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Flüchtlingsschutz in Südostasien

Sébastien Moretti

/ 11 Minuten zu lesen

Die meisten Länder Südostasiens sind der Genfer Flüchtlingskonvention nicht beigetreten. Allerdings gibt es in der Region eine gelebte Praxis des Flüchtlingsschutzes, die weitgehend mit dem internationalen Flüchtlingsrecht übereinstimmt.

Provinz Aceh in Indonesien: Fischer ziehen ein Boot der Rohingya zum Strand von Lancok in Nord-Aceh (25.06.2020). (© picture-alliance, Zikri Maulana)

Verglichen mit anderen Teilen der Welt beherbergt Südostasien eine relativ geringe Zahl von Menschen, die aufgrund von bewaffneten Konflikten und Verfolgung über Grenzen hinweg vertrieben wurden – also Flüchtlinge. Nach Angaben des Hohen Flüchtlingskommissars der Vereinten Nationen (Interner Link: UNHCR) gab es im Jahr 2022 schätzungsweise rund 240.000Flüchtlinge in der Region, wobei Malaysia die größte Zahl von Flüchtlingen aufgenommen hatte (134.554), gefolgt von Thailand (94.472 ), Indonesien (9.785), den Philippinen (857) und Kambodscha (24). Angesichts von 40,7 Millionen Asylantragstellenden und Flüchtlingen weltweit ist dies nur ein Tropfen auf den heißen Stein. Doch wie so oft erzählen die Zahlen nicht die ganze Geschichte.

Südostasien stellt aus mindestens zwei Gründen eine besonders interessante und in der Tat eigentümliche Komponente des internationalen Flüchtlingsregimes dar. Einerseits hat Südostasien eine lange Geschichte mit großen Fluchtbewegungen, vor allem während der sogenannten Indochina-Flüchtlingskrise (1975-1997), als aus den ehemaligen französischen Kolonien von Indochina (Vietnam, Kambodscha, Laos) mehrere Millionen Menschen die Flucht in andere Länder unternahmen. Andererseits ist Südostasien neben Südasien und dem Nahen Osten eine der wenigen Weltregionen, in denen die meisten Länder die wichtigsten internationalen Instrumente zum Schutz von Flüchtlingen nicht anwenden. Nur zwei der zehn Mitgliedstaaten des Interner Link: Verbands Südostasiatischer Nationen (ASEAN) – die Philippinen und Kambodscha – sind dem Interner Link: Abkommen von 1951 über die Rechtsstellung der Flüchtlinge und dem Protokoll von 1967 beigetreten. Abgesehen von diesen beiden Ländern verfügt kein anderes Land in der Region über einen geeigneten rechtlichen und institutionellen Rahmen, der es den Behörden ermöglicht, Flüchtlinge zu identifizieren und Standards für ihren Schutz festzulegen. Außerdem gibt es kein regionales Instrument zum Schutz von Flüchtlingen in Südostasien.

In Ermangelung spezifischer rechtlicher Rahmenbedingungen für den Umgang mit Fluchtbewegungen unterscheiden die meisten südostasiatischen Staaten nicht zwischen Wirtschaftsmigrant/-innen und Menschen, die internationalen Schutz benötigen. Da sich die meisten Schutzsuchenden irregulär über die Grenzen der Region bewegen, werden sie gemäß der nationalen Einwanderungsgesetze als „illegale“ oder „irreguläre“ Migrantinnen und Migranten betrachtet und laufen somit Gefahr, festgenommen, inhaftiert und abgeschoben zu werden. Diese Situation hat zu berechtigten Bedenken hinsichtlich des Umgangs mit Flüchtlingen in Südostasien geführt.

Die Geschichte der Flüchtlingsaufnahme in Südostasien

Beschränkt man sich auf die Zeit nach dem Zweiten Weltkrieg, lässt sich an vielen Beispielen zeigen, dass südostasiatische Staaten schutzsuchenden Personengruppen Asyl gewährt haben. Thailand nahm in den Jahren 1945/46 etwa 70.000 Vietnamesinnen und Vietnamesen auf, die vor dem Konflikt im Zuge der Unabhängigkeitsbestrebungen ihres Landes flohen. Und in den frühen 1950er Jahren gewährte es Tausenden Mitgliedern der ehemaligen Nationalistischen Partei Chinas (Kuomintang) und ihren Familien Schutz. Malaysia hat verschiedenen Gruppen von Asylsuchenden dauerhaftes Asyl angeboten, darunter Zehntausenden Filipinos, die vor dem Konflikt zwischen den Zentralbehörden und der Nationalen Befreiungsfront der Moros (Moro National Liberation Front, MNLF) auf der philippinischen Insel Mindanao zwischen Ende der 1960er und Mitte der 1980er Jahre geflohen waren.

Die bei weitem bedeutendste Fluchtkrise in der Region war jedoch die Indochina-Flüchtlingskrise, die sich zwischen Mitte der 1970er und Mitte der 1990er Jahre über zwanzig Jahre lang über die gesamte Region und darüber hinaus erstreckte. Damals flohen mehr als drei Millionen Menschen vor den kommunistischen Regimen in Kambodscha, Laos und Vietnam und suchten Schutz in Thailand, Malaysia, Indonesien und in geringerem Maße auf den Philippinen. Diese Länder boten diesen Flüchtlingen vorübergehend Schutz, während sie darauf warteten, dass die westlichen Länder sie im Wege des Interner Link: Resettlement dauerhaft aufnahmen. Als die Zahl der sogenannten Interner Link: vietnamesischen „Bootsflüchtlinge“ in den späten 1980er Jahren zunahm, wurde 1989 ein innovatives Abkommen zwischen Herkunfts-, Asyl- und Neuansiedlungsländern verabschiedet: der sogenannte Umfassende Aktionsplan für indochinesische Flüchtlinge (Comprehensive Plan of Action for Indochinese Refugees, CPA). Der CPA sah vor, dass alle indochinesischen Asylsuchenden, die nach einem bestimmten Datum in den Erstasylländern eintrafen, einem neuen Prüfverfahren unterzogen werden sollten. Diejenigen, die nach den Kriterien der Genfer Flüchtlingskonvention von 1951 als Flüchtlinge anerkannt wurden, sollten mittels Resettlement in Drittländern neu angesiedelt werden, während diejenigen, die diese Kriterien nicht erfüllten, in ihre Herkunftsländer zurückkehren mussten.

Seit dem Ende der Indochina-Flüchtlingskrise ist Myanmar zur Hauptquelle der Fluchtbewegungen in Südostasien geworden. In den letzten 30 Jahren flohen viele Angehörige ethnischer Gruppen aus Myanmar nach Thailand. Ende 2022 gab es in Thailand noch neun „Notunterkünfte“, in denen rund 90.617 dieser Flüchtlinge untergebracht waren. Der Interner Link: Putsch des Militärs (Tatmadaw) in Myanmar im Februar 2021 und der darauffolgende Konflikt vertrieben weitere Zehntausende Menschen nach Thailand. Auch Malaysia hat eine beträchtliche Anzahl von Schutzsuchenden aus Myanmar aufgenommen. Im Dezember 2022 waren dort rund 181.000 Menschen beim UNHCR registriert, darunter 103.000 Rohingya.

Die Rohingya, eine ethnische muslimische Minderheit aus dem Bundesstaat Rakhine im westlichen Teil Myanmars, sind die bei weitem vulnerabelste Gruppe von Flüchtlingen aus Myanmar. Auf der Flucht vor systematischer Verfolgung und Diskriminierung durch die burmesischen Behörden haben viele von ihnen in klapprigen Booten den Golf von Bengalen und die Andamanensee überquert, um in anderen Ländern Schutz zu finden. Ihr Weg führte sie insbesondere über Thailand nach Malaysia, wo es bereits eine große Gemeinschaft von Rohingya gibt, sowie über Indonesien nach Australien. Im Jahr Interner Link: 2017 wurden durch Militäroperationen der myanmarischen Armee in Rakhine als Vergeltung für Angriffe auf Polizeistationen durch eine bewaffnete Pro-Rohingya-Gruppe Interner Link: mehr als 740.000 Rohingya nach Bangladesch vertrieben. Mangels Alternativen zu einem Leben in den Flüchtlingslagern in Bangladesch haben immer mehr Rohingya versucht, auf irregulärem Wege nach Malaysia oder Thailand zu gelangen.

Südostasien und das internationale Flüchtlingsschutzregime

Die vielleicht drängendste Frage im Zusammenhang mit Flüchtlingen in Südostasien ist: Warum sind die meisten südostasiatischen Staaten der Genfer Flüchtlingskonvention nicht beigetreten? Es wird u.a. argumentiert, dass ein Beitritt zur Flüchtlingskonvention zu einem erheblichen Anstieg der Flüchtlingszahlen in diesen Ländern führen würde (das „Pull-Faktor“-Argument), dass die Ankunft von Flüchtlingen, insbesondere im Rahmen eines Massenzustroms, eine Sicherheitsbedrohung für die Asylländer darstellen könnte (das Sicherheitsargument) und dass die Anwesenheit von Flüchtlingen in einem Land Druck auf die ohnehin begrenzten Ressourcen der Entwicklungsländer ausübt (das wirtschaftliche Argument). Diese Bedenken sind jedoch nicht spezifisch für südostasiatische Staaten, und viele andere Entwicklungsländer sind der Konvention beigetreten.

Mehrere Kommentatorinnen und Kommentatoren haben versucht, die anhaltende Zurückhaltung der südostasiatischen Staaten beim Beitritt zum formellen internationalen Flüchtlingsschutzregime mit einer angeblichen Unvereinbarkeit zwischen den westlichen Werten, die auf den individuellen Interner Link: Menschenrechten beruhen, und den so genannten „asiatischen Werten“ zu begründen, die der Gemeinschaft einen höheren Stellenwert einräumten (das „eurozentrische“ Argument). Einige sehen in dieser Haltung den Beweis dafür, dass die südostasiatischen Länder die Notwendigkeit des Schutzes von Flüchtlingen nicht anerkennen (die Theorie der „Ablehnung des internationalen Flüchtlingsrechts“). Andere haben argumentiert, dass die südostasiatischen Staaten nicht so sehr ein Problem mit dem Inhalt der Konvention haben, sondern vielmehr mit ihrem verbindlichen Charakter (das Argument „Substanz vs. Form“). In der Tat ist die umfassende Anwendung von „Soft Law“, d.h. nicht bindenden Instrumenten, ein charakteristisches Merkmal der ASEAN.

Vor diesem Hintergrund sind viele Beobachterinnen und Beobachter der Meinung, dass sich Flüchtlinge in Südostasien in einem „rechtlichen Schwebezustand“ befinden. Die Realität ist jedoch viel komplexer. Aus völkerrechtlicher Sicht bieten die internationalen Menschenrechtsnormen einen umfassenden Rechtsrahmen für den Schutz aller Personen, die sich im Hoheitsgebiet eines Staates aufhalten und/oder seiner Gerichtsbarkeit unterstehen. Die meisten Bestimmungen der Genfer Flüchtlingskonvention, wie z. B. das Verbot der Rückführung von Flüchtlingen in ein Gebiet, in dem ihnen Verfolgung droht (das Interner Link: Non-refoulement-Gebot), finden sich auch in internationalen Bestimmungen zum Schutz von Menschenrechten wieder, insbesondere im Interner Link: Internationalen Pakt über wirtschaftliche, soziale und kulturelle Rechte (ICESCR) sowie im Internationalen Pakt über bürgerliche und politische Rechte (ICCPR) – zwei Instrumente, die von einer Reihe südostasiatischer Länder ratifiziert worden sind. Darüber hinaus sind einige der wichtigsten Bestimmungen zum Schutz von Flüchtlingen, einschließlich des Verbots der Zurückweisung (Refoulement), Teil des Völkergewohnheitsrechts geworden –d.h. die Staaten akzeptieren sie im Rechtsverkehr als verbindlich, unabhängig von ihrem Beitritt zu konventionellen Instrumenten. Auch wenn Flüchtlinge nicht offiziell als solche anerkannt sind, genießen sie in den südostasiatischen Ländern bis zu einem gewissen Grad den Schutz, den internationalen Menschenrechtsvorschriften gewähren.

Regionaler Rahmen für den Schutz von Flüchtlingen in Südostasien

Die ASEAN ist nach der Europäischen Union wahrscheinlich die am weitesten fortgeschrittene regionale Integrationsgemeinschaft der Welt, aber ihre Bilanz in Bezug auf die Festlegung von Standards im Bereich der Menschenrechte ist eher schwach. Mit Blick auf die Mobilität war die ASEAN eher an der Entwicklung eines Rahmens für die Freizügigkeit von regulären Wanderarbeitskräften innerhalb der Region interessiert – und weniger an der Verabschiedung von Normen und Strategien für den Umgang mit Flüchtlingen. Obwohl Bewegungen von (internationalen) Flüchtlingen häufig auch ein transnationales Phänomen sind, haben die südostasiatischen Staaten Sorge, dass die Gewährung von Asyl für Staatsangehörige anderer ASEAN-Länder als implizite Kritik an deren Innenpolitik aufgefasst werden könnte, was dem so genannten „Prinzip der Nichteinmischung“ in die inneren Angelegenheiten anderer Staaten zuwiderlaufen würde. Die Achtung dieses Grundsatzes der Nichteinmischung ist ein zentraler Aspekt des sogenannten ASEAN-Weges, was schon im ASEAN-Gründungsvertrag von 1976 (dem Vertrag von Bali) zum Ausdruck kommt.

In Ermangelung eines regionalen, durch die ASEAN vorgegebenen flüchtlingspolitischen Rahmens, sind die Bangkok-Prinzipien über den Status und die Behandlung von Flüchtlingen die einzigen existierenden, nicht bindenden normativen Vorgaben für den Schutz von Flüchtlingen in Südostasien. Die Externer Link: 1966 verabschiedeten und 2001 von der Asian-African Legal Consultative Organization (AALCO) überarbeiteten Bangkok-Prinzipien bauen auf der Genfer Flüchtlingskonvention auf und spiegeln gleichzeitig einige spezifische Praktiken der südostasiatischen Staaten im Bereich des Flüchtlingsschutzes wider, wie etwa die Gewährung von vorübergehendem Asyl (im Gegensatz zur Gewährung von dauerhaftem Asyl). Dass Thailand, Malaysia, Indonesien, Singapur und Brunei Darussalam, die alle Mitglieder der AALCO sind, wesentlich zur Entwicklung der Bangkok-Prinzipien beigetragen haben, zeigt ihre Anerkennung der Bedeutung eines normativen Rahmens für den Schutz von Flüchtlingen, obwohl sie nicht der Genfer Flüchtlingskonvention beigetreten sind.

Flüchtlingsschutz in der Praxis

In der Praxis gab es zahlreiche Fälle, in denen südostasiatische Staaten restriktive politische Maßnahmen ergriffen haben, um Menschen daran zu hindern, in ihrem Hoheitsgebiet Asyl zu suchen, z. B. durch die Verweigerung der Einreise an der Grenze oder das Abfangen und Zurückdrängen von Flüchtlingsbooten auf hoher See. Ein besonders umstrittener Vorfall, der als Krise im Golf von Bengalen und in der Andamanensee bekannt wurde, ereignete sich im April und Mai 2015. Damals verweigerten Thailand, Malaysia und Indonesien etwa 5.000 Menschen – Flüchtlingen aus Myanmar und Wirtschaftsmigrantinnen und -migranten aus Bangladesch – die Ausschiffung auf ihrem Territorium, was zum Tod von Hunderten von Menschen führte. Die südostasiatischen Staaten wurden bisweilen auch dafür kritisiert, dass sie Flüchtlinge in ihre Herkunftsländer zurückschicken, obwohl ihnen dort Verfolgung droht (was einen Verstoß gegen das Non-Refoulement-Gebot darstellt).

Dennoch wird die insgesamt positive Bilanz der südostasiatischen Staaten im Umgang mit Geflüchteten zunehmend anerkannt. Seit dem Ende der Indochina-Flüchtlingskrise Mitte der 1990er Jahre haben die wichtigsten Asylländer Südostasiens Hunderttausenden Geflüchteten Schutz geboten, einschließlich des Schutzes vor Zurückweisung (Refoulement) und bis zu einem gewissen Grad auch vor Inhaftierung wegen illegaler Einreise in das Hoheitsgebiet eines Staates. Es gibt auch ermutigende Beispiele dafür, dass die nationalen Behörden Geflüchteten Zugang zu grundlegenden Dienstleistungen ermöglicht oder erleichtert haben. So beinhalten die innerstaatlichen Rechtsvorschriften in Indonesien und Thailand ein Recht auf Bildung für alle Personen in ihrem Hoheitsgebiet, Geflüchtete eingeschlossen. In Malaysia genießen Personen, die beim UNHCR als Flüchtlinge registriert sind, bestimmte Privilegien beim Zugang zur Gesundheitsversorgung, darunter auch eine Ermäßigung gegenüber den Preisen, die ausländische Staatsangehörige für diese Dienstleistungen zahlen müssen. Obwohl Geflüchtete (als irreguläre Migrantinnen und Migranten) in Ländern, die der Genfer Flüchtlingskonvention nicht beigetreten sind, offiziell nicht das Recht haben, zu arbeiten, gibt es eine gewisse Toleranz gegenüber ihrer Beschäftigung in der informellen Wirtschaft. Mit anderen Worten: Die nationalen Behörden in Malaysia, Thailand und Indonesien neigen dazu, Geflüchtete anders zu behandeln als andere irreguläre Migrantinnen und Migranten.

Im Allgemeinen werden in Südostasien jedoch viele grundlegende Dienstleistungen für Geflüchtete nicht vom Staat, sondern von internationalen und lokalen Organisationen erbracht. Dies liegt daran, dass die südostasiatischen Länder der Ansicht sind, dass die mit der Anwesenheit von Geflüchteten auf ihrem Staatsgebiet verbundenen Kosten von der internationalen Gemeinschaft getragen werden sollten. Leider führt dies jedoch dazu, dass die Akteure der humanitären Hilfe in einem unbeständigen Umfeld agieren und das Schutzniveau für Geflüchtete in der Region im Wesentlichen von der Großzügigkeit der Geber abhängt.

Schluss

Um zu verstehen, wie Geflüchtete in den wichtigsten Asylländern Südostasiens geschützt werden, ist es vielleicht mehr als in jedem anderen Kontext erforderlich, über das Fehlen formaler rechtlicher Verpflichtungen, die sich aus dem internationalen Flüchtlingsrecht ergeben, hinauszublicken und die Praxis der Staaten zu berücksichtigen. Es gab Zeiten, in denen die südostasiatischen Staaten eine restriktivere Politik verfolgten, und andere, in denen sie liberaler waren. Allgemein mehren sich jedoch die Anzeichen dafür, dass die Bilanz der südostasiatischen Staaten in Bezug auf den Flüchtlingsschutz nicht schlechter ist als die vieler anderer Länder, die der Genfer Flüchtlingskonvention beigetreten sind. Dazu gehört auch Australien, Interner Link: dessen Praktiken oft gegen den Geist, wenn nicht gar gegen den Buchstaben der Konvention verstoßen haben. Die größte Herausforderung für die Zukunft des Flüchtlingsschutzes in Südostasien besteht darin, sicherzustellen, dass die betreffenden Länder unabhängig von ihrem Beitritt zur Genfer Flüchtlingskonvention einen geeigneten rechtlichen oder politischen Rahmen entwickeln, um das hohe Maß an Willkür im Umgang mit Geflüchteten zu beseitigen. Indonesien und Thailand haben bereits konkrete Schritte unternommen, indem sie spezifische politische Maßnahmen zur Behandlung von Geflüchteten ergriffen haben – die Umsetzung ist jedoch nach wie vor mit Schwierigkeiten behaftet.

Übersetzung aus dem Englischen: Vera Hanewinkel

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Dr. Sébastien Moretti ist Senior Fellow am Global Migration Centre (GMC) des Graduate Institute of International and Development Studies, Genf, Schweiz, und Mitglied des Internal Displacement Research Programme, University of London, Vereinigtes Königreich. Zu seinen jüngsten Veröffentlichungen zählt sein Buch The Protection of Refugees in Southeast Asia: A Legal Fiction? (Routledge, 2022).