Aushang Stellenangebote im Schaufenster der Zeitarbeitvermittlung Randstad. Hier: Job-Angebot für Industriemechaniker. Köln, Nordrhein-Westfalen, Deutschland, 19.12.2003

29.3.2012 | Von:
Markus Promberger

Mythos der Vollbeschäftigung und Arbeitsmarkt der Zukunft

Vollbeschäftigung einst und jetzt

Vollbeschäftigung im alltagsweltlichen Verständnis bedeutet schlicht, dass es keine nennenswerte Arbeitslosigkeit gibt. In Wissenschaft und Politik jedoch begegnen uns weitere, auch umstrittene Definitionen von Vollbeschäftigung, teils vor dem Hintergrund praktischer Beobachtungen wie der auch in Prosperitätsphasen fortbestehenden Sucharbeitslosigkeit, teils im Zusammenhang mit Wirtschaftstheorien und zugehörigen politischen Präferenzen.[4] Bis heute einflussreich sind die Überlegungen von Lord William Beveridge (1879-1963), einem stark von der Sozialreformbewegung beeinflussten britischen Volkswirt und Regierungsberater. Er ging, ähnlich wie Karl Marx, von der Existenz und Notwendigkeit einer Arbeitsreserve von "irregulär Beschäftigten" aus, die nur in Spitzenzeiten vorübergehend bessere Beschäftigungschancen hat, ohne sich jedoch völlig vom Arbeitsmarkt zurückzuziehen.[5] Beveridge hat später vorgeschlagen, eine Arbeitslosenquote von bis zu 3% als Vollbeschäftigung anzusehen.[6] Bei allen politischen Diskursen um das Vollbeschäftigungsniveau in den vergangenen 60 Jahren kann dies als langzeitgültiger, pragmatischer Referenzwert jenseits tagespolitischer Kontroversen, wirtschaftswissenschaftlicher Schulen und politischer Richtungen gelten - zumindest für die folgenden Ausführungen.[7] Sie zeigen an der langfristigen Analyse der Arbeitslosenquoten, dass Vollbeschäftigung, das heißt eine Arbeitslosenquote von bis zu 3%, eine historische Ausnahmeerscheinung darstellt (vgl. die Abbildung in der PDF-Version).

Erwerbslosigkeit hingegen hat den Industrialisierungsprozess stets begleitet und sich im Zuge der ökonomischen Transformationen seit dem 18. Jahrhundert als spezielles Phänomen innerhalb der generelleren Armutsproblematik herauskristallisiert. Die einzige jährlich verfügbare überregionale Datenquelle, die Statistiken der Gewerkschaften über arbeitslose Mitglieder, zeigen für den Zeitraum 1887 bis 1918 insgesamt sechs teils mehrjährige Vollbeschäftigungsperioden. Vorsichtig lässt sich vermuten, dass wir es bei der Gründerzeit tatsächlich mit einer nur durch kürzere Rezessionen unterbrochenen Prosperitätsepoche zu tun haben, in welcher der Arbeitsmarkt einigermaßen nach den Vorstellungen der neoklassischen Theorie funktioniert hat: Die Arbeitsmarktbewegung entsprach annähernd der Konjunktur- beziehungsweise Saisonbewegung,[8] die "natürliche" Arbeitslosigkeit war gering, da Institutionen wie kollektive Lohnsetzungverhandlungen, Lohnersatzleistungen, aber auch die Vermögenslage der Arbeiter kaum entwickelt waren. Wer entlassen wurde, musste mangels Ersparnissen, Vermögen oder Transfereinkommen um jeden Preis innerhalb weniger Tage eine neue Arbeit finden, sonst drohten Hunger und Elend - die ohnehin auch in Lohn und Brot nicht weit weg waren. Negative "keynesianische" Auswirkungen eines krisenhaft verringerten Konsums der arbeitenden Bevölkerung auf die Gesamtwirtschaft waren kaum feststellbar, da ihr Anteil an der gesamten Konsumnachfrage vergleichsweise gering war; auch der Anteil der Industriebeschäftigten an allen Beschäftigten lag um 1900 noch unter 40%.[9] Die entlassenen Arbeitskräfte waren für die Fabrikanten später stets einfach wieder zu ersetzen - aus dem städtischen und ländlichen Handwerk oder der bäuerlichen Bevölkerung.[10] Wenn wir es von 1871 bis 1914 tatsächlich mit einer "neoklassischen" Arbeitsmarktperiode zu tun haben, so war der wirtschaftlich und politisch prekäre Status der Arbeiterschaft eine wesentliche historische Rahmenbedingung dafür. Doch ist das Bild eines ausschließlich klassisch funktionierenden Arbeitsmarktes keineswegs widerspruchsfrei: So scheinen Stockungen in Zulieferbeziehungen und Kreditversorgung bereits in den Wirtschaftskrisen vor 1900 und ihren Arbeitsmarktturbulenzen eine Rolle gespielt zu haben,[11] hinzu kommen erhebliche lokale und regionale Disparitäten der Arbeitsmärkte.[12] Insgesamt wird für Deutschland vor 1914 nicht nur die schlechte sozioökonomische Lage der Arbeiterschaft, sondern auch eine hohe Unübersichtlichkeit konstatiert.[13] Von Vollbeschäftigung im heutigen Sinne zu sprechen scheint daher nicht angebracht. Als gesichert hingegen kann erst die reichsweite Vollbeschäftigung ab etwa 1916 gelten, doch sie ist eine nicht durch Markt und normale Institutionen erklärbare historische Ausnahme: Die Rüstungsindustrie erhöht die Nachfrage nach Arbeitskräften, das Kriegsgeschehen selbst verknappt das Arbeitskräfteangebot durch Kriegseinsatz, Verwundung, Tod.

Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges kam es zunächst zu einem rapiden Anwachsen der Arbeitslosigkeit in Folge der Demobilmachung, doch durch die überhitzte Inflationskonjunktur, das "erfolgreiche" Herausdrängen der Frauen aus dem Arbeitsmarkt und den in Folge der Novemberrevolution durchgesetzten Achtstundentag ab 1918 war 1921 und 1922 eine Vollbeschäftigungsperiode mit Arbeitslosenquoten unter 3% zu verzeichnen. Währungsreform und Deflation kühlten ab 1923 die ohnehin durch Kriegsfolgelasten chronisch belastete Konjunktur stark ab, die Notverordnungen von 1923 erlaubten den Unternehmen das Durchbrechen des Achtstundentags und das Anwachsen der Wochenarbeitszeit. Die Arbeitslosigkeit wuchs, eine "Arbeitsreserve" entstand wieder und bildete - trotz neugeschaffener Arbeitslosenversicherung 1926/27 - das drängendste sozialpolitische Problem der Weimarer Republik bis zu deren Ende 1933.

In der NS-Zeit verschwand die Erwerbslosigkeit von der Oberfläche der Gesellschaft. Die praktische Arbeitsmarktpolitik des NS-Regimes beschränkte sich zunächst auf den Ausbau der schon von den Weimarer Arbeitsmarktpolitikern initiierten Maßnahmen; beispielsweise die direkte oder indirekte Subvention von Neueinstellungen in den Betrieben oder die Heranziehung von Erwerbslosen für öffentliche Arbeiten, so beim Autobahnbau und bei Bodenverbesserungen. Letzteres geschah zu geringen Löhnen und unter ausdrücklichem Verzicht auf Produktivitätserwägungen aller Art - zu großen Teilen in Handarbeit.[14] Mit Kriegsbeginn 1938/39 stellte sich dann erneut eine kriegstypische Vollbeschäftigungsperiode ein; in den späteren Kriegsjahren herrschte gar eklatanter Arbeitskräftemangel, der seitens der NS-Machthaber durch Stellenwechsel- und Kündigungsverbote sowie durch Zwangsrekrutierungen und Zwangsarbeit bekämpft wurde.

Unmittelbar nach Kriegsende 1945 entstand in Deutschland zunächst wieder Erwerbslosigkeit größeren Ausmaßes.[15] Doch im Verlauf einer Dekade sollte sich dies ändern. In den 1950er und 1960er Jahren erlebte die bundesdeutsche Wirtschaft eine anhaltende Wachstumsperiode, die als "Wirtschaftswunder" in die Geschichte eingegangen ist. Seit 1958 unterschritt die Arbeitslosenquote die magische Marke von 3% und hielt sich 16 Jahre lang, bis 1974, auf Vollbeschäftigungsniveau. Man glaubte, die Arbeitslosigkeit endgültig besiegt zu haben; der damalige Zustand wurde als eine Art "goldenes Zeitalter" wahrgenommen. Doch auch die Vollbeschäftigungsperiode 1958 bis 1974 fußte auf historischen Sonderbedingungen:[16] Eine wichtige Rolle spielten dabei der nachholende Konsum nach den Entbehrungen der Kriegs- und Nachkriegsjahre, die Massenmotorisierung und die Ausstattung der Haushalte mit technischen Haushaltsgeräten. Massenkonsum, standardisierte Massenproduktion und soziale Integration auch der "Arbeiterklasse" kennzeichnen diese historische Epoche. Dieses "fordistische" Produktions-, Konsumtions- und Sozialmodell setzte sich mit einigen Jahrzehnten Verzögerung nun auch in Deutschland durch.[17] Bereits im Kaiserreich und in der Weimarer Republik war die Sozialintegration der Arbeiterklasse begonnen worden, forciert von einer Interessenkoalition aus gemäßigter Arbeiterbewegung und politischem Katholizismus, mit einer bis in liberale Kreise reichenden Überzeugung, das Elend der Arbeiterklasse sei ethisch nicht zu rechtfertigen und sozial gefährlich. Diese Position wurde unter dem Eindruck der auf den Ersten Weltkrieg folgenden Revolutionen in Deutschland und Russland, der politischen Instabilität der Weimarer Republik sowie dem langfristigen Fortleben des "realen Sozialismus" als latenter Alternative zur Marktwirtschaft zu einer Grundüberzeugung westeuropäischer Gesellschaften bis 1989. Dies führte zu einem arbeits- und verteilungspolitischen Grundkompromiss in der jungen Bundesrepublik: Akzeptanz der Forderungen der Arbeiterschaft nach sozialer Absicherung und Teilhabe an Wachstum und Konsum im Tausch gegen die Bindung der Löhne an das Produktivitätswachstum[18] und den Verzicht auf klassenkämpferische Politik - beides musste sowohl gegen wie in den Gewerkschaften während der ersten Hälfte der 1950er Jahre konfliktreich durchgesetzt werden.[19] In der Folge entstand eine zuvor in Friedenszeiten nie dagewesene, durch das anhaltende Wirtschaftswachstum mögliche Nachfragestimulation durch Ausgaben der öffentlichen Hand im Rahmen einer keynesianisch inspirierten Wirtschafts- und Sozialpolitik.

"Der kurze Traum immerwährender Prosperität"[20] war in der Mitte der 1970er Jahre ausgeträumt. Der plötzliche Anstieg der Erwerbslosigkeit in der Rezession 1967/68 konnte zwar bald wieder ausgeglichen werden, dies gelang bei den folgenden Konjunktureinbrüchen aber nicht mehr. Vollbeschäftigung nach der Beveridge-Definition wurde seither nicht mehr erreicht. Wesentliche Gründe hierfür sind nach gängiger Auffassung der Übergang von der Industrie- zur Dienstleistungswirtschaft, die Rationalisierungseffekte der mikroelektronischen Revolution, die geänderte globale Arbeitsteilung mit Verlagerung der industriellen Arbeitsplätze weg von den altindustriellen Zentren sowie die Abkehr von fordistischen Verteilungsmustern und dem expansiven Wohlfahrtsstaat zugunsten von Geldwertstabilität und Austeritätspolitik.

Nach verschiedenen Höhen und Tiefen stand die Arbeitslosigkeit im April 2005 mit 11,5% der Erwerbstätigen wieder auf einem Höhepunkt, seither ist sie - von einer kurzen Gegenbewegung im Winter 2009 abgesehen - im Sinken begriffen und liegt heute bei 5,5% der Erwerbstätigen. Von einer Vollbeschäftigung nach der Beveridge-Definition ist Deutschland damit auch heute weit entfernt. Mindestens zwei Gründe sprechen dafür, dass dies leider so bleibt. Erstens sind Maßnahmeteilnehmer, Unterbeschäftigte und Stille Reserve nicht mitgerechnet, zumindest Erstere müssten noch aufaddiert werden, um die längerfristige historische Kontinuität in der Definition der Arbeitslosenquote aufrechtzuerhalten - doch diese Rechenoperation vergrößert den Abstand zur Vollbeschäftigung. Zweitens sind derzeit mehr als zwei Drittel der Arbeitslosen in der Grundsicherung des SGB II ("Hartz IV"), wo sich überproportional Personen mit Bildungsnachteilen, längerer Arbeitslosigkeit, schlechter Gesundheit und Arbeitsmarktverfügbarkeit, damit auch ungünstigen Jobchancen finden. Ihnen gelingt auch bei guter Konjunktur der Übergang in Beschäftigung nur zu einem kleinen Teil und oft nur vorübergehend; bei zusätzlichen bildungs- und sozialpolitischen Anstrengungen der Gesellschaft ist hier durchaus Verbesserung, jedoch kaum eine Markträumung im Sinne der reinen volkswirtschaftlichen Lehre zu erwarten. Festzuhalten ist also: Vollbeschäftigung ist in der Geschichte des industrialisierten Deutschland vor 1914 direkt mit der prekären, wenn nicht elenden Lage der Arbeitnehmer im Industrialisierungsprozess verbunden, während nachher historisch-politische Sondersituationen maßgebend sind: Zwei Kriege mit ihren Leiden sowie die Einführung des fordistischen Sozialmodells auf den Ruinen des Zweiten Weltkrieges und unter dem Eindruck des Kalten Krieges sind dafür verantwortlich. Zugespitzt könnte man folgern, Vollbeschäftigung war bisher überwiegend Teil oder Folge von Katastrophen.

Fußnoten

4.
John Maynard Keynes und später James Tobin sind die prominentesten Vertreter der zero percent-Richtung, Beveridge schlug vor, von Vollbeschäftigung zu sprechen, wenn die Zahl der offenen Stellen das Arbeitsangebot übersteigt. Neuere, auf Milton Friedman zurückgehende Definitionen fassen Vollbeschäftigung als das unter gegebenen institutionellen Bedingungen beobachtbare Beschäftigungsmaximum auf und bezeichnen dies als Gleichgewichtsarbeitslosigkeit. Vgl. dazu auch den Beitrag von Aysel Yollu-Tok und Werner Sesselmeier in dieser Ausgabe.
5.
Vgl. William I. Beveridge, Unemployment. A Problem of Industry, London 1909, S. 73ff.
6.
Vgl. ders., Full Employment in a Free Society, London 1944.
7.
Vgl. zum aktuellen Stand der volkswirtschaftlichen Kontroversen Hermann Gartner, Vollbeschäftigung aus Sicht der modernen Arbeitsmarkttheorie: Wie hoch will man springen?, in: IAB-Forum, (2008) 2, S. 9-13.
8.
So wird auf Basis der Berufs- und Gewerbezählung von 1895 eine saisonale Expansion und Kontraktion des Arbeitsmarktes in der Industrie um den Faktor drei berichtet. Vgl. Susanne Brockfeld, Von der Fürsorge zur Arbeitsmarktpolitik. Diss., Münster 1996.
9.
Vgl. Rainer Metz, Säkulare Trends der deutschen Wirtschaft, in: Michael North (Hrsg.), Deutsche Wirtschaftsgeschichte, München 2000, S. 456. Im ausgehenden 19. Jahrhundert hatten bürgerliche Haushalte wohl im Schnitt das fünf- bis zehnfache Einkommen von Arbeiterhaushalten zu Verfügung, die Differenz scheint vor allem für Kleidung, Einrichtungsgegenstände und Wohnung verwendet worden sein. Vgl. Klaus Tenfelde, Klassenspezifische Konsummuster im Deutschen Kaiserreich, in: Hannes Siegrist/Hartmut Kaelble/Jürgen Kocka (Hrsg.), Europäische Konsumgeschichte, Frankfurt/M. 1997, S. 252 ff.
10.
Die lohnbegrenzenden Effekte dieses Wirtschaftsdualismus sind nach Burkart Lutz eine der Hauptursachen der wirtschaftlichen Expansion Deutschlands in der Gründerzeit. Vgl. Burkhart Lutz, Der kurze Traum immerwährender Prosperität, Frankfurt/M. 1984.
11.
Vgl. Karl Hinrichs, Motive und Interessen im Arbeitszeitkonflikt, Frankfurt/M. 1988.
12.
Dies zeigen etwa die vom reichsweiten Ergebnis der Volkszählung 1895 stark nach oben abweichenden Arbeitslosenquoten etlicher deutscher Großstädte im gleichen Jahr. Vgl. Karl Kautsky, Bernstein und das sozialdemokratische Programm. Eine Antikritik, Berlin 1976, S. 110.
13.
Vgl. Hans-Walter Schmuhl, Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002, Nürnberg 2003, S. 11.
14.
Vgl. Timothy Mason, Arbeiterklasse und Volksgemeinschaft, Opladen 1975, S. 55.
15.
Vgl. dazu den Beitrag von Toni Pierenkemper in dieser Ausgabe.
16.
Burkart Lutz (Anm. 11) erklärt das Wirtschaftswunder mit dem Übergang zu einem fordistischen Modell, das nach dem Zweiten Weltkrieg zur Blüte kam und eine langjährige Stagnationsperiode beendete, die wiederum dadurch verursacht war, dass sich der in der Gründerzeit noch hoch produktive, weil lohnlimitierende Wirtschaftsdualismus aus traditionellem und modernem Sektor seit etwa 1914 überlebt hatte. Politische Konflikte, Kriege und Krisen trugen dazu bei, dass dieser Übergang, der in anderen Ländern ebenfalls stattfand, in Deutschland 40 Jahre dauerte.
17.
Vgl. Joachim Hirsch/Roland Roth, Das neue Gesicht des Kapitalismus. Vom Fordismus zum Post-Fordismus, Hamburg 1986.
18.
Vgl. Joachim Bergmann/Otto Jacobi/Walther Müller-Jentsch, Gewerkschaften in der Bundesrepublik, Frankfurt/M. 1975.
19.
Vgl. z.B. Rudi Schmidt, Der Streik in der bayerischen Metallindustrie von 1954, Frankfurt/M. 1995; Reinhard Bispinck/Thorsten Schulten/Peter Raane, Wirtschaftsdemokratie und expansive Lohnpolitik. Zur Aktualität von Viktor Agartz, Hamburg 2008.
20.
B. Lutz (Anm. 11).