten Schlüssel.

5. Diskussionen und Perspektiven

Die Einführung bzw. Ausweitung dD. ist letztlich eine Frage der Machtverteilung und damit nicht nur Gegenstand von Forschungskontroversen, sondern auch von interessengeleiteten Diskussionen. Die Gegner dD. weisen dabei auf die mögliche Überforderung der Entscheidungskompetenzen der Bürger, die Reduzierung komplexer Sachverhalte auf nur mit "ja" oder "nein" zu beantwortende Fragen und die fehlende Chance von Kompromisslösungen im Rahmen von Bürger- und Volksentscheiden hin. Die sich hinziehenden Verfahren dD. führten in vielen Fällen zu einer Verzögerung von Entscheidungen. Zudem dienten die meisten Begehren lediglich der Verteidigung des Status quo, seien also wenig innovativ und fortschrittlich. Die Beteiligung an Bürger- und Volksentscheiden ist – wie auch das häufige Scheitern am Zustimmungsquorum zeigt – nicht höher als bei Wahlen. Bei niedriger Wahlbeteiligung erhöhe sich die Gefahr, dass direktdemokratische Verfahren von kleinen, eher mittelschichtorientierten Gruppen, Oppositionsparteien oder sogar Populisten instrumentalisiert würden. Demgegenüber wird der Schutz der schweigenden Mehrheit, aber auch von nicht organisationsfähigen Minderheiten gegenüber aktiven und einflussreichen Organisationen und Vertretern partikularer Interessen betont. Einige Gegner dD. sehen in diesem Zusammenhang die → Demokratie gefährdet und warnen vor Unregierbarkeit.

Befürworter unmittelbarer Volksherrschaft lehnen diese Argumente mit Hinweis auf die Erfahrungen mit direktdemokratischen Elementen in D und in anderen Ländern ab. Sie verweisen darauf, dass viele der genannten Probleme auch innerhalb der repräsentativen Demokratie aufträten und beide Demokratieformen mit gleichen Maßstäben zu messen seien. Die unmittelbare Einflussnahme des Volkes auf Politik entlaste die repräsentative Demokratie und erhöhe die Legitimation politischer Entscheidungen. Weitere positive Effekte der dD. werden in den so genannten Vorwirkungen gesehen. Allein durch ihre Existenz würden direktdemokratische Verfahren bereits zu einer höheren Responsivität der Politik beitragen, indem die Repräsentanten schon im Vorfeld von Entscheidungen die Meinung der Repräsentierten berücksichtigten. DD. stärke die Transparenz und Kontrolle der Politik und gestalte diese flexibler, da auch die Opposition und nicht im Parlament vertretene Gruppen außerhalb von Wahlen die Chance erhalten, ihre Ziele mit Hilfe von Volksbegehren und -entscheiden durchzusetzen. Ein Teil der Befürworter spricht von einer höheren Rationalität und Qualität direktdemokratischer Entscheidungen, da sich diese auf öffentliche Debatten und argumentative Auseinandersetzungen zu Sachentscheidungen stützen könnten.

Die Verfechter dD. sehen einen wichtigen Grund für die begrenzte Praxis von Volks- und Bürgerentscheiden in der detaillierten rechtlichen Ausgestaltung, die aus ihrer Sicht zu hohe Hürden setze. Neben der langfristigen Perspektive, Plebiszite auch auf der Bundesebene einzuführen, ergibt sich daraus die Forderung nach Weiterentwicklung und Reform der bisherigen Instrumente. So sollen die Negativkataloge eingeschränkt, insbesondere Entscheidungen in Finanzfragen zugelassen werden und die Ausarbeitung von Kostendeckungsvorschlägen und kompletten Gesetzentwürfen entfallen. Die stärkste Kritik zielt auf die Quoren, die viele Begehren trotz Mehrheit zu Fall bringen. Hier zeichnet sich bereits ein Trend ab, die Quoren abzusenken. Aus der Perspektive der Skeptiker dD. ist der Abbau von Hürden eine notwendige, aber keine hinreichende Bedingung für eine erweiterte Nutzung. Die Ausweitung der Partizipation auf bisher nicht politisch interessierte Bürger bleibt begrenzt. Die soziale Verzerrung bei unkonventionellen Beteiligungsformen scheint ähnlich ausgeprägt wie bei der konventionellen Beteiligung an Wahlen. DD. ist kein Allheilmittel gegen Politikverdrossenheit.

Literatur

Heußner, Hermann/Jung, Otmar (Hrsg.) 2009: Mehr direkte Demokratie wagen. Volksbegehren und Volksentscheid: Geschichte – Praxis – Vorschläge. München.

Kost, Andreas (Hrsg.) 2005: Direkte Demokratie in den deutschen Ländern. Eine Einführung. Wiesbaden.

Kost, Andreas 2008: Direkte Demokratie. Wiesbaden.

Massing, Peter (Hrsg.) 2005: Direkte Demokratie. Eine Einführung. Schwalbach/Ts.

Massing, Peter; Hartleb, Florian; Jesse, Eckhard u. a 2005: Direkte Demokratie, in: Politische Bildung. Jg. 38, Nr. 1, S. 4-59.

Mehr Demokratie e. V.: Erster Bürgerbegehrensbericht 1956-2007. Berlin (www.mehr-demokratie.de).

Mehr Demokratie e. V.: Volksbegehrensbericht 2010. Berlin (www.mehr-demokratie.de).

Rux, Johannes 2008: Direkte Demokratie in Deutschland. Baden-Baden.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rainer Bovermann



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