Rentensysteme im Umbau | Rente | bpb.de

Gerade in Krisenzeiten gilt die staatliche Rente als bewährte Garantin des Einkommens der älteren Bevölkerung. Dies war während der Weltwirtschaftskrise 2008/09 ebenso der Fall wie während der Pandemie ab 2020. In Deutschland bezieht heute jede/r Vierte eine staatliche Rente oder Beamtenpension. EU-weit machen die Rentenausgaben ungefähr 12 Prozent des Bruttoinlandsprodukts aus und stellen mit 45 Prozent den größten Anteil der Sozialversicherungsausgaben.

Die finanzielle Nachhaltigkeit der Alterssicherung steht jedoch überall in Europa vor der unabwendbaren Herausforderung einer alternden Gesellschaft: Der anhaltende Geburtenrückgang, die längere Lebenserwartung und häufiger Vorruhestand stellen die staatlichen Rentensysteme vor zunehmende Finanzprobleme, insbesondere wenn sie umlagefinanziert sind, also ohne Rücklagen arbeiten. Der Generationenvertrag kommt in Schieflage: Immer weniger potenzielle Erwerbspersonen sollen die Renten von immer mehr Älteren bezahlen. In den vergangenen Jahren wurden deshalb europaweit Reformen aufgelegt, um das Renteneintrittsalter zu erhöhen, die Leistungen anzupassen und staatliche Umlageverfahren hin zu Mehrsäulenmodellen mit zunehmender kapitalgedeckter, oft in privater Verantwortung liegender Altersvorsorge weiterzuentwickeln.

In Deutschland wurden 1989 erste Schritte eingeleitet, um Frühverrentungen zurückzudrängen; 2001 wurde die Riester-Rente als private Zusatzversorgung und 2003 die Grundsicherung als Mindestsicherung im Alter eingeführt. Auch in anderen europäischen Ländern wurden Rentenreformen eher schrittweise und pfadabhängig entlang eingeübter Wege angegangen. Tatsächlich hängen Reformen von verschiedenen wirtschaftlichen, institutionellen und politischen Voraussetzungen ab. Der Vergleich Deutschlands mit anderen europäischen Sozialstaaten kann nicht nur die Unterschiede im Problemdruck und die verschiedenen Rentenreformwege verdeutlichen, sondern auch best practices aufzeigen, die zur deutschen Rentenreformdebatte beitragen können.

Einer der historisch bedeutsamen Unterschiede besteht zwischen der Sozialversicherungstradition der Länder mit Bismarckschen Rentenversicherungen einerseits – neben Deutschland sind das zum Beispiel Frankreich, Italien und Polen – und der mit den Beveridge-Reformen verbundenen Grundrente andererseits, wie sie in Großbritannien 1946 eingeführt wurde, zum Beispiel aber auch in Irland, den Niederlanden oder ursprünglich Schweden. Während die Bismarckschen Rentenversicherungen eine Lebensstandardsicherung anstreben und das Äquivalenzprinzip zwischen Beitragszahlungen und Rentenleistungen umsetzen, zielen Grundrentensysteme vorranging auf Armutsvermeidung für alle Mitbürger/-innen und überlassen zusätzlichen kapitalgedeckten Säulen der Altersvorsorge die Aufgabe, höhere Erwerbseinkommen im Alter abzusichern. Der historische Vorsprung der Beveridge-Systeme im Aufbau kapitalgedeckter Altersvorsorge zeigt sich auch heute am fortgeschrittenen Pensionsfonds-Kapitalismus in diesen Ländern.

In diesem Beitrag werden zunächst anhand demografischer und sozioökonomischer Prognosen die Herausforderungen alternder Gesellschaften dargestellt, um die politischen Hürden für Reformprozesse zu erörtern. In einem Vergleich ausgewählter europäischer Staaten werden anschließend anhand der Umkehr der Frühverrentungspolitik die unterschiedlichen Problemlagen, Reformdynamiken und Erfolge bei der Erhöhung der Beschäftigungsquote Älterer betrachtet, bevor wir den Blick auf Reformschritte hin zu einer Privatisierung und Vermarktlichung in der Alterssicherung richten.

Demografie und Reformdynamik

Insbesondere in umlagefinanzierten Rentensystemen ist für den Fortbestand des Generationenvertrags vor allem die Lastenverteilung zwischen Erwerbsbevölkerung und Älteren ausschlaggebend. Bis 2050 prognostiziert die EU einen Anstieg des Altenquotienten, also der Zahl der über 65-Jährigen im Verhältnis zur Erwerbsbevölkerung im Alter zwischen 20 und 64 Jahren, von gegenwärtig rund 34 auf 57 Prozent im EU-Durchschnitt und von rund 36 auf 53 Prozent in Deutschland (Tabelle). Zwar bestehen beträchtliche Unterschiede zwischen den älteren Bevölkerungen Deutschlands oder etwa Italiens mit einem Altenquotienten von über einem Drittel und den relativ jungen Gesellschaften in Irland oder Polen mit Altenquotienten von 24 beziehungsweise 29 Prozent. In der Regel käme aber in drei Jahrzehnten eine ältere Person in Europa auf nurmehr zwei im Erwerbsalter stehende Personen.

Der Anteil der älteren Personen an der Gesamtbevölkerung liegt bereits heute in Deutschland und Italien über dem EU-Durchschnitt und wird in Italien um 2050 fast 34 Prozent betragen. Das anhaltende Wachstum der Bevölkerung ab 65 Jahren von gegenwärtig EU-durchschnittlich rund 20 auf 30 Prozent innerhalb von drei Jahrzehnten hat ein erhebliches politisches Gewicht: Ältere gehen eher zur Wahl als Jüngere. Zudem haben diejenigen, die bereits in die Rentenversicherung einbezahlt haben und absehbar in den Ruhestand gehen, auch ein Interesse am Status quo. Bekanntlich wird in der öffentlichen Debatte neben der Gesundheitspolitik eine staatliche Verantwortung in der Alterssicherung stärker betont als etwa mit Blick auf die Unterstützung von Arbeitslosen.

Da im Umlageverfahren die aktuellen Renten derjenigen, die während ihres Erwerbslebens Beiträge zur Rentenversicherung gezahlt und dadurch Ansprüche erworben haben, von den heutigen Beitragszahler/-innen finanziert werden, die hierfür in Zukunft wiederum Renten erwarten, würde eine umfassende Systemreform hin zu einer kapitalgedeckten Altersvorsorge auf das Problem des Doppelzahlers stoßen: Diejenigen, die aktuell durch ihren Beitrag die Ansprüche der gegenwärtigen Rentner/-innen aufgrund des Generationenvertrags decken, müssten gleichzeitig einen Kapitalstock für ihre eigene Vorsorge ansparen. Das wäre politisch kaum durchsetzbar, da einerseits die gegenwärtigen Rentner/-innen Erwartungen und gar rechtliche Ansprüche haben, dass der Generationenvertrag eingehalten wird, und andererseits die gegenwärtigen Erwerbspersonen keineswegs doppelt zahlen wollen beziehungsweise können.

Vor diesem Hintergrund waren eine schrittweise Einführung des Mehrsäulenprinzips über längere Zeitspannen oder die Einrichtung einer freiwilligen Zusatzvorsorge, um eine zukünftige staatliche Rentenlücke zu schließen, bisher die häufigsten Reformstrategien. Eine Ausgabenreduzierung wurde trotz der fortschreitenden Alterung der Bevölkerung politisch eher vermieden. Stattdessen wurden zusätzliche Rentenausgaben häufig zunächst durch steigende Sozialabgaben oder Steuern sowie durch eine höhere Staatsverschuldung finanziert. Viele europäische Sozialstaaten erhöhten so die Einnahmenseite, kamen jedoch spätestens in den 1990er Jahren an ihre fiskalischen und wirtschaftlichen Grenzen.

Im globalen Wettbewerb führte die Verteuerung des Faktors Arbeit durch steigende Sozialabgaben zu Personalabbau, was wiederum höhere Ausgaben für Arbeitslosigkeit oder gar Frühverrentungen zur Folge hatte. Dieser Teufelskreis passiver Arbeitsmarktpolitik war typisch für kontinentaleuropäische Sozialstaaten, so zunächst auch für Deutschland in den 1980er und 1990er Jahren. Darüber hinaus beschränkten ab Ende der 1990er Jahre die globalen Finanzmärkte und die EU-Politik vor allem im Rahmen der Europäischen Währungsunion die fiskalpolitischen Spielräume für Neuverschuldung. Demografischer Wandel, wirtschaftliche Erfordernisse und fiskalpolitische Beschränkungen erhöhten den Handlungsdruck, die Finanzierung der Rentensysteme zu reformieren.

Aus sozialstaatlicher Sicht ist nicht allein die Demografie entscheidend, sondern auch die wirtschaftliche Leistungskraft, insbesondere der Beschäftigungsgrad, die Produktivität und das Wirtschaftswachstum einer Gesellschaft. Insofern ist nicht nur der Altenquotient, sondern auch die Beschäftigtenquote ein wesentlicher Faktor für die finanzielle Tragfähigkeit des Sozialstaats. Die Zusammenhänge zwischen demografischer Alterung, Beschäftigungs- und Produktivitätsentwicklung sowie schließlich der finanziellen Lastenverteilung sind jedoch komplex. Grundsätzlich können neben einer Erhöhung des Renteneintrittsalters auch die Ausweitung der Beschäftigung, insbesondere ein späterer Ausstieg aus dem Erwerbsleben, neben einer Erhöhung der Frauenerwerbstätigkeit und einer Verringerung von Arbeitslosigkeit, aber auch Investitionen in zukünftige gut ausgebildete Generationen, wesentliche Stellschrauben für die Lastenverteilung im Rentensystem sein.

Umkehrung der Frühverrentung und aktives Altern

Das bisherige Paradox moderner Arbeitsgesellschaften war, dass die Menschen zwar immer länger leben, in den vergangenen Jahrzehnten jedoch immer früher aufhörten, zu arbeiten. Diese Frühverrentungspraxis breitete sich ab den Wirtschaftskrisen der 1970er Jahre aus. Im Lichte des wachsenden Kostendrucks auf die sozialen Sicherungssysteme und der steigenden Lohnnebenkosten kam es ab den 1990er Jahren zu einer politischen Kehrtwende, und die Vorruhestandspfade wurden eingeschränkt oder abgeschafft, das Ruhestandsalter angehoben und eine Erhöhung der Erwerbsquote unter Älteren forciert. Heute wird eine aktive Arbeitsmarktpolitik sowie eine beschäftigungsfreundliche Sozialpolitik angestrebt.

Die EU setzte sich im Rahmen des Lissabon-Prozesses im Jahr 2000 eine Steigerung der Beschäftigung zum Ziel: Bis 2010 sollten mindestens 50 Prozent der 55- bis 65-Jährigen arbeiten, bis 2020 mindestens 75 Prozent der gesamten Erwerbsbevölkerung. Das erste Ziel wurde nur von den nordischen Sozialstaaten, den liberalen Wohlfahrtsregimen, aber auch von Deutschland und den Niederlanden erreicht. Deutschland und die Niederlande erreichten auch das zweite Ziel – die Bundesrepublik weist inzwischen eine Beschäftigtenquote von 80 Prozent auf –, wobei in beiden Staaten Teilzeitverträge eine große Rolle insbesondere bei der Frauenerwerbsbeteiligung spielen. In den skandinavischen Ländern wird eine solche hohe Beschäftigtenquote eher in Vollzeit erreicht. Hingegen liegen die Beschäftigungsquoten in Frankreich, Irland und Polen um den EU-Durchschnitt von rund 73 Prozent sowie in Italien bei etwa 64 Prozent (Tabelle).

Das Alter des Austritts aus dem Erwerbsleben variiert nach wie vor zwischen den europäischen Sozialstaaten, wobei einige südliche und östliche EU-Mitglieder ein noch immer niedrigeres Ruhestandsalter aufweisen als die meisten westlichen und nordischen Länder (Tabelle). Das durchschnittliche Austrittsalter liegt heute in den EU-Mitgliedsländern um 64 Jahre. In Frankreich und Osteuropa liegt es noch immer darunter, wohingegen Deutschland und die Niederlande in der vergangenen Dekade durch eine erstaunliche Umkehr von Frühverrentung hin zu einer höheren Erwerbsbeteiligung von Älteren zu den nordischen Ländern aufgeschlossen haben.

Die Einschränkung flexibler Altersrenten, Erwerbsunfähigkeitsrenten, Altersarbeitslosenhilfen und anderer Vorruhestandsregelungen birgt das Risiko, zu vermehrter Altersarmut durch Erwerbsunfähigkeit oder bei Verlust des Arbeitsplatzes zu führen, wenn die Wiederbeschäftigungschancen von Älteren nicht verbessert werden. Davon zeugt etwa Irland, wo höhere Beschäftigungsraten in den älteren Altersgruppen häufig mit atypischen und prekären Beschäftigungsformen sowie mit Altersarmut zusammengehen. Die skandinavischen Erfahrungen zeigen, dass es einer aktiven Arbeitsmarktpolitik und einer Strategie zur Förderung lebenslangen Lernens bedarf, um die Voraussetzungen für eine längere Erwerbsbeteiligung im Alter zu schaffen. Dazu gehört auch ein Umdenken betrieblicher Personalstrategien sowohl bei Arbeitgebern als auch bei Betriebsräten.

Die Schließung der Frühverrentungspfade und die Anhebung des Renteneintrittsalters sollten von einer ausreichenden Erwerbsunfähigkeitsrente für diejenigen, die aus gesundheitlichen Gründen nicht länger arbeiten können, sowie von präventiven Integrationsmaßnahmen flankiert werden, um ältere Arbeitnehmer/-innen länger im Berufsleben zu halten und solche, die erwerbslos sind, wieder in Arbeit zu bringen. Einerseits müssen Anforderungsprofile von Arbeitsplätzen altersgerechter gestaltet werden, andererseits sollten Einstellungshürden für ältere Arbeitnehmer/-innen verringert werden, zum Beispiel durch eine Erleichterung von befristeten Arbeitsverträgen oder einer weniger am Senioritätsprinzip orientierten Entlohnung. Die Beschäftigungssicherung muss jedoch lange vor dem Renteneintritt beginnen: Lebenslanges Lernen sollte durch eine systematische Förderung von Weiterbildung ab 50 Jahren Teil einer präventiven Beschäftigungspolitik werden.

Privatisierung und Vermarktlichung

Ein weiterer Paradigmenwechsel in der Rentenpolitik erfolgte durch einen Umbau zur Mehrsäulenarchitektur, die einerseits eine Privatisierung beabsichtigt, also die teilweise Verlagerung der Alterssicherungsverantwortung vom Staat auf private Akteure, und andererseits eine Vermarktlichung vorsieht, also die Einführung von beitragsbezogenen und kapitalgedeckten Marktmechanismen in der Altersvorsorge, um die staatlichen Umlagesysteme angesichts der demografischen Entwicklung zu entlasten. In der Regel bedeutete dies die Einführung privater, also betrieblicher, tarifvertraglicher oder individueller kapitalgedeckter Altersvorsorge, in einigen Fällen wurde auch ein Teil der staatlichen Alterssicherungsbeiträge als Kapitalanlage investiert. Der institutionelle Wandel vollzog sich oft parallel: Eine perspektivische Reduzierung der umlagefinanzierten Rentenleistungen erhöht gleichzeitig den Anreiz zur Ausweitung der kapitalgedeckten Zusatzrenten.

Besonders weitreichend waren einige grundsätzliche Rentenreformen. So überführte etwa Schweden durch eine umfangreiche Reform in den 1990er Jahren sein Grundrenten- in ein Mehrsäulenmodell mit staatlicher Einkommensversicherung nach dem Umlageverfahren und obligatorischer kapitalgedeckter Zusatzversicherung neben weiteren tarifvertraglichen Zusatzrenten. Nach der Marktöffnung der osteuropäischen Länder wurden in den späten 1990er Jahren gemäß der Empfehlungen internationaler Organisationen, Mehrsäulenmodelle der Alterssicherung einzuführen, obligatorische kapitalgedeckte Renten aufgelegt.

In den meisten Bismarckschen Sozialstaaten erfolgte der Paradigmenwechsel in kleineren Schritten. So wurden etwa in Deutschland und Frankreich neben staatlichen Rentenkürzungen ausschließlich freiwillige individuelle Kapitalrenten zusätzlich zur betrieblichen Altersvorsorge eingeführt. Hierzulande soll seit 2001 die Riester-Rente, die für Geringverdienende und Familien mit Zulagen subventioniert wird, die Versorgungslücke ausgleichen, die durch zukünftige staatliche Rentenanpassungen entstehen werden. Rund 40 Prozent der Beschäftigten haben entsprechende Verträge abgeschlossen.

In den Beveridge-Rentensystemen wurde die Mehrsäulenarchitektur wesentlich früher eingeführt, so etwa in Großbritannien und Irland. Infolgedessen konnten sie bisher einen größeren Kapitalstock der privaten Altersvorsorge aufbauen, von dem bereits gegenwärtige Rentner/-innen Leistungen beziehen. In der Tat zeigen sich die Unterschiede in der Bedeutung privater Altersvorsorge in den verschiedenen Sozialstaaten im Ausmaß des Pensionsfonds-Kapitalismus – die "Spielarten des Kapitalismus" offenbaren sich auch hier: Die für Alterssicherung angelegten Aktien- und Wertpapierbestände sind in den liberalen Marktwirtschaften wie prominent Großbritannien und Irland besonders hoch. Beträchtliche Kapitaldeckung gibt es aber auch in den niederländischen, schweizerischen oder einigen nordischen Zusatzversicherungen. Damit einher geht jedoch eine erhöhte Abhängigkeit von Finanzmarktkonjunkturen.

Hinsichtlich des Deckungsgrads der privaten Zusatzvorsorge gibt es erhebliche Unterschiede. Dieser liegt in der Schweiz, seitdem sie 1985 obligatorisch wurde, sowie in den nordischen Ländern und den Niederlanden dank tarifvertraglicher Regelung mit 90 Prozent sehr hoch, wohingegen um 2010 in den liberalen Mehrsäulensystemen wie in Großbritannien und Irland aufgrund der Freiwilligkeit erhebliche Deckungslücken von 50 Prozent bestanden. In den 2010er Jahren wurde in Großbritannien versucht, die freiwillige Mitgliedschaft in Pensionsfonds dadurch zu erhöhen, dass Arbeitnehmer/-innen automatisch eingeschrieben wurden und ihre Austrittsoption proaktiv wahrnehmen mussten. In einigen osteuropäischen Ländern sind Arbeitnehmer/-innen zwar seit den späten 1990er Jahren zu einer Mitgliedschaft in einem Pensionsfonds verpflichtet, ansonsten ist der Anteil kapitalgedeckter Altersvorsorge in Bismarckschen Rentensystemen aber niedrig. Ausnahme ist Deutschland mit 70 Prozent der Beschäftigten, die eine betriebliche oder individuelle Altersvorsorge haben.

Reformen hin zu mehr privater Vorsorge bergen bei unzureichender Deckung und mangelnder Zeit zum Ansparen sowie für Beschäftigungsgruppen mit unterbrochenen Erwerbsbiografien – wie vor allem Frauen, die unbezahlte Sorgearbeit geleistet haben, und Erwerbslose – sowie Personen in atypischen Beschäftigungsverhältnissen – also befristet oder Teilzeitbeschäftigte – das Risiko einer Zunahme sozialer Ungleichheit. Dabei hängt der Deckungsgrad von staatlichen Anreizen und Subventionen sowie von tarifvertraglichen Regelungen ab: Wo keine Verpflichtung zu solchen Zusatzrenten durch Obligatorium wie in der Schweiz oder durch allgemeingültige Tarifverträge wie in den Niederlanden einen breiten Deckungsgrad garantieren, ist in Ländern mit ausgebauten privaten Alterssicherungssäulen die Altersarmut wie in Großbritannien und Irland besonders hoch. Eine Umschichtung zu nicht-staatlicher Altersvorsorge erfordert also den Ausbau staatlicher oder sozialpartnerschaftlicher Regulierung und steuerlicher Förderung.

Fortsetzung folgt

Der Zusammenbruch der Finanzmärkte 2008 und die darauffolgende Wirtschaftskrise haben sich unmittelbar, aber auch langfristig auf staatliche Renten und die private Altersvorsorge ausgewirkt. Die Möglichkeiten, die staatlichen Sozialleistungen im Umlageverfahren zu finanzieren, wurden durch die Staatsschuldenkrise noch weiter eingeschränkt, und der Börsencrash führte zu Verlusten der kapitalgedeckten Altersvorsorge: So fiel etwa das Anlagevermögen der Pensionsfonds in Irland innerhalb eines Jahres um 35 Prozent, während die meisten anderen europäischen Pensionsfonds einen nominalen Rückgang zwischen 10 und 20 Prozent zu verzeichnen hatten. Auch wenn sich die meisten Fonds seither wieder etwas erholt haben, wurden die Wachstumserwartungen gedrosselt und hat das Vertrauen in Kapitaldeckung Schaden genommen. In osteuropäischen Ländern hat die Finanzkrise zu einem Moratorium, wenn nicht sogar zu einer Rücknahme kapitalgedeckter Renten geführt.

Die demografische Entwicklung ist unabwendbar und im Lichte fiskalpolitischer Zwänge auch weiterhin ein wesentlicher Grund für umfangreiche Reformen zur Alterssicherung. Dabei sollte nicht nur finanzielle Nachhaltigkeit angesichts der Alterung der Gesellschaft, sondern auch soziale Nachhaltigkeit im Hinblick auf die Folgen der Vermarktlichung und Privatisierung sozialer Risiken leitendes Prinzip sein.