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29.3.2012 | Von:
Markus Promberger

Mythos der Vollbeschäftigung und Arbeitsmarkt der Zukunft

Vollbeschäftigung verkörpert den Traum von einem sozial gerechten Kapitalismus, erwies sich in der Vergangenheit jedoch als Ausnahme. Würde sie künftig Wirklichkeit, so wäre sie wohl mit einer tiefen Spaltung des Arbeitsmarktes verbunden.

Einleitung

Seit etwa 2005 sinkt die Arbeitslosenquote in Deutschland. Im Jahresmittel 2011 waren nach offizieller Zählung noch rund drei Millionen Menschen beziehungsweise 7,9% aller abhängigen Erwerbstätigen arbeitslos.[1] Besser als noch vor einigen Jahren, aber beileibe kein Grund zum Feiern. Zumal unklar ist, welche Folgen die frühere Banken- und jetzige Staatsschuldenkrise für die Realwirtschaft und den Arbeitsmarkt noch zeitigen wird. Doch parallel dazu rückt das Thema Vollbeschäftigung leise, aber beharrlich auf die Tagesordnung. So ließ sich im März 2008 - nur wenige Wochen vor dem Einsetzen der Krise - der damalige Bundespräsident Horst Köhler bei einem Besuch des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung in Nürnberg darüber informieren, ob Vollbeschäftigung möglich ist.[2] Im Mai 2011 veröffentlichte das Hamburger Institut für Weltwirtschaft im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft sein Gutachten über "Wege zur Vollbeschäftigung",[3] welches in der Öffentlichkeit breit beachtet wurde und das Vollbeschäftigungsziel, auf das sich die Bundesrepublik im Wachstums- und Stabilitätsgesetz von 1967 verpflichtet hatte, mittelfristig für erreichbar hält. Das sind nur zwei von zahlreichen Beispielen.

Doch was ist da wirklich dran? Ist Vollbeschäftigung nur ein schöner Traum aus der glücklichen Kindheit der Bundesrepublik oder tatsächlich eine ernstzunehmende Chance darauf, dass die geschwundenen Inklusionskräfte der Arbeitsgesellschaft wieder wachsen? Zunächst soll geklärt werden, was unter Vollbeschäftigung zu verstehen ist und in welchen sozioökonomischen und historisch-politischen Rahmenbedingungen ihr Entstehen wahrscheinlich ist - eine Betrachtung, die in der gegenwärtigen Diskussion vernachlässigt wurde. Auffällig an der oft kontrafaktischen Vollbeschäftigungsdiskussion ist ihr illusionärer oder mythischer Charakter; um ihn und seine politischen Funktionen sowie um die sozialen Risiken und Probleme künftiger Vollbeschäftigungsarbeitsmärkte wird es im Anschluss daran gehen - denn dass die Vollbeschäftigung wieder so aussieht wie in den "goldenen Jahren" von 1958 bis 1974 scheint wenig wahrscheinlich. Doch welche arbeitsmarktpolitischen Aufgaben hält eine von entlasteten Arbeitsmärkten geprägte Zukunft bereit?

Vollbeschäftigung einst und jetzt

Vollbeschäftigung im alltagsweltlichen Verständnis bedeutet schlicht, dass es keine nennenswerte Arbeitslosigkeit gibt. In Wissenschaft und Politik jedoch begegnen uns weitere, auch umstrittene Definitionen von Vollbeschäftigung, teils vor dem Hintergrund praktischer Beobachtungen wie der auch in Prosperitätsphasen fortbestehenden Sucharbeitslosigkeit, teils im Zusammenhang mit Wirtschaftstheorien und zugehörigen politischen Präferenzen.[4] Bis heute einflussreich sind die Überlegungen von Lord William Beveridge (1879-1963), einem stark von der Sozialreformbewegung beeinflussten britischen Volkswirt und Regierungsberater. Er ging, ähnlich wie Karl Marx, von der Existenz und Notwendigkeit einer Arbeitsreserve von "irregulär Beschäftigten" aus, die nur in Spitzenzeiten vorübergehend bessere Beschäftigungschancen hat, ohne sich jedoch völlig vom Arbeitsmarkt zurückzuziehen.[5] Beveridge hat später vorgeschlagen, eine Arbeitslosenquote von bis zu 3% als Vollbeschäftigung anzusehen.[6] Bei allen politischen Diskursen um das Vollbeschäftigungsniveau in den vergangenen 60 Jahren kann dies als langzeitgültiger, pragmatischer Referenzwert jenseits tagespolitischer Kontroversen, wirtschaftswissenschaftlicher Schulen und politischer Richtungen gelten - zumindest für die folgenden Ausführungen.[7] Sie zeigen an der langfristigen Analyse der Arbeitslosenquoten, dass Vollbeschäftigung, das heißt eine Arbeitslosenquote von bis zu 3%, eine historische Ausnahmeerscheinung darstellt (vgl. die Abbildung in der PDF-Version).

Erwerbslosigkeit hingegen hat den Industrialisierungsprozess stets begleitet und sich im Zuge der ökonomischen Transformationen seit dem 18. Jahrhundert als spezielles Phänomen innerhalb der generelleren Armutsproblematik herauskristallisiert. Die einzige jährlich verfügbare überregionale Datenquelle, die Statistiken der Gewerkschaften über arbeitslose Mitglieder, zeigen für den Zeitraum 1887 bis 1918 insgesamt sechs teils mehrjährige Vollbeschäftigungsperioden. Vorsichtig lässt sich vermuten, dass wir es bei der Gründerzeit tatsächlich mit einer nur durch kürzere Rezessionen unterbrochenen Prosperitätsepoche zu tun haben, in welcher der Arbeitsmarkt einigermaßen nach den Vorstellungen der neoklassischen Theorie funktioniert hat: Die Arbeitsmarktbewegung entsprach annähernd der Konjunktur- beziehungsweise Saisonbewegung,[8] die "natürliche" Arbeitslosigkeit war gering, da Institutionen wie kollektive Lohnsetzungverhandlungen, Lohnersatzleistungen, aber auch die Vermögenslage der Arbeiter kaum entwickelt waren. Wer entlassen wurde, musste mangels Ersparnissen, Vermögen oder Transfereinkommen um jeden Preis innerhalb weniger Tage eine neue Arbeit finden, sonst drohten Hunger und Elend - die ohnehin auch in Lohn und Brot nicht weit weg waren. Negative "keynesianische" Auswirkungen eines krisenhaft verringerten Konsums der arbeitenden Bevölkerung auf die Gesamtwirtschaft waren kaum feststellbar, da ihr Anteil an der gesamten Konsumnachfrage vergleichsweise gering war; auch der Anteil der Industriebeschäftigten an allen Beschäftigten lag um 1900 noch unter 40%.[9] Die entlassenen Arbeitskräfte waren für die Fabrikanten später stets einfach wieder zu ersetzen - aus dem städtischen und ländlichen Handwerk oder der bäuerlichen Bevölkerung.[10] Wenn wir es von 1871 bis 1914 tatsächlich mit einer "neoklassischen" Arbeitsmarktperiode zu tun haben, so war der wirtschaftlich und politisch prekäre Status der Arbeiterschaft eine wesentliche historische Rahmenbedingung dafür. Doch ist das Bild eines ausschließlich klassisch funktionierenden Arbeitsmarktes keineswegs widerspruchsfrei: So scheinen Stockungen in Zulieferbeziehungen und Kreditversorgung bereits in den Wirtschaftskrisen vor 1900 und ihren Arbeitsmarktturbulenzen eine Rolle gespielt zu haben,[11] hinzu kommen erhebliche lokale und regionale Disparitäten der Arbeitsmärkte.[12] Insgesamt wird für Deutschland vor 1914 nicht nur die schlechte sozioökonomische Lage der Arbeiterschaft, sondern auch eine hohe Unübersichtlichkeit konstatiert.[13] Von Vollbeschäftigung im heutigen Sinne zu sprechen scheint daher nicht angebracht. Als gesichert hingegen kann erst die reichsweite Vollbeschäftigung ab etwa 1916 gelten, doch sie ist eine nicht durch Markt und normale Institutionen erklärbare historische Ausnahme: Die Rüstungsindustrie erhöht die Nachfrage nach Arbeitskräften, das Kriegsgeschehen selbst verknappt das Arbeitskräfteangebot durch Kriegseinsatz, Verwundung, Tod.

Nach dem Ende des Ersten Weltkrieges kam es zunächst zu einem rapiden Anwachsen der Arbeitslosigkeit in Folge der Demobilmachung, doch durch die überhitzte Inflationskonjunktur, das "erfolgreiche" Herausdrängen der Frauen aus dem Arbeitsmarkt und den in Folge der Novemberrevolution durchgesetzten Achtstundentag ab 1918 war 1921 und 1922 eine Vollbeschäftigungsperiode mit Arbeitslosenquoten unter 3% zu verzeichnen. Währungsreform und Deflation kühlten ab 1923 die ohnehin durch Kriegsfolgelasten chronisch belastete Konjunktur stark ab, die Notverordnungen von 1923 erlaubten den Unternehmen das Durchbrechen des Achtstundentags und das Anwachsen der Wochenarbeitszeit. Die Arbeitslosigkeit wuchs, eine "Arbeitsreserve" entstand wieder und bildete - trotz neugeschaffener Arbeitslosenversicherung 1926/27 - das drängendste sozialpolitische Problem der Weimarer Republik bis zu deren Ende 1933.

In der NS-Zeit verschwand die Erwerbslosigkeit von der Oberfläche der Gesellschaft. Die praktische Arbeitsmarktpolitik des NS-Regimes beschränkte sich zunächst auf den Ausbau der schon von den Weimarer Arbeitsmarktpolitikern initiierten Maßnahmen; beispielsweise die direkte oder indirekte Subvention von Neueinstellungen in den Betrieben oder die Heranziehung von Erwerbslosen für öffentliche Arbeiten, so beim Autobahnbau und bei Bodenverbesserungen. Letzteres geschah zu geringen Löhnen und unter ausdrücklichem Verzicht auf Produktivitätserwägungen aller Art - zu großen Teilen in Handarbeit.[14] Mit Kriegsbeginn 1938/39 stellte sich dann erneut eine kriegstypische Vollbeschäftigungsperiode ein; in den späteren Kriegsjahren herrschte gar eklatanter Arbeitskräftemangel, der seitens der NS-Machthaber durch Stellenwechsel- und Kündigungsverbote sowie durch Zwangsrekrutierungen und Zwangsarbeit bekämpft wurde.

Unmittelbar nach Kriegsende 1945 entstand in Deutschland zunächst wieder Erwerbslosigkeit größeren Ausmaßes.[15] Doch im Verlauf einer Dekade sollte sich dies ändern. In den 1950er und 1960er Jahren erlebte die bundesdeutsche Wirtschaft eine anhaltende Wachstumsperiode, die als "Wirtschaftswunder" in die Geschichte eingegangen ist. Seit 1958 unterschritt die Arbeitslosenquote die magische Marke von 3% und hielt sich 16 Jahre lang, bis 1974, auf Vollbeschäftigungsniveau. Man glaubte, die Arbeitslosigkeit endgültig besiegt zu haben; der damalige Zustand wurde als eine Art "goldenes Zeitalter" wahrgenommen. Doch auch die Vollbeschäftigungsperiode 1958 bis 1974 fußte auf historischen Sonderbedingungen:[16] Eine wichtige Rolle spielten dabei der nachholende Konsum nach den Entbehrungen der Kriegs- und Nachkriegsjahre, die Massenmotorisierung und die Ausstattung der Haushalte mit technischen Haushaltsgeräten. Massenkonsum, standardisierte Massenproduktion und soziale Integration auch der "Arbeiterklasse" kennzeichnen diese historische Epoche. Dieses "fordistische" Produktions-, Konsumtions- und Sozialmodell setzte sich mit einigen Jahrzehnten Verzögerung nun auch in Deutschland durch.[17] Bereits im Kaiserreich und in der Weimarer Republik war die Sozialintegration der Arbeiterklasse begonnen worden, forciert von einer Interessenkoalition aus gemäßigter Arbeiterbewegung und politischem Katholizismus, mit einer bis in liberale Kreise reichenden Überzeugung, das Elend der Arbeiterklasse sei ethisch nicht zu rechtfertigen und sozial gefährlich. Diese Position wurde unter dem Eindruck der auf den Ersten Weltkrieg folgenden Revolutionen in Deutschland und Russland, der politischen Instabilität der Weimarer Republik sowie dem langfristigen Fortleben des "realen Sozialismus" als latenter Alternative zur Marktwirtschaft zu einer Grundüberzeugung westeuropäischer Gesellschaften bis 1989. Dies führte zu einem arbeits- und verteilungspolitischen Grundkompromiss in der jungen Bundesrepublik: Akzeptanz der Forderungen der Arbeiterschaft nach sozialer Absicherung und Teilhabe an Wachstum und Konsum im Tausch gegen die Bindung der Löhne an das Produktivitätswachstum[18] und den Verzicht auf klassenkämpferische Politik - beides musste sowohl gegen wie in den Gewerkschaften während der ersten Hälfte der 1950er Jahre konfliktreich durchgesetzt werden.[19] In der Folge entstand eine zuvor in Friedenszeiten nie dagewesene, durch das anhaltende Wirtschaftswachstum mögliche Nachfragestimulation durch Ausgaben der öffentlichen Hand im Rahmen einer keynesianisch inspirierten Wirtschafts- und Sozialpolitik.

"Der kurze Traum immerwährender Prosperität"[20] war in der Mitte der 1970er Jahre ausgeträumt. Der plötzliche Anstieg der Erwerbslosigkeit in der Rezession 1967/68 konnte zwar bald wieder ausgeglichen werden, dies gelang bei den folgenden Konjunktureinbrüchen aber nicht mehr. Vollbeschäftigung nach der Beveridge-Definition wurde seither nicht mehr erreicht. Wesentliche Gründe hierfür sind nach gängiger Auffassung der Übergang von der Industrie- zur Dienstleistungswirtschaft, die Rationalisierungseffekte der mikroelektronischen Revolution, die geänderte globale Arbeitsteilung mit Verlagerung der industriellen Arbeitsplätze weg von den altindustriellen Zentren sowie die Abkehr von fordistischen Verteilungsmustern und dem expansiven Wohlfahrtsstaat zugunsten von Geldwertstabilität und Austeritätspolitik.

Nach verschiedenen Höhen und Tiefen stand die Arbeitslosigkeit im April 2005 mit 11,5% der Erwerbstätigen wieder auf einem Höhepunkt, seither ist sie - von einer kurzen Gegenbewegung im Winter 2009 abgesehen - im Sinken begriffen und liegt heute bei 5,5% der Erwerbstätigen. Von einer Vollbeschäftigung nach der Beveridge-Definition ist Deutschland damit auch heute weit entfernt. Mindestens zwei Gründe sprechen dafür, dass dies leider so bleibt. Erstens sind Maßnahmeteilnehmer, Unterbeschäftigte und Stille Reserve nicht mitgerechnet, zumindest Erstere müssten noch aufaddiert werden, um die längerfristige historische Kontinuität in der Definition der Arbeitslosenquote aufrechtzuerhalten - doch diese Rechenoperation vergrößert den Abstand zur Vollbeschäftigung. Zweitens sind derzeit mehr als zwei Drittel der Arbeitslosen in der Grundsicherung des SGB II ("Hartz IV"), wo sich überproportional Personen mit Bildungsnachteilen, längerer Arbeitslosigkeit, schlechter Gesundheit und Arbeitsmarktverfügbarkeit, damit auch ungünstigen Jobchancen finden. Ihnen gelingt auch bei guter Konjunktur der Übergang in Beschäftigung nur zu einem kleinen Teil und oft nur vorübergehend; bei zusätzlichen bildungs- und sozialpolitischen Anstrengungen der Gesellschaft ist hier durchaus Verbesserung, jedoch kaum eine Markträumung im Sinne der reinen volkswirtschaftlichen Lehre zu erwarten. Festzuhalten ist also: Vollbeschäftigung ist in der Geschichte des industrialisierten Deutschland vor 1914 direkt mit der prekären, wenn nicht elenden Lage der Arbeitnehmer im Industrialisierungsprozess verbunden, während nachher historisch-politische Sondersituationen maßgebend sind: Zwei Kriege mit ihren Leiden sowie die Einführung des fordistischen Sozialmodells auf den Ruinen des Zweiten Weltkrieges und unter dem Eindruck des Kalten Krieges sind dafür verantwortlich. Zugespitzt könnte man folgern, Vollbeschäftigung war bisher überwiegend Teil oder Folge von Katastrophen.

Traumdeutung: Der Mythos der Vollbeschäftigung und seine politischen Funktionen

In der gegenwärtigen öffentlichen Wahrnehmung ist Vollbeschäftigung jedoch keineswegs an Katastrophen gebunden. Sie ist vielmehr ein Wunschbild, vielleicht ein glücklicher Traum aus der frühen Kindheit der Bundesrepublik, wenn nicht gar ein Gründungsmythos der sozialen Marktwirtschaft. Die Wurzeln dieses Traumes liegen im späten 19. und frühen 20. Jahrhundert, als Teile der Arbeiterbewegung, die katholische Soziallehre und linksliberale Wissenschaftler sich die Frage stellten, ob ein sozial gerechterer Kapitalismus möglich sei, ohne fundamentale Konflikte, dafür aber mit existenzsichernder Arbeit für Alle. Seit der Achtstundenagitation der US-Gewerkschaften der 1890er Jahre[21] spielt die Vollbeschäftigung in der Arbeiterbewegung und auf der gemäßigten politischen Linken die Rolle von Hoffnung und Prüfstein für eine sozial integrative, Teilhabe der Arbeitnehmer ermöglichende Marktwirtschaft. Der Kapitalismus in einer demokratischen Gesellschaft muss sich daran messen lassen, legitimieren, inwieweit er für diejenigen, die keine Unternehmer sind, Arbeit und damit eine auskömmliche Existenz ermöglicht. Der Vollbeschäftigungsmythos, das Erreichen der Vollbeschäftigung wie auch das Festhalten am Vollbeschäftigungsziel, ist damit sowohl die Rechtfertigung der sozialen Marktwirtschaft wie auch die Rechtfertigung einer innerhalb des marktwirtschaftlichen Systems agierenden Arbeiterbewegung. Mit einem gewissen historischen Abstand lassen sich auch viele arbeitspolitische Statements des Linkskatholizismus mehr oder weniger dieser Position der Arbeiterbewegung zuordnen.[22] Der Linksliberalismus akzentuierte hingegen stärker Angst vor Revolution und sozialen Konflikten und später die Systemkonkurrenz mit dem "realen Sozialismus", eine Position, die ab den 1960er Jahren auch die SPD zu teilen begann. Der gemäßigte Gegenwartskonservatismus nimmt eine Mischposition aus den Vorgenannten ein,[23] während im Neoliberalismus Redefinitionen des Vollbeschäftigungsbegriffs festzustellen sind, die sich mehr oder weniger auf den Nenner bringen lassen, den jeweiligen konjunkturellen Tiefststand der Arbeitslosigkeit als Vollbeschäftigung zu deklarieren. So gibt es, zurückgehend auf Milton Friedmans "natürliche Arbeitslosigkeit", den Begriff der "Gleichgewichtsarbeitslosigkeit", um den die Arbeitslosigkeit konjunkturell und saisonal schwanke, der seinerseits aber durch politische, institutionelle und kulturelle Faktoren bestimmt sei - Lohnsetzungsverhandlungen, Arbeitslosenversicherung,[24] aber auch kulturelle Muster geschlechtsspezifischer Arbeitsteilung, die gesellschaftliche Akzeptanz von Arbeitslosigkeit und anderes. Diese Faktoren, so führt Thomas Straubhaar in Anlehnung an neoklassische Standardliteratur zur Arbeitsmarktökonomie aus, seien sowohl interdependent als auch im Zeitverlauf variabel, eine derzeit akzeptable Arbeitslosigkeit läge bei etwa 5%, auf dieser Basis ergäbe sich ein "Vollbeschäftigungskorridor" von zwischen 2% und 5% Arbeitslosen.[25] Dieser Korridor wäre aus Sicht der Autoren und der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft erreichbar, wenn weiterhin Lohnzurückhaltung, eine stärkere Einbeziehung Älterer ins Erwerbsleben sowie weitreichende gesellschaftliche Zuschussfinanzierung gering qualifizierter, gering entlohnter und gering produktiver Arbeit, sei es als Lohn-, Einstellungs- oder Sozialversicherungszuschüsse erbracht würde - und dies nicht durch Förderbeschäftigung im Sozialsektor, sondern über subventionierte Arbeit in der freien Wirtschaft.[26] Hinzu kommen der Abbau von regionaler Wirtschaftsförderung und die Zulassung regionaler Disparitäten zugunsten des Marktes, eine verstärkte Einbeziehung Alleinerziehender ins Erwerbsleben, die Höherqualifizierung von Marktteilnehmern mit Bildungs- und Qualifikationsdefiziten und die Zurückweisung des Mindestlohns. Dies kann kritisch gelesen werden als Lohnbremse sowie als erhöhter Druck auf Arbeitnehmergruppen, deren Angebotszurückhaltung bisher formell oder informell toleriert oder gar legitim war - Ältere am Ende der Erwerbsspanne, Frauen mit Kindern, Alleinerziehende - kurz: als verstärkte Kommodifizierung des durch bisherige Institutionen teilweise dekommodifizierten Faktors Arbeit. Kaum diskutiert werden inverse Effekte, ob oder in welchem Umfang sich hierdurch nicht die Arbeitslosigkeit verringern, sondern das Arbeitsangebot ausweiten würde - etwa durch vermehrte Einbeziehung Älterer oder Alleinerziehender, ob regionale Disparitäten nicht zu Exklusionsphänomenen und damit zunehmenden Defiziten der sozialen Kohäsion führen können, und wo das volkswirtschaftliche und sozialpolitische Optimum von zusätzlichen Bildungsinvestitionen liegt. Die auffällige Nicht-Berücksichtigung der angebotsausweitenden, lohnsenkenden, exkludierenden und insbesondere das Steueraufkommen erhöhenden Nebeneffekte solcher Wirtschaftspolitik stärken den Verdacht, dass es sich bei der Dynamisierung der Vollbeschäftigungsschwelle nicht nur um eine wissenschaftliche Argumentation, sondern auch um eine interessenpolitische Intervention handelt, deren Ziel in der Sozialisierung von Marktrisiken und Arbeitskosten zugunsten einer als Vollbeschäftigungspolitik umdefinierten Verbesserung der Geschäftsbedingungen durch Ausweitung und Qualitätssteigerung des Arbeitsangebotes besteht.

Blick in die Glaskugel: Probleme möglicher Vollbeschäftigungsarbeitsmärkte

Denken wir über einen Arbeitsmarkt ohne Massenarbeitslosigkeit nach, wie er sich in einigen Jahren vielleicht entwickeln könnte, so ist zunächst ein wichtiger Unterschied zwischen der Vollbeschäftigung der Wirtschaftswunderära und den möglichen Vollbeschäftigungsszenarien augenfällig: Das Jobwachstum der Jahre nach 2005 bestand zu einem großen Teil aus prekärer und instabiler Beschäftigung im Gegensatz zur weitgehend auf dem Normalarbeitsverhältnis beruhenden Vollbeschäftigung der Jahre 1958 bis 1974. So fand im vergangenen Jahrzehnt vor allem ein Ausbau atypischer, sozialrechtlich weniger geschützter Beschäftigung statt: Von 2004 bis 2011 ging die Arbeitslosigkeit um rund 1,4 Millionen Menschen zurück, im selben Zeitraum wuchs die Zahl der Leiharbeitnehmer um 525.000, die befristete Beschäftigung stieg um 850.000, die Teilzeitbeschäftigung um knapp 1,9 Millionen Personen; mehr als eine Million Menschen musste und muss zu ihrem geringen Arbeitslohn ergänzende Leistungen aus der Grundsicherung (Hartz IV) beziehen.[27] Dass einige Beobachter anführen, ab 2010 sei der Anteil der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung an den neuen Jobs wieder etwas gewachsen,[28] lässt sich womöglich eher als Vorbote des Konjunkturhöhepunkts und anschließenden Abschwungs deuten denn als nachhaltige Expansion der sozialversicherungspflichtigen Beschäftigung. Auch wenn der Rückgang der Arbeitslosigkeit nicht direkt mit der Zunahme der atypischen Beschäftigung verrechnet werden kann,[29] sprechen Sozialwissenschaftler bereits von einer Spaltung der Beschäftigungs- und Arbeitsmarktverhältnisse,[30] bei der einer gut geschützten Gruppe von Arbeitnehmern in "Normalarbeitsverhältnissen" eine wachsende Gruppe von Arbeitnehmern gegenüber steht, die zu schlechteren Bedingungen arbeiten.

Fraglich ist, ob sich diese duale Struktur bei einem Übergang zur Vollbeschäftigung auflösen wird. Im klassischen Modell müsste bei einem Nachfragewachstum oder einem Angebotsrückgang des Faktors Arbeit eine Lohnanpassung nach oben entstehen oder eine Verbesserung nichtmonetärer Charakteristika des Arbeitsvertrages, so dass Befristungen, Leiharbeit, ungewünschte Teilzeitarbeit und niedrige Löhne mit sinkender Arbeitslosigkeit unwahrscheinlicher würden. Wenn es jedoch Institutionen gibt, die dies verhindern oder kompensieren, wie etwa staatliche Zuschüsse zu als gering produktiv klassifizierten Arbeitsplätzen oder verstärkte institutionelle Zwänge zur Arbeitsmarktbeteiligung, werden solche Anpassungsprozesse verzögert oder verhindert. Schwerer als diese Modellüberlegungen wiegt jedoch die empirische Beobachtung, dass die Verhältnisse von Angebot und Nachfrage auf den derzeitigen Teilarbeitsmärkten schon jetzt extrem unterschiedlich sind, man denke etwa an die Gleichzeitigkeit von Fachkräftemangel und Erwerbslosigkeit von Geringqualifizierten. Bei beidem spielt die selektive Substitutionswirkung des technischen Fortschritts eine Rolle - er scheint einfache Arbeit in der Tendenz zu ersetzen oder unter Preisdruck zu bringen, während er Wissensarbeit begünstigt. So erscheint es auch durchaus wahrscheinlich, dass sich eine dualisierte Vollbeschäftigung entwickelt, mit schlecht und unstet beschäftigten gering Qualifizierten und gut beschäftigten höher Qualifizierten, gewissermaßen ein heterogener Vollbeschäftigungsarbeitsmarkt.

Arbeitsmarktpolitische Aufgaben unter der Bedingung entspannter Arbeitsmärkte

Wenn es denn tatsächlich zu einem heterogenen Vollbeschäftigungsarbeitsmarkt käme, wäre er möglicherweise umgeben von einem gesellschaftlich finanzierten Institutionengefüge, das einen Teil der gering Qualifizierten erfolgreich weiterbildet und so in das höher qualifizierte Marktsegment verschiebt und für den anderen Teil mit Staatszuschüssen Arbeitsplätze mitfinanziert. Wie man das auch immer bewerten mag, Arbeitsmarktpolitik müsste im Verein mit Wirtschafts- und Sozialpolitik nach wie vor Arbeitsmarktprobleme im Bereich der Existenzsicherung von Niedriglohnarbeitsplätzen sowie nachholende Aus- und Weiterbildung von gering Qualifizierten bewältigen. Auch die Sucharbeitslosigkeit wird nicht verschwinden, sodass zu ihrer Verringerung Vermittlungs- und Beratungsdienste aller Art weiter benötigt werden. Eine Anforderung eigener Qualität auf einem heterogenen Vollbeschäftigungsarbeitsmarkt wäre die Bewältigung von Mangelsituationen bei mittel- und hochqualifizierten Arbeitskräften; hierzu gehört die Aktivierung stiller Reserven durch positive Anreize und lebenslauforientierte Sozialpolitik, nicht durch Druck, eine passende Immigrationspolitik und die Verzahnung von Arbeitsmarkt- und Bildungspolitik sowie die Zentralisierung und Vereinheitlichung der Letzteren. Wissen und Bildung der Arbeitnehmer sind die Hauptressource einer rohstoffarmen Wirtschaftsgesellschaft, die sich darüber im Klaren ist, dass Finanzmärkte keine Profite generieren, sondern nur verteilen, was in der Realwirtschaft erarbeitet wird. Wichtig ist dabei, dass Wissen als Ressource sui generis mit seiner eigenen Entstehungslogik anerkannt und gefördert wird, selbst wenn die unmittelbare Verwertbarkeit von neu produziertem Wissen nicht in jedem Falle sofort erkennbar ist.

Ein weiteres Problem ist und bleibt die soziale Absicherung von Arbeitsmarktübergängen aller Art, wie sie nicht nur durch Erwerbslosigkeit, sondern auch durch Familienphasen, Jobwechsel und Bildungsperioden entstehen, die allesamt in Zeiten des postindustriellen flexiblen Kapitalismus mit seiner Destandardisierung von Lebensläufen[31] häufiger werden. "Flexicurity" mag ein Stichwort sein, das bereits lange kursiert,[32] doch praktikable und politisch kompromissfähige Lösungen sind bisher nicht in Sicht - aber vielleicht schafft eine veränderte Arbeitsmarktlage ja doch eine neue Verhandlungsbasis.

Ebenso steht fest, dass Globalisierung, Tertiarisierung und technischer Fortschritt ebenfalls - wiederum sozial selektiv - Arbeitslosigkeit erzeugen können. Gegen konjunkturelle und saisonale Arbeitslosigkeit gibt es ohnehin kein Allheilmittel. Einiges deutet darauf hin, dass die Flexibilisierung des Arbeitsmarktes auch dessen Konjunkturreagibilität verstärkt.[33] Vielleicht folgt auf den fordistisch geprägten Arbeitsmarkt mit Vollbeschäftigung und die anschließende Übergangsperiode mit erhöhter struktureller Arbeitslosigkeit nun ein dualisierter Arbeitsmarkt, bei dem die frühere strukturelle durch die zunehmende konjunkturelle Arbeitslosigkeit eines wachsenden, staatlich bezuschussten instabil-prekären Arbeitnehmersegments abgelöst wird, während das - schrumpfende - Segment des Normalarbeitsverhältnisses weiterhin von Konjunktur und Krise wenig tangiert ist? Wenn dem so ist, bleibt zu hoffen, dass dieser Zustand nicht den Namen "Vollbeschäftigung" tragen und gesellschaftlich akzeptiert, sondern als Anlass zu arbeitsmarkt-, sozial- und wirtschaftspolitischen Anstrengungen verstanden werden wird, die ein neu konturiertes Normalarbeitsverhältnis mit Flexibilität, Produktivität, guter Arbeit und flexibel-lebenslauforientierter sozialer Sicherheit zum Ziel haben. Es gibt also keinen Grund, sich zurückzulehnen und von immerwährender Prosperität und Vollbeschäftigung zu träumen, wohl aber genug Anlass für eine reflektierte, sich den wandelnden Gegebenheiten anpassende und lebenslang lernende Arbeitsmarktpolitik.
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Fußnoten

1.
Hierbei handelt es sich um registrierte Erwerbslose, die nicht an arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen teilnehmen und binnen zwei Wochen eine Erwerbstätigkeit von mindestens drei Stunden täglich aufnehmen könnten. Nimmt man Maßnahmeteilnehmer, Unterbeschäftigte und Angehörige der Stillen Reserve hinzu, ergibt sich eine geschätzte Erwerbslosenzahl von rund 5 Millionen für Januar 2012.
2.
Vgl. Nürnberger Zeitung vom 4.3.2008, S. 3.
3.
Vgl. Thomas Straubhaar (Hrsg.), Wege zur Vollbeschäftigung. Gutachten im Auftrag der Initiative Neue Soziale Marktwirtschaft, Hamburg 2011.
4.
John Maynard Keynes und später James Tobin sind die prominentesten Vertreter der zero percent-Richtung, Beveridge schlug vor, von Vollbeschäftigung zu sprechen, wenn die Zahl der offenen Stellen das Arbeitsangebot übersteigt. Neuere, auf Milton Friedman zurückgehende Definitionen fassen Vollbeschäftigung als das unter gegebenen institutionellen Bedingungen beobachtbare Beschäftigungsmaximum auf und bezeichnen dies als Gleichgewichtsarbeitslosigkeit. Vgl. dazu auch den Beitrag von Aysel Yollu-Tok und Werner Sesselmeier in dieser Ausgabe.
5.
Vgl. William I. Beveridge, Unemployment. A Problem of Industry, London 1909, S. 73ff.
6.
Vgl. ders., Full Employment in a Free Society, London 1944.
7.
Vgl. zum aktuellen Stand der volkswirtschaftlichen Kontroversen Hermann Gartner, Vollbeschäftigung aus Sicht der modernen Arbeitsmarkttheorie: Wie hoch will man springen?, in: IAB-Forum, (2008) 2, S. 9-13.
8.
So wird auf Basis der Berufs- und Gewerbezählung von 1895 eine saisonale Expansion und Kontraktion des Arbeitsmarktes in der Industrie um den Faktor drei berichtet. Vgl. Susanne Brockfeld, Von der Fürsorge zur Arbeitsmarktpolitik. Diss., Münster 1996.
9.
Vgl. Rainer Metz, Säkulare Trends der deutschen Wirtschaft, in: Michael North (Hrsg.), Deutsche Wirtschaftsgeschichte, München 2000, S. 456. Im ausgehenden 19. Jahrhundert hatten bürgerliche Haushalte wohl im Schnitt das fünf- bis zehnfache Einkommen von Arbeiterhaushalten zu Verfügung, die Differenz scheint vor allem für Kleidung, Einrichtungsgegenstände und Wohnung verwendet worden sein. Vgl. Klaus Tenfelde, Klassenspezifische Konsummuster im Deutschen Kaiserreich, in: Hannes Siegrist/Hartmut Kaelble/Jürgen Kocka (Hrsg.), Europäische Konsumgeschichte, Frankfurt/M. 1997, S. 252 ff.
10.
Die lohnbegrenzenden Effekte dieses Wirtschaftsdualismus sind nach Burkart Lutz eine der Hauptursachen der wirtschaftlichen Expansion Deutschlands in der Gründerzeit. Vgl. Burkhart Lutz, Der kurze Traum immerwährender Prosperität, Frankfurt/M. 1984.
11.
Vgl. Karl Hinrichs, Motive und Interessen im Arbeitszeitkonflikt, Frankfurt/M. 1988.
12.
Dies zeigen etwa die vom reichsweiten Ergebnis der Volkszählung 1895 stark nach oben abweichenden Arbeitslosenquoten etlicher deutscher Großstädte im gleichen Jahr. Vgl. Karl Kautsky, Bernstein und das sozialdemokratische Programm. Eine Antikritik, Berlin 1976, S. 110.
13.
Vgl. Hans-Walter Schmuhl, Arbeitsmarktpolitik und Arbeitsverwaltung in Deutschland 1871-2002, Nürnberg 2003, S. 11.
14.
Vgl. Timothy Mason, Arbeiterklasse und Volksgemeinschaft, Opladen 1975, S. 55.
15.
Vgl. dazu den Beitrag von Toni Pierenkemper in dieser Ausgabe.
16.
Burkart Lutz (Anm. 11) erklärt das Wirtschaftswunder mit dem Übergang zu einem fordistischen Modell, das nach dem Zweiten Weltkrieg zur Blüte kam und eine langjährige Stagnationsperiode beendete, die wiederum dadurch verursacht war, dass sich der in der Gründerzeit noch hoch produktive, weil lohnlimitierende Wirtschaftsdualismus aus traditionellem und modernem Sektor seit etwa 1914 überlebt hatte. Politische Konflikte, Kriege und Krisen trugen dazu bei, dass dieser Übergang, der in anderen Ländern ebenfalls stattfand, in Deutschland 40 Jahre dauerte.
17.
Vgl. Joachim Hirsch/Roland Roth, Das neue Gesicht des Kapitalismus. Vom Fordismus zum Post-Fordismus, Hamburg 1986.
18.
Vgl. Joachim Bergmann/Otto Jacobi/Walther Müller-Jentsch, Gewerkschaften in der Bundesrepublik, Frankfurt/M. 1975.
19.
Vgl. z.B. Rudi Schmidt, Der Streik in der bayerischen Metallindustrie von 1954, Frankfurt/M. 1995; Reinhard Bispinck/Thorsten Schulten/Peter Raane, Wirtschaftsdemokratie und expansive Lohnpolitik. Zur Aktualität von Viktor Agartz, Hamburg 2008.
20.
B. Lutz (Anm. 11).
21.
Vgl. Rede des US-amerikanischen Gewerkschaftsvorsitzenden Samuel Gompers vom 2. Mai 1890, in: Stuart B. Kaufman (ed.), The Samuel Gompers Papers. Vol. 2: The Early Years of the American Federation of Labor, 1887-90, Chicago 1987, S. 312.
22.
Vgl. Oswald von Nell-Breuning, Gerechtigkeit und Freiheit, Grundzüge katholischer Soziallehre, Wien 1980.
23.
Vgl. Rüdiger Robert (Hrsg.), Bundesrepublik Deutschland - Politisches System und Globalisierung, Münster u.a. 20074.
24.
Vgl. H. Gartner (Anm. 8).
25.
Vgl. T. Straubhaar (Anm. 3), S. 12.
26.
Die Idee einer neuen Vollbeschäftigung mit einem Nebeneinander aus neu zu definierender Normalbeschäftigung und partiell geförderter, atypischer, gleichwohl geschützter Beschäftigung wurde wesentlich von Günther Schmid in die deutsche Diskussion eingebracht und ist in seinem Ansatz wissenschaftlich wie politisch völlig anders gerahmt sowie von einer ausführlichen Fiskalbetrachtung begleitet. Nichtsdestoweniger finden sich einige konkrete Vorschläge von Thomas Straubhaar bereits bei Günther Schmid, Wege in eine neue Vollbeschäftigung, Frankfurt/M. 2003.
27.
Vgl. Kerstin Bruckmeier/Tobias Graf/Helmut Rudolph, Working Poor: Arm oder bedürftig? Umfang und Dauer von Erwerbstätigkeit bei Leistungsbezug in der SGB-II-Grundsicherung, in: Wirtschafts- und Sozialstatistisches Archiv. AStA, 4 (2010) 3, S. 201-222.
28.
Vgl. z.B.T. Straubhaar (Anm. 3).
29.
Eine direkte Verrechnung ist ausgeschlossen, weil die Zugänge zu atypischer Beschäftigung nicht nur aus Arbeitslosigkeit, sondern auch aus der Stillen Reserve oder aus anderer Beschäftigung kommen können. Überdies werden in der Aufzählung befristete Teilzeitbeschäftigte doppelt gezählt.
30.
Vgl. z.B. Alexandra Krause/Christoph Köhler, Von der Vorherrschaft interner Arbeitsmärkte zur dynamischen Koexistenz von Arbeitsmarktsegmenten, in: WSI-Mitteilungen, 64 (2011) 11, S. 590.
31.
Vgl. Martin Kohli, Arbeit im Lebenslauf: Alte und neue Paradoxien, in: Jürgen Kocka/Claus Offe (Hrsg.), Geschichte und Zukunft der Arbeit, Frankfurt/M. 2000, S. 362-382.
32.
Vgl. Martin Kronauer/Gudrun Linne (Hrsg.), Flexicurity. Die Suche nach Sicherheit in der Flexibilität, Berlin 2005; Peter Ester et al. (Hrsg.), Innovating European Labour Markets, Cheltenham 2009; Günther Schmid, Activating labour market policy: "flexicurity" through transitional labour markets, in: Jean-Philippe Touffut (ed.), Institutions, Innovation and Growth, Cheltenham-Northampton, MA 2003, S. 68-96.
33.
So hat die zyklische Komponente der Arbeitslosigkeit seit 1991 zugenommen. Vgl. Ulrich Walwei, Die veränderte Struktur des Arbeitsmarktes: Zukunftsfähig oder doch nicht nachhaltig?, in: WSI-Mitteilungen, 64 (2011) 11, S. 564.