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Massenmedien

2. Regulierung der Medien: Einfluss der Politik auf die Massenkommunikation

Struktur, Funktion und Entwicklung des Mediensystems werden durch geographische, kulturelle und ökonomische Faktoren beeinflusst – und durch (Medien-)Politik, also durch "kollektiv bindende Entscheidungen" (Talcott Parsons) im Hinblick auf öffentliche Kommunikation. Von besonderer Bedeutung sind Subjekt, Modus und Objekt dieser Entscheidungen – im Folgenden charakterisiert als medienpolitische Akteure, Strategien und Stellschrauben (Vowe 2003b).

2.1 Wer beeinflusst? Publizistische versus ökonomische Akteure

Medienpolitische Akteure versuchen, die kommunikativen Beziehungen zu steuern, und zwar zum einen deren publizistische Dimension, also mit Blick auf die Bildung → öffentlicher Meinung. Zudem nehmen sie Einfluss auf die ökonomische Dimension der Massenkommunikation, also auf das Verhältnis von Aufwand und Ertrag, z. B. durch Festlegung von Finanzierungsweisen. Medienpolitische Akteure lassen sich folglich danach unterscheiden, ob sie eher publizistisch oder eher ökonomisch motiviert und orientiert sind. So ist eine Partei an Medienpolitik deshalb interessiert, weil sie dadurch Einfluss auf die Bedingungen für die Bildung öffentlicher Meinung nehmen kann; die ökonomischen Momente nimmt sie nur als Mittel zum (publizistischen) Zweck. Ein Medienkonzern hingegen ist deshalb an Medienpolitik interessiert, weil er damit Einfluss auf die Verwertungsbedingungen nehmen kann; die publizistischen Momente dienen ihm nur als Mittel zum (ökonomischen) Zweck. Dazwischen haben sich zahlreiche Mischformen ausgeprägt. So hat eine Journalistengewerkschaft die Balance von publizistischen und ökonomischen Interessen zu finden. Aus der Interaktion aller dieser eigennützigen Akteure ergeben sich positive und negative Effekte im Hinblick auf das Gemeinwohl in kommunikativer Hinsicht. Zwar gewinnen die ökonomisch orientierten medienpolitischen Akteure an Boden (Donges 2007), aber noch wird Medienpolitik von den publizistisch interessierten Akteuren dominiert – von → Parteien, Verbänden und staatlichen Instanzen. Eine besondere Bedeutung kommt für die Rundfunkpolitik dem → Bundesverfassungsgericht zu, das mit einer Reihe grundlegender Entscheidungen die Rundfunklandschaft in D geprägt hat. Wachsenden Einfluss hat die EU gewonnen, die mit der Fernsehrichtlinie 1987 den Rahmen für nationale Rundfunkpolitik abgesteckt hat.

2.2 Wie wird beeinflusst? Regulative versus distributive Strategie

Die Akteure bevorzugen zwei Strategien, um die Bedingungen öffentlicher Kommunikationen zu beeinflussen. Eine Strategie stützt sich auf distributive Instrumente: Medienpolitisch erwünschte Leistungen werden gefördert (z. B. durch → Subventionen), unerwünschte erschwert (z. B. durch höhere Steuersätze). Man setzt An- und Abreize mit Blick auf publizistische und/oder ökonomische Interessen. Die andere Strategie stützt sich auf regulative Instrumente: Es werden von autorisierter Position aus Regeln gesetzt, nach denen die Teilnehmer an der öffentlichen Kommunikation verfahren sollen. Durch Gebote und Verbote werden die Spielräume abgesteckt. In der Medienpolitik Ds liegt das Schwergewicht auf der regulativen Strategie. Durch ihren privilegierten Zugang zu den Möglichkeiten hoheitlicher Regulierung können die Parteien ihre publizistischen Interessen besonders wirkungsvoll durchsetzen.

2.3 Was wird beeinflusst? Teilnahme, Inhalt und Verfahren als medienpolitische Stellschrauben

Medienpolitische Regulierung kann sich auf drei unterschiedliche Ansatzpunkte beziehen: Teilnahme an, Inhalte von und Verfahren bei öffentlicher Kommunikation. Hier zeigen sich erhebliche Unterschiede zwischen den Medien (Schütz 1999; Fechner 2007; Puppis 2010).

Die Teilnahme an der Pressekommunikation ist unbeschränkt: Zeitungsleser werden nicht registriert. Ebenso wenig ist eine Lizenz als Anbieter erforderlich. Aber auch bei der Förderung hält sich die Pressepolitik zurück: Gefördert wird der Zutritt zum Zeitungsmarkt lediglich durch einen verminderten Mehrwertsteuersatz bei Vertriebserlösen, während z. B. österreichische Zeitungsverlage erhebliche Subventionen bekommen.

Anders in der Rundfunkkommunikation: Hier ist um die Teilnahme ein enges Netz an Vorschriften gewoben. Die Bundesländer haben z. T. einzeln, z. T. gemeinsam eine gesetzliche Grundlage geschaffen, in der der territoriale Zuschnitt, die Aufgaben und die interne Struktur der öffentlich-rechtlichen Anstalten festgelegt wurde. Vor allem sind dadurch Aufgaben und Zusammensetzung des Rundfunkrats definiert worden – des Aufsichtsgremiums, dem Vertreter von Verbänden, Parteien und staatlichen Instanzen angehören. Die privaten Rundfunkanbieter werden in einem gesetzlich geregelten Frequenzvergabeverfahren ausgewählt. Vor allem dafür sind die Landesmedienanstalten gegründet worden – öffentlich-rechtliche Instanzen auf Landesebene, die durch korporativ beschickte Gremien kontrolliert werden. Auch die Teilnahme als Rezipient wird einer Bedingung unterzogen: Alle Rundfunkrezipienten sind einer Gebührenpflicht unterworfen und werden dafür bei einer gemeinsamen Einrichtung der Rundfunkanstalten registriert.

Die Teilhabe am WWW ist hingegen grundsätzlich unbeschränkt. Allerdings wurden an die Anbieter von Mobilkommunikationsdiensten auf UMTS-Basis in D erstmals Lizenzen versteigert – mit weitreichenden ökonomischen Folgen. Auswirkungen auf eine möglichst breite Teilnahme an der Online-Kommunikation hat die regulative Verpflichtung für marktführende Telekommunikationsunternehmen, einen Universaldienst zu gewährleisten und damit Zugänge zu schaffen, selbst wenn sich das im Einzelfalle nicht rechnet.

Hinzu treten Regulierungen, mit denen der → Wettbewerb zwischen Anbietern aufrecht erhalten und damit ein Mindestmaß an Vielfalt garantiert werden soll. Von entscheidender Bedeutung für die rasche Durchsetzung des WWW war die Liberalisierung des Telekommunikationsmarktes, die zu scharfer Konkurrenz der Anbieter und sinkenden Kosten geführt hat. Außerdem greifen im Online-Bereich die generellen wirtschaftsrechtlichen Wettbewerbsvorschriften, die in den USA mehr Möglichkeiten bieten als in D, gegen eine marktbeherrschende Stellung eines Softwareanbieters vorzugehen. Im Pressebereich gelten verschärfte wettbewerbsrechtliche Vorschriften. Fusionen werden bei einer wesentlich geringer angesetzten Marge als in anderen Branchen auf ihre Folgen für den Wettbewerb vom Bundeskartellamt geprüft und gegebenenfalls untersagt. Damit wurde Mitte der 70er Jahre die Konzentrationswelle im Zeitungsbereich abgebremst. Für den Rundfunkbereich sind eigene Konzentrationsregeln geschaffen worden. Sie sehen vor, dass kein Rundfunkanbieter mit allen seinen Sendern mehr als 30 % Marktanteil erreichen darf. Dadurch ist das Duopol aus "RTL-Group" und "ProSieben SAT.1 Media-AG" rechtlich abgesichert worden. Im Zusammenhang mit dem digitalen Fernsehen ist darauf geachtet worden, dass nicht ein einzelner Anbieter durch spezifische, rechtlich abgesicherte Hard- und Softwarelösungen alle Konkurrenten ausschalten kann (z. B. über Decoder oder elektronische Programmführer), sondern der Zugang für alle Anbieter-Interessenten offen bleibt.

Den Kern der Regelungen für die Inhalte bilden medienübergreifende Verbote, mit denen die öffentliche Ordnung, die Jugend und die persönliche Ehre geschützt werden sollen. So darf weder in der Presse noch im Rundfunk oder im WWW folgenlos zum bewaffneten Aufstand aufgerufen, Pornografie oder ehrverletzende Aussagen über jemanden verbreitet werden. Sodann wird Presse und Rundfunk eine "öffentliche Aufgabe" zugewiesen, nämlich die Bildung öffentlicher Meinung zu ermöglichen. Daraus folgt u. a.: Journalisten werden bei der Informationsversorgung aus amtlichen Quellen bevorzugt; sie müssen nur in genau geregelten Ausnahmefällen ihre Informationsquellen gegenüber Strafverfolgungsbehörden offen legen. Im Gegenzug bedeutet das aber auch: Sie unterliegen einer Sorgfaltspflicht, dürfen also keine Aussagen ungeprüft verbreiten. Der öffentlich-rechtliche und stark abgeschwächt auch der private Rundfunk hat zudem die Aufgabe der "Grundversorgung". Er soll flächendeckend mit einer Mischung aus aktueller Information, Bildung und Unterhaltung die Bevölkerung versorgen. Beim öffentlich-rechtlichen Rundfunk ist dies mit einem gesetzlich vorgeschriebenen "Programmauftrag" weiter konkretisiert: Gefordert sind regionale Information, ein vorbildliches kulturelles Niveau und Programmelemente, in denen sich auch Minderheiten wiederfinden. Außerdem gelten etliche Regeln für die Werbung, wie z. B. die Beschränkung der Werbezeiten im Rundfunk, um die Presse zu schützen.

Im Vordergrund der Regeln für die Verfahren der öffentlichen Kommunikation steht der → Datenschutz, dem im digitalen Fernsehen und in der Online-Kommunikation verstärkte Aufmerksamkeit gewidmet wird. An Bedeutung hat der Urheberrechtsschutz gewonnen, der im Musik-, Film- und Softwarebereich durch das Internet enormen Belastungen ausgesetzt ist. Von besonderer Bedeutung ist in diesem Zusammenhang die Standardisierung. Wie z. B. die Festlegung von Standards für Datenkompression (z. B. MPEG 4) und für die Adressenvergabe im Internet (ICANN).

2.4 Ordnungsrahmen für die Regulierung

So wie der öffentlichen Kommunikation ein politisches Gerüst an Regeln vorgegeben wird, so steht die Regulierung selbst wiederum in einem Rahmen: die Regulierung wird reguliert. Diese Grundregeln sind in zumeist langwierigen politischen Auseinandersetzungen entstanden, sichern dann aber politische Stabilität, da sie der unmittelbaren Disposition der politischen Akteure entzogen sind. Das wichtigste Moment dieses Ordnungsrahmens für die Medienpolitik bilden in D die Kommunikationsfreiheiten – verfassungsmäßig verbriefte Rechte auf Meinungs-, Informations- und Medienfreiheit. In D wird das → Grundrecht auf Freiheit der Medien nicht nur als ein Abwehrrecht gegenüber dem Staat gesehen, sondern als eine Verpflichtung des Staates, eine freie Bildung öffentlicher Meinung zu garantieren. Mit dieser publizistischen Verpflichtung wurde durch das Bundesverfassungsgericht das besonders dichte Regulierungsnetz für die Rundfunkpolitik begründet. Ein zweites Moment des Ordnungsrahmens ist die Verteilung der Kompetenzen zwischen den Regulierungsakteuren. Hier ist die Verteilung der Entscheidungsbefugnisse auf Bund, Länder, EU und nicht-staatliche Akteure von Belang. Durch den kooperativen Föderalismus müssen sich insbesondere in der Rundfunkpolitik die beiden großen Parteien immer auf Kompromisse einigen. Schließlich sind auch die Prozeduren der Regulierung geregelt; vor allem sichert die Rechtsförmigkeit der Regulierung den beteiligten Akteuren in bestimmten Phasen des Entscheidungsprozesses unterschiedliche Möglichkeit der Einflussnahme. Auch dadurch wird Konsens gesichert.

Den Hintergrund für den Ordnungsrahmen bilden wiederum die grundlegenden kulturellen Orientierungsmuster: Neben den politischen Leitwerten wie Freiheit, Gleichheit, Sicherheit bildet das vorherrschende Medienbild die tragende kognitive Grundlage bei allen Akteuren. Dadurch ist die politische Gestaltung des Mediensystems in die → politische Kultur eingebettet.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Gerhard Vowe



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