Parlamentarisches Verfahren/Geschäftsordnung

4.8 Interpretation der GO-BT

Im Deutschen Bundestag ist traditionell der GO-Ausschuss als spezieller Fachausschuss für das Parlamentsrecht zuständig. Er stellt das zentrale parlamentarische Instrument für die Interpretation, die fallweise Umsetzung sowie die Weiterentwicklung des ordnungspolitischen Rahmens für das Wirken des Bundestages dar. Er entscheidet in bestimmten Verfahrensfragen damit faktisch anstelle des Plenums. Eine großenteils ergänzende, mitunter konkurrierende Rolle auf diesem Sektor kommen dem Bundestagspräsidenten, dem Ältestenrat sowie den Fachausschüssen zu. Zum Nachschlagen geschäftsordnungsmäßiger Praxis wird eine Fallsammlung zur Geschäftsordnung in jeder Wahlperiode einmal herausgegeben. Die Auslegungsentscheidungen des GO-Ausschusses werden ebenfalls veröffentlicht. Auch die Rechtsprechung des → Bundesverfassungsgerichts beeinflusst die parlamentsinternen Normen zu Organisation und Willensbildung (etwa die Stellung fraktionsloser Bundestagsabgeordneter und Parlamentarischer Gruppen betreffend). Dieser verfassungsgerichtliche Einfluss wirkt sich jedoch eher bestätigend als verändernd aus. Die historische Entwicklung der GO-BT ist durch Beständigkeit und Wandel gleichermaßen gekennzeichnet.

4.9 Fraktionen

Ursprünglich wurde die Existenz der → Fraktionen als parteipolitische Gliederungen des Parlaments in der GO-BT (§§ 10-12) vorausgesetzt. Während Fraktionen in der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts schon lange "als mit eigenen Rechten ausgestattete Teile eines obersten Verfassungsorgans", "als notwendige Einrichtungen" und "als Gliederung des Parlaments in die organisierte Staatlichkeit eingefügt" anerkannt waren, wurde erstmals durch das 16. Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (Fraktionsgesetz vom 11.3.1994, BGBl. I S. 526) das Recht, Fraktionen im Bundestag zu bilden, sowie der Status der Fraktionen (Rechte und Pflichten sowie Finanzierung und Kontrolle ihres Finanzgebarens) gesetzlich geregelt. Nach § 45 Abs. 2 AbgG regelt die GO-BT die Modalitäten über die Bildung von Fraktionen. Mit diesem Wesen (Rechtscharakter "sui generis") sind sie – nicht ganz unumstritten – als "selbstständige Rechtspersönlichkeiten des Parlamentsrechts" und somit des öffentlichen Rechts zu charakterisieren.

4.10 Informations- und Kontrollverfahren

Große Bedeutung im Prozess der Politikformulierung und -steuerung, an dem die Funktionsträger in Mehrheitsfraktionen und Opposition des Bundestages mit unterschiedlicher Intensität mitwirken, besitzen nach wie vor die Informations- und Kontrollverfahren. Hierzu zählen Große Anfragen (§§ 100-103 GO-BT), Kleine Anfragen (§ 104 GO-BT), das Fragerecht im Rahmen der Fragestunde (§§ 105 und 106 GO-BT i. V. m. den Anlagen 4 und 7 der GO-BT) sowie die öffentlichen Anhörungen (§ 70 GO-BT). Sie sind im Zusammenhang mit dem Zitiergebot in Art. 43 Abs. 1 GG i. V. m. § 42 GO-BT (Verlangen nach Anwesenheit jedes Mitglieds der → Bundesregierung) zu sehen. Große und Kleine Anfragen sind Ausprägungen des parlamentarischen Interpellationsrechts. Sie haben sich zu einem Instrument kritischer Herausforderung der Regierung durch die Oppositionsfraktion/en entwickelt (von 156/101/65/63 Großen Anfragen in der 13./14./15./16. Wahlperiode (WP) brachten die jeweiligen Oppositionsfraktionen bzw. Gruppen über 80 %, in der 13. WP über 89 %, in der 14. WP über 95 %, in der 15. WP 100 % und in der 16. WP über 98 % ein). Von der Bundestagsmehrheit werden sie jedoch auch als öffentlichkeitswirksame Darstellungsmöglichkeit der Politik der Regierung genutzt. Die Kleinen Anfragen stellen zunächst ein Instrument der lnformations- und Datenbeschaffung sowie der Vorprüfung und Vorbereitung legislatorischer Aktivitäten durch die Opposition dar (in der 12. WP wurden von 1.368 Kleinen Anfragen 98,1 %, in der 13. WP von 2.070 Kleinen Anfragen 89,1 %, in der 14. WP von 1.813 Kleinen Anfragen 99,1 %, in der 15. WP von 797 Kleinen Anfragen 99,7 % und in der 16 WP von 3.299 Kleinen Anfragen 99,9 % von der Opposition gestellt). Von der Bundestagsmehrheit werden sie partiell auch als Instrument der Verwaltungskontrolle eingesetzt. Die Fragestunden – seit 1965 ausdifferenziert in zusätzliche Aktuelle Stunden (103 in der 13. WP, 141 in der 14. WP, 71 in der 15. WP und 113 in der 16. WP) – erfreuen sich außerordentlich starker Inanspruchnahme (in der 13./14./15./16 WP wurden 18.477/15.067/13.584/15.492 Fragen zur mündlichen und schriftlichen Beantwortung gestellt). Die Quantität entspricht jedoch nicht unbedingt der politischen Qualität. Die Mehrzahl der Fragen bezieht sich auf die Wahlkreise der → Abgeordneten, die mündlichen Fragen werden vorwiegend von der Opposition genutzt (in der 13./14./15./16. WP wurden rd. 79 %/94 %/90 %/93 % der Fragen aus den Oppositionsfraktionen bzw. Gruppen gestellt). Nach wie vor ist die Wirkung der Fragestunden des Bundestages in der Öffentlichkeit vergleichsweise gering. Aktuelle Stunden haben in größerem Maße die Rolle des Bundestages als öffentliches Forum politischer Auseinandersetzungen übernommen.

Öffentliche Informationssitzungen (Anhörungen) der Bundestagsausschüsse (→ Ausschüsse) nach § 70 GO-BT dienen der Mitwirkung von → Interessengruppen an der parlamentarischen Willensbildung. Die Funktion der Hearings (in der 13./14./15./16. WP 222/300/217/396 in Ausschuss-Sitzungen und 44/36/23/6 in Enquete-Kommissions-Sitzungen) besteht in der Offenlegung von Verbandseinflüssen, der Informationsbeschaffung sowie einer öffentlichen Kontrolle von Gesetzentwürfen. Neben taktischen Aspekten (zeitliche Verzögerung durch die Opposition) spielen im Bundestag nicht selten Fragen der rechtlichen Überprüfung sowie der praktischen Umsetzung gesetzlicher Bestimmungen eine Rolle.

4.11 Historische Entwicklung

Die Geschäftsordnungs- oder Parlamentsautonomie hat eine lange Tradition. Sie spielte im 19. Jh. eine große Rolle, als die Parlamente sich das Recht erkämpften, ihre Regelungen selbst intern zu treffen, um nicht von einer – wie man damals sagte – "Sanktion" des Königs oder Kaisers abhängig zu sein. Die Wurzeln der geltenden GO-BT reichen zurück bis zur Zweiten Kammer des Preußischen Landtages von 1849 und zur Frankfurter Nationalversammlung von 1848. Teilweise findet man in der heutigen GO-BT wörtliche Formulierungen aus der Geschäftsordnung des Deutschen Abgeordnetenhauses von 1848 oder dann des Norddeutschen Reichstages von 1868, viel auch aus der Weimarer Republik von 1922.

Im Jahre 1949 übernahm der Bundestag als vorläufiges Reglement die GO des Weimarer Reichstages. 1952 trat eine Neuregelung in Kraft, welche die Basis für ein dem modernen Parlamentarismus entsprechendes Regelwerk schuf. Deutlich wurde die Tendenz, die Minderheitenrechte nicht so sehr dem einzelnen Abgeordneten zuzuordnen, als vielmehr den Fraktionen als zahlenmäßig gewichtigeren Gruppen zuzuweisen. Gewissermaßen als Ausgleich wurden die Instrumente des Frage- und Rederechts für die einzelnen Bundestagsabgeordneten ausgebaut. 1969 wurde im Rahmen der sog. Kleinen Parlamentsreform eine Neugestaltung der Redeordnung in der GO-BT vorgenommen. Durch kürzere Reden im Wechselspiel von Rede und Gegenrede sollte das Geschehen im Plenum lebendiger und aktueller gestaltet werden. 1980 wurde die GO-BT völlig neu gefasst. Das Schwergewicht der Neuerung bestand in der Konkretisierung des Ausschussverfahrens und in dem Ziel, die Debatten interessanter und abwechslungsreicher zu gestalten, um damit die Arbeit des Bundestages für die Abgeordneten selbst sowie für das Publikum attraktiver zu machen.

4.12 Entwicklungstendenzen

Die Geschäftsordnung ist immer im Fluss, wenngleich sich ihre Änderungen in Grenzen halten. In der Vergangenheit hat sich immer wieder die Notwendigkeit gezeigt, auf aktuelle Entwicklungen zu reagieren, wenngleich nicht immer durch eine Anpassung der GO-BT. Manchmal war es auch nötig, neue gesetzliche Regelungen zu schaffen. Manches steckt auch noch in einer Erprobungsphase.
  1. Untersuchungsausschuss
    Die Notwendigkeit effektiver Regeln für Untersuchungsausschüsse, v. a. auch im Hinblick auf die Minderheitenrechte, führte wegen der Betroffenheit von Außenstehenden (Zeugen und der Regierung) nicht zu einer Regelung in der GO-BT, sondern in einem eigenständigen Gesetz, nämlich im Untersuchungsausschussgesetz von 2001.

  2. Europäische Integration
    Die europäische Integration und die Weiterentwicklung der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union zur Politischen Union stand an bedeutender Stelle der Entwicklungstendenzen. Im Zusammenhang mit dem Vertrag über die Europäische Union (→ Europapolitik) wurden dem Bundestag organisatorisch (Europa-Ausschuss) und verfahrensmäßig zusätzliche Rechte eingeräumt (Art. 45 GG; nach § 1 des Gesetzes über die Zusammenarbeit von Bundesregierung und Deutschem Bundestag in Angelegenheiten der Europäischen Union (EUZBBG) wirkt der Bundestag an der Willensbildung des Bundes in Angelegenheiten der Europäischen Union mit; hierzu gibt es ergänzend eine Vereinbarung zwischen dem Deutschen Bundestag und der Bundesregierung über die Zusammenarbeit in Angelegenheiten der Europäischen Union in Ausführung des § 6 EUZBBG), die inzwischen in der GO-BT konkretisiert und in die politische Praxis umgesetzt worden sind. Im Bereich der Notmaßnahmen für Staaten des Euro-Währungsgebietes wurden im Stabilisierungsmechanismusgesetz in den Jahren 2010-2012 eigene Verfahrensregeln im Bereich der Zusammenarbeit von Bundestag und Bundesregierung geschaffen. Dies betrifft Fälle, in denen der Bundestag aufgrund seiner haushaltspolitischen Verantwortung Handlungen der Bundesregierung zustimmen muss. Eine Anpassung in der GO-BT erfolgte hier mangels Erforderlichkeit nicht. Für den Bundestag gilt es auch in Zukunft, interparlamentarische Beziehungen zum Europäischen Parlament auszubauen, sowie auf die Willensbildung in der EU Einfluss zu nehmen, besonders was die Koordinierung mit den Fachpolitiken in den Gemeinschaftsorganen betrifft.

  3. Politikfolgenabschätzung
    Nach langer Diskussion wurde 1990 das Instrument der Technikfolgenbewertung in die Geschäftsordnung integriert. Nach § 56a GO-BT kann der zuständige Ausschuss für die Technikfolgenabschätzung Technikfolgenanalysen veranlassen und für den Bundestag aufbereiten sowie auswerten. Für die Durchführung dieser Technikfolgenanalysen wurde kein parlamentseigener Apparat geschaffen, vielmehr wird in solchen Fällen das Büro für Technikfolgenabschätzung beim Deutschen Bundestag (TAB) beauftragt. Das TAB wird vom Institut für Technikfolgenabschätzung und Systemanalyse des Forschungszentrums Karlsruhe (FZK) auf der Grundlage eines befristeten Vertrages betrieben. Mit dieser Konstruktion hat der Bundestag sein parlamentarisches Kontrollinstrumentarium auf den Bereich zukünftiger technischer Entwicklungen ausgeweitet und gleichzeitig seine Kapazität, die Auswirkungen der Technologien der Zukunft prognostizieren zu können, ohne in noch größere Abhängigkeit von entsprechenden Regierungsinstanzen zu geraten, vergrößert.

    Hinzu kommen Überlegungen, die insbesondere unter den Begriffen "Schlanker Staat" und "Gesetzesflut" in der Öffentlichkeit bekannt sind. Mit der Schaffung des Nationalen Normenkontrollrats im Jahre 2006 wurde eine Institution geschaffen, dessen Aufgabe es ist, die Gesetzgebenden Verfassungsorgane dabei zu unterstützen, die durch Gesetze verursachten Bürokratiekosten durch Anwendung, Beobachtung und Fortentwicklung einer standardisierten Bürokratiekostenmessung auf Grundlage des Standardkosten-Modells zu reduzieren. Der Nationale Normenkontrollrat überprüft die Regelungsentwürfe der Bundesministerien vor deren Vorlage an das Bundeskabinett. Regelungsvorlagen des Bundesrates prüft der Nationale Normenkontrollrat, wenn sie ihm vom Bundesrat zugeleitet werden. Er prüft Gesetzesvorlagen aus der Mitte des Bundestages auf Antrag der einbringenden Fraktion oder der einbringenden Abgeordneten.

  4. Änderung der Verhaltensregeln zu Beginn der 16. WP (2005)
    Die Frage der Nebentätigkeiten von Abgeordneten und die daraus erzielten Einkünfte bewegen Öffentlichkeit und nicht zuletzt die Boulevardpresse. Neben der Befriedigung von Neugier und weiteren wenig relevanten Motiven, spielt dieses Thema allerdings auch eine Rolle in der Diskussion um die Unabhängigkeit von Abgeordneten und über grundsätzliche Fragen um den Inhalt und die Festlegung dessen, was als "Mandat" bezeichnet wird. Nach einer Ergänzung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) noch in der 15. WP über die Ausübung des Mandats (§ 44a Abs. 1 Satz 1 AbgG: "Die Ausübung des Mandats steht im Mittelpunkt der Tätigkeit eines Mitglieds des Bundestags.") und die Verhaltensregeln (§ 44b AbgG) wurden mit Beginn der 16. WP die Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestages in Anlage 1 der GO-BT dahingehend verschärft, als Einkünfte aus Tätigkeiten neben dem Mandat nicht mehr nur angezeigt, sondern in Form von Stufen vom Bundestagspräsidenten auch zu veröffentlichen sind. Unterscheidungen zwischen beruflicher Tätigkeit eines Abgeordneten und Nebentätigkeiten wurden aufgehoben.


Quelle: Andersen, Uwe/Wichard Woyke (Hg.): Handwörterbuch des politischen Systems der Bundesrepublik Deutschland. 7., aktual. Aufl. Heidelberg: Springer VS 2013. Autor des Artikels: Rüdiger Sannwald



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