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29.3.2012 | Von:
Günther Schmid

Annäherungen an eine Politik der Vollbeschäftigung in Europa

Angesichts der Arbeitsmarktsituation in vielen Ländern Europas scheint es utopisch, von Vollbeschäftigung zu reden. In Annäherung an dieses Ziel zeigt sich, dass es vor allem der Schaffung neuer institutioneller Kapazitäten bedarf.

Einleitung

Vor etwa 70 Jahren definierte Lord Beveridge in einer berühmt gewordenen Schrift das Vollbeschäftigungsziel bei 3% Arbeitslosigkeit.[1] Daran gemessen braucht Europa zweifellos dringend mehr und bessere Beschäftigungsmöglichkeiten. Trotz des vorausgehenden wirtschaftlichen Aufschwungs waren am Jahresende 2011 in der Europäischen Union (EU-27) noch knapp 23,8 Millionen (9,9%) Menschen arbeitslos. Die drohende Rezession könnte die Lage rasch wieder verschlimmern. Das gilt vor allem für die langzeitarbeitslosen Menschen, die kaum vom Aufschwung profitiert haben, und für die 5,5 Millionen arbeitslosen Jugendlichen (22,1%).[2] Nicht eingerechnet sind die vielen Teilzeitbeschäftigten, vor allem Frauen, die gerne länger arbeiten und entsprechend mehr verdienen wollen, auch nicht die vielen Entmutigten, die bei besseren Bedingungen wieder Arbeit suchen würden.[3] Das Spiegelbild dazu ist die deutliche Verfehlung des Lissabon-Ziels, das für die Europäische Union eine Beschäftigungsquote von 70% im Jahre 2010 anvisierte. Die Statistiker zählten am Ende nur 64,1%. Gleichwohl fühlten sich die EU-Strategen ermutigt, die Vollbeschäftigungsmarke für das Jahr 2020 auf 75% hochzuschrauben. Dabei schlossen sie jedoch Jugendliche im Alter von 15 bis 19 Jahren aus und ordneten diese zu Recht dem Bildungs- und nicht mehr dem Erwerbssystem zu; über ein vollbeschäftigungsadäquates Ziel der Arbeitslosigkeit schwiegen sie sich freilich aus.

All das bezieht "Vollbeschäftigung" (oder seine Abwesenheit) auf Durchschnittswerte von mittlerweile 27 Nationen und Volkswirtschaften, deren riesigen Unterschiede nun in der Schuldenkrise deutlich genug geworden sind. Dazu kommen große regionale Unterschiede in den Ländern selbst, nicht zuletzt in Deutschland. Blicken wir über Deutschlands Grenzen hinaus, sind diese Unterschiede noch drastischer, ja skandalös. Denken wir nur an die Arbeitslosenquoten für Jugendliche in Griechenland oder Spanien, die nah an der Marke von 50% liegen, von binnenregionalen Unterschieden dort ganz zu schweigen.

So betrachtet, erscheint Vollbeschäftigung als utopisches Ziel. Sich dieser Herausforderung dennoch zu stellen, kann nur bei vorsichtiger Annäherung und unter Berücksichtigung bestimmter Perspektiven gelingen. Im Folgenden soll gefragt werden, welche Anforderungen sich an eine Politik der Vollbeschäftigung aus zentralen Merkmalen des Strukturwandels am Arbeitsmarkt ergeben. Diese "Annäherungen" werden zeigen, dass es vor allem der Schaffung neuer institutioneller Kapazitäten bedarf, um dem Vollbeschäftigungsziel näher zu kommen. Mit dem Begriff "Kapazitäten" soll vorweg klar gestellt sein, dass es nicht nur um die Anpassung individueller Fähigkeiten gehen kann, also darum, die Menschen fit für den Arbeitsmarkt zu machen. Es geht auch darum, die materiellen, rechtlichen und informationellen Infrastrukturen zu schaffen, um den Arbeitsmarkt fit für die Menschen zu machen. Schließlich kann Vollbeschäftigung selbst nur ein sich bewegendes und ständig neu zu definierendes Ziel sein und nicht die Abwesenheit von Arbeitslosigkeit. Im Gegenteil: Kurze Phasen des Übergangs in Arbeitslosigkeit müssen neben anderen Bedingungen sogar als Voraussetzung von Vollbeschäftigung betrachtet werden.

Übergänge müssen sich lohnen

Die Arbeitsverhältnisse differenzieren sich zunehmend aus, vor allem in Form teils hoch riskanter atypischer Beschäftigung. "Atypisch" sind Arbeitsverhältnisse dann, wenn sie nicht der zumindest latent noch vorhandenen Norm unbefristeter Vollzeitbeschäftigung im Lohnarbeitsverhältnis entsprechen. Dabei ist vorweg das weit verbreitete Missverständnis auszuräumen, atypische Arbeitsverhältnisse seien per se flexibel. Sie sind es nicht. So sind beispielsweise Teilzeitbeschäftigte in der Regel weniger als Vollzeitbeschäftigte in der Lage, andere Aufgaben im Betrieb zu übernehmen; und Selbständige, die streng terminierte Auftragsarbeiten übernehmen, können ihre täglichen Arbeitszeiten kaum variieren. Die atypische Beschäftigung in Form von Teilzeit, Befristung (inklusive Leiharbeit) und Selbständigkeit ist europaweit gestiegen.[4] Die Unterschiede zwischen den Ländern sind jedoch erheblich: Die gesamte atypische Beschäftigungsquote streut zwischen 43% in den Niederlanden und nur gut 7% in Lettland (vgl. Abbildung 1 in der PDF-Version)). Deutschland befindet sich im großen Cluster von Ländern im Bereich von 20 bis 30%. Die meisten neuen Mitgliedstaaten der EU weisen geringe atypische Beschäftigungsquoten auf; das Pendant hierzu ist freilich der große Umfang informeller Beschäftigung, die dort gar nicht in der Statistik auftaucht. Was erklärt diese großen Unterschiede? Den ersten Hinweis liefert uns die Beobachtung, dass EU-Mitgliedstaaten mit hohem Bruttoinlandsprodukt pro Kopf auch hohe atypische Beschäftigungsquoten aufweisen. Das berechtigt zwar nicht zu einem kausalen Schluss, aber doch wenigstens zur Vermutung, dass die Ausdifferenzierung der Arbeitsverhältnisse eine Voraussetzung dynamischer Volkswirtschaften ist. Dass diese Ausdifferenzierung nicht notwendigerweise die Form atypischer Beschäftigung annehmen muss, dazu später mehr. Darüber hinaus deuten die Zusammenhänge der Veränderungen atypischer Beschäftigung und der Erwerbsbeteiligung darauf hin, dass es vor allem die unbefristete Teilzeitbeschäftigung ist, die eine Erhöhung der Erwerbsbeteiligung begünstigt, vor allem für Frauen. Befristung und Selbständigkeit sind dagegen keine Treiber höherer Erwerbsbeteiligung.

Aus diesen Beobachtungen lässt sich eine erste Schlussfolgerung für eine Neuordnung des Arbeitsmarkts ziehen: Prosperierende offene Volkswirtschaften und die (vor allem um Frauen) erweiterte Teilhabe am Erwerbsleben erfordern eine Ausdifferenzierung der Arbeitsverhältnisse, deren Risiken und Chancen durch die derzeitige Arbeitsmarktpolitik nicht ausreichend berücksichtigt werden. Vor weiteren Schlussfolgerungen gilt es jedoch zu fragen: Was sind die Gründe dieser Entwicklung? Was sind die damit verbunden spezifischen Chancen und Risiken? Was sind die Alternativen?

Zu den Gründen wäre viel zu sagen. Hier kann nur auf den zentralen Punkt hingewiesen werden, dass sich die Kluft zwischen nominaler und effektiver Beschäftigungsquote[5] ausweitet, weil Unternehmen wie Beschäftigte zunehmend mit Übergängen zwischen "Aktivität" und "Inaktivität" rechnen müssen. Auslöser dafür sind, abgesehen von Urlauben, vor allem konjunkturell oder saisonal bedingte Kurzarbeit, Bildung oder Weiterbildung, Eltern- oder andere Pflegezeiten, Krankheit oder andere Einschränkungen der Erwerbsfähigkeit. Leider gibt es hierzu weder verlässliche noch regelmäßige Statistiken. Ein nur grober, für die Komplexität der Übergangsdynamik jedoch unzureichender Indikator ist die Beschäftigungsquote nach Vollzeitäquivalenten, die seit einiger Zeit auch in den offiziellen Statistiken ausgewiesen wird (Abbildung 2 (vgl. PDF-Version)).

Für die EU-27 betrug die Differenz im Jahr 2008 immerhin 5,5 Prozentpunkte (66% nominale Quote gegenüber 60,5% effektive Quote), für Deutschland schon 10 Prozentpunkte (71% vs. 61%), und für die Niederlande sogar schon 17,5 Prozentpunkte (77% vs. 59,5%). Würde man Abwesenheiten vom Arbeitsplatz (bei Vollzeit- wie Teilzeitbeschäftigten) hinzuziehen, wäre mit einer wesentlich weiteren Kluft zwischen nominaler und effektiver Beschäftigungsquote zu rechnen. Selbst das Ziel der Europäischen Beschäftigungsstrategie (EU-2020) von 75% als Annäherung für Vollbeschäftigung ist zu tief gegriffen, wenn eine möglichst hohe effektive Beschäftigungsquote das Vollbeschäftigungsziel sein soll. Einige Länder, wie Schweden und die Niederlande, haben deshalb schon das nominale Beschäftigungsziel von 80% in ihren nationalen Beschäftigungsprogrammen festgelegt.

Um die Leitidee "Übergänge müssen sich lohnen" mit Substanz zu füllen, müssen die Chancen und Risiken dieser Formen der Übergangsbeschäftigung ins Auge gefasst werden. Dass Teilzeit zu höherer Inklusion am Arbeitsmarkt führt und auch mehr numerische Flexibilität bietet (hier vor allem Variation der Lage der Arbeitszeit), ist unmittelbar einsichtig. Wenig bekannt und erforscht sind die Folgen der Teilzeit für die Produktivität. Zumindest im Dienstleistungsbereich weist die Forschung recht eindeutig auf Produktivitätsgewinne, wenn es darum geht, Dienstleistungen kundenorientiert just in time und möglicherweise rund um die Uhr anzubieten. Die Kehrseite der Chancen von Teilzeit sind soziale Risiken, vor allem in Form mangelnder Alterssicherung. Die Risiken geringerer Bezahlung und Aufstiegsmöglichkeiten könnten durch konsequente Antidiskriminierungspolitik in Schach gehalten werden. Wenig beachtet wird das Unternehmensrisiko geringer funktionaler Flexibilität (beispielsweise Übernahme verschiedener Aufgaben), insbesondere bei geringfügiger Teilzeit. Arbeitsmarktpolitisch lässt sich daraus in aller Vorsicht (vielleicht überraschend und provozierend) der Schluss ziehen, dass die Zentrierung um eine Normalarbeitszeit gegen 30 Stunden pro Woche vielfältige Vorteile hätte.

Bei der Befristung sind die Risiken besonders stark ausgeprägt, insbesondere für die Arbeitnehmer: geringere Bezahlung, höheres Arbeitslosigkeitsrisiko, höhere gesundheitliche Risiken. Das ist wohlbekannt und deswegen nicht weiter auszuführen.[6] Weniger bekannt ist das Risiko geringer Produktivität oder Innovation und damit auch geringerer Wettbewerbsfähigkeit. Mittlerweile gibt es in der Forschung harte Belege dafür, dass übermäßige Nutzung befristeter Arbeitsverhältnisse, insbesondere Zeit- oder Leiharbeit, die Innovationsfähigkeit von Betrieben schwächt.[7] Arbeitswissenschaftlich sind die Gründe dafür schon lange bekannt: Für nachhaltige Qualifizierungs- und Kooperationsbereitschaft sind stabile Arbeitsverhältnisse Voraussetzung. Ohne diese Voraussetzung kommen hochriskante Produktionsentwicklungen weder zustande noch lassen sie sich vermarkten. Arbeitsmarktpolitisch lässt sich daraus der Schluss ziehen, dass beschäftigungserhaltende Maßnahmen nach wie vor von großer Bedeutung sind - vorausgesetzt freilich, sie gewährleisten gleichzeitig ein hohes Maß an betriebsinterner numerischer wie funktionaler Flexibilität. Befristung an sich muss dann nicht schädlich sein, wenn sich Arbeitsvermittlung und Arbeitsberatung auf die Förderung von kontinuierlichen Erwerbsverläufen ("Karrieren") statt auf einen einmaligen Übergang in den Arbeitsmarkt konzentrierten, und kann gesamtwirtschaftlich sogar zu nachhaltigeren Ausgleichsprozessen führen. Die Chancen und Risiken für Selbständige müssen hier ausgeklammert werden,[8] so dass noch zu fragen bliebe, welche Alternativen es denn zu atypischer Beschäftigung gäbe. Zunächst gilt es festzuhalten: Das, was wir heute noch als "atypisch" bezeichnen, ist teilweise schon längst zum Alltag geworden. Unbefristete Teilzeitarbeit im Umfang um die 30 Stunden pro Woche, Soloselbständigkeit (auch in Kombination mit abhängiger Teilzeitbeschäftigung), geregelte Befristung im Rahmen qualifizierender Vertragsketten und schließlich auch Leiharbeit in unbefristeter Vollzeit sind unverzichtbare Bestandteile moderner Arbeitsverhältnisse. Das Gefahrenpotenzial "atypischer" Beschäftigung könnte aber durch mehr Beweglichkeit im Normalarbeitsverhältnis eingedämmt werden. Beispielsweise durch Kurzarbeit, Arbeitszeitkonten und Lohnflexibilität. Eine weitere Alternative wäre, auch sozialrechtlich auf ein neues Normalarbeitsverhältnis hinzuarbeiten, zum Beispiel durch Einbau umfassenderer Rechte der Weiterbildung und Arbeitszeitvariation; Ziehungsrechte aus einem solidarischen Weiterbildungsfonds;[9] verhandelte Verkürzung oder Verlängerung der Arbeitszeiten in Abhängigkeit zu Bedarfen im Lebensverlauf; Lohnversicherung zur Kompensation von Übergängen in niedriger bezahlte Jobs; Ziehungsrechte für bezahlte Pflegezeiten.

All das zusammengenommen könnte zu einem arbeitsmarktpolitischen Paradigmenwechsel führen: Während die "aktive" Arbeitsmarktpolitik von gestern den Vermittlungsvorrang vor Arbeitslosengeldzahlung begründete, sollte die "proaktive" Arbeitsmarktpolitik von morgen den Vorrang der Beschäftigungsfähigkeit vor Vermittlung und vor Arbeitslosengeldzahlung festschreiben.

Investive Arbeitspolitik

Ein weiteres Element des Paradigmenwechsels der Arbeitsmarktpolitik muss die Verstärkung ihrer investiven Komponente sein. Hintergründe dafür sind vor allem der demografische und ökonomische Strukturwandel: die älter werdende Erwerbsbevölkerung[10] sowie die Entwicklung zur Wissens- und Dienstleistungsökonomie.[11] Der ökonomische Strukturwandel kann immer weniger über den Wechsel der Generationen, sondern muss immer mehr über Mobilität innerhalb von Generationen bewältigt werden. Dazu gehören zum einen mehr räumliche und sektorale Mobilität, zum anderen höhere und zum Teil neue Qualifikationen.

Die Herausforderung zu mehr Mobilität folgt aus der Eigenart von Dienstleistungen, nicht mit Massenfertigung für stabile und große Absatzmärkte verbunden zu sein, wie wir es in der verarbeitenden Industrie gewohnt sind. Bei Dienstleistungen finden wir zudem projektförmige Arbeit häufiger als bei industrieller Fertigung, vor allem im Medienbereich. Aber auch im dynamisch wachsenden Bereich der Industriedienstleister arbeitet mittlerweile jeder Dritte auf Projektbasis. Utopisten sprechen sogar vom Ende des Betriebs und sehen nur noch Netzwerke als typische Produktionsweise der modernen Arbeitswelt. Daraus folgt als neue Anforderung an die Arbeitsmarktpolitik, der räumlichen und sektoralen Mobilitätsförderung in Zukunft größeres Gewicht beizumessen als bisher.[12]

Der Wandel von produktionsbezogenen Berufen und einfachen Dienstleistungen zu wissensintensiven Dienstleistungsberufen stellt an die Arbeitsmarktpolitik zunächst die Anforderung, beim Spektrum der Weiterbildungsförderung zunehmend berufsübergreifende Kompetenzen zu fördern, wenn möglich aus dem Beschäftigungsverhältnis heraus und nicht erst, wenn das Kind in den Brunnen der Arbeitslosigkeit gefallen ist. Es mag da und dort einen partiellen Mangel an Ingenieuren, Technikern oder Pflegekräften geben. Pauschal trifft der aktuell beklagte Fachkräftemangel aber nicht zu. Zentraler ist der Bedarf an methodischen Kompetenzen. Gerade die wissensintensiven, sogenannten sekundären Dienstleistungen erfordern zunehmend Fähigkeiten quer über Fachkompetenzen hinweg: diffizile Sachverhalte vermitteln, unvorhergesehene Probleme lösen, schwierige Entscheidungen treffen, Wissenslücken erkennen und schließen oder sehr viele verschiedene Aufgaben erledigen. Unternehmen stellen daher auch keine Bildungszertifikate ein, sondern Menschen, die mit Menschen kommunizieren, die Kundenprobleme analysieren und die Lösungen finden oder gar erfinden und diese auch gegen Widerstand umsetzen können.

Eine weitere Herausforderung an Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik ist die auseinandergehende Schere der Beschäftigungschancen zwischen gering Qualifizierten und hoch Qualifizierten: Es sind vor allem gering Qualifizierte, die von atypischer Beschäftigung betroffen sind; das Risiko, arbeitslos zu werden, ist für sie in fast allen EU-Ländern doppelt, dreifach oder gar vierfach höher als für hoch Qualifizierte. Gering Qualifizierte sind weit weniger an Weiterbildung beteiligt als hoch Qualifizierte. Geradezu dramatisch, jedoch wenig berücksichtigt, ist auch die Diskrepanz der Beschäftigungsquoten zwischen gering Qualifizierten und hoch Qualifizierten. Nicht ein einziger EU-Mitgliedstaat hat bei den gering Qualifizierten die Beschäftigungsquote von 75% erreicht, dagegen haben die hoch Qualifizierten in allen EU-Mitgliedstaaten diese anvisierte Messlatte der Europäischen Beschäftigungsstrategie schon längst übersprungen (vgl. Abbildung 3 in der PDF-Version). Für Bildungs- und Arbeitsmarktpolitik ergibt sich aus diesen Sachverhalten vor allem die Anforderung, die Chancengleichheit für Bildungsbenachteiligte zu verbessern. Was könnte die Lösung sein? "Erst Arbeit, dann Bildung" oder "Erst Bildung, dann Arbeit"? Zur Antwort müssten wir weit ausholen und fragen, warum junge Erwachsene überhaupt aus einem geordneten und erfolgreichen Übergang von der Schule in den Beruf herausfallen. Viele Faktoren spielen hier eine Rolle, und das Ursachenbündel ist vermutlich für jeden jungen Menschen ein anderes.[13] Vieles spricht jedoch für die These mangelnder Autonomie als zentral determinierender Faktor für Bildungsarmut.[14] Die moderne Bildungstheorie versteht unter Autonomie die Möglichkeit, sich in einer selbst gewählten und als sinnvoll erscheinenden Tätigkeit selbst zu behaupten. Alle drei Elemente - Selbstbestimmung, Sinnhaftigkeit und Selbstbehauptung - können für Bildungsbenachteiligte am besten durch arbeitsorientierte Lernsituationen oder durch lernförderliche Arbeitssituationen geboten werden.

Die Anwendung dieser Strategien lässt sich in einigen Nachbarländern erkennen, denen die Inklusion von Jugendlichen in den Bildungs- und Arbeitsmarkt im vergangenen Jahrzehnt besser als in Deutschland gelungen ist.[15] Seit 2004 bietet etwa die Schweiz Jugendlichen mit schlechtem Schulabschluss eine standardisierte zweijährige Berufsausbildung mit "eidgenössischem Berufsattest" an (beispielsweise als Küchenangestellte). Diese Ausbildung kann dann auf dem Arbeitsmarkt eingesetzt oder auf die übliche drei- oder vierjährige Berufsausbildung mit "eidgenössischem Fähigkeitszeugnis" angerechnet werden (in diesem Falle Koch/Köchin). Seit 1993 gibt es zudem die realistische Möglichkeit, bereits während der Lehrzeit ein Fachabitur ("Eidgenössische Berufsmaturität") zu erlangen. Dänemark erhöht den Pool der Ausbildungsmöglichkeiten auf der Nachfrageseite durch Risikoteilung in Form eines Ausbildungsfonds, in den jedes private und öffentliche Unternehmen einzahlt, abhängig von der Zahl der Mitarbeiter. Auch Unternehmen, die nicht ausbilden, werden somit in die Pflicht genommen. Aus dem Fonds werden Ausbildungsbetriebe bezuschusst und auch die Finanzierung der überbetrieblichen Ausbildung wird hieraus bestritten.

Der Anforderung einer weniger spezifischen und breiteren Erstausbildung kommen einige Nachbarländer besser nach. Die Zahl der anerkannten Ausbildungsberufe liegt in Deutschland mit 344[16] im internationalen Vergleich hoch. In Österreich, der Schweiz und Dänemark wurde die Zahl der Ausbildungsberufe stark reduziert. Österreich bietet zur Verminderung der Spezialisierung auch Doppellehren an, zum Beispiel Bäcker/in in Kombination mit Konditor/in. Dänemark bietet traditionell eine breite vorberuflich-schulische Grundausbildung an, bevor die Abgänger in die duale Ausbildungsphase eintreten. Auch in den Niederlanden wurde parallel zur dualen Ausbildung eine vorberuflich-schulische Ausbildung eingeführt, die sich durch einen hohen Praxisteil in Betrieben auszeichnet, während umgekehrt Auszubildende im dualen System mehr formale Schulbildung genießen als in Deutschland.

Die zunehmende Spaltung des Arbeitsmarktes nach Bildungsniveau könnte also zu einem Großteil entweder durch eine kombinierte Strategie von Arbeitsangeboten und betrieblichen Weiterbildungsangeboten oder durch eine stärkere Berufsorientierung im schulischen Kontext gelöst werden. Für die Arbeitsmarktpolitik folgt darüber hinaus die Anforderung, die Förderung von Qualifikation nicht nur auf Arbeitslose zu konzentrieren, sondern auch auf Beschäftigte, die von Arbeitslosigkeit bedroht sind. Menschen, die unter ihrem Qualifikationspotenzial beschäftigt sind (in Deutschland schätzungsweise zwischen 10 und 15%), wären eine weitere lohnenswerte Zielgruppe. Mit ihrer Förderung könnten Mobilitätsketten in Gang gesetzt werden, die nicht nur einen Beitrag leisten, die drohende Fachkräftelücke zu schließen, sondern auch Einstiegschancen für die (oft gering qualifizierten) Außenseiter des Arbeitsmarktes bieten.

Lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik

Eine Politik der Vollbeschäftigung sollte schließlich stärker als bisher die sich wandelnden Voraussetzungen, Bedürfnisse und Präferenzen im Lebensverlauf der Menschen berücksichtigen. Dass unter diesem Gesichtspunkt vor allem die Erwerbschancen von Frauen in der Familienphase zu verbessern sind, muss hier als Selbstverständlichkeit vorausgesetzt werden.[17] Weiteres zentrales Handlungsfeld einer Politik der Vollbeschäftigung ist die Förderung der Beschäftigungschancen für Ältere. Obwohl die Erwerbsbeteiligung von Älteren in der letzten Dekade fast überall stark angestiegen ist, ist sie von der Messlatte der Beschäftigungsquote von 75% noch weit entfernt (vgl. Abbildung 4 in der PDF-Version). Im EU-27-Durchschnitt sind von den 60- bis 64-Jährigen gerade einmal 38% beschäftigt. In den meisten EU-Ländern sind es darüber hinaus vor allem die älteren Frauen, die weit von der Messlatte der Beschäftigungsstrategie EU-2020 entfernt sind. Wie könnte diese Kluft weiter verringert werden? Es versteht sich von selbst, dass hier ein ganzes Bündel beschäftigungs- und arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen ineinandergreifen müsste: Zunächst müsste die effektive Nachfrage stärker auf eine alternde Gesellschaft ausgerichtet werden, vor allem im Bereich sozialer Dienstleistungen. Dann wissen wir, dass die Erwerbsbeteiligung auch der Älteren mit dem Bildungsgrad korreliert. Auch Weiterbildung für Ältere fördert aktives Altern, ein Zusammenhang, der mittlerweile auch sehr gut belegt ist. Ältere können darüber hinaus wegen eingeschränkter Leistungsfähigkeit oft nur noch in Teilzeit arbeiten, oder sie möchten das auch, um mehr Freizeit zu haben. Mit weiteren arbeitsmarktpolitischen Maßnahmen, etwa mit der Anpassung von Arbeitsplätzen oder mit einer Lohnversicherung im Falle eines erforderlichen Arbeitsplatzwechsels mit geringeren Verdiensten, ließe sich die Beschäftigungsfähigkeit Älterer verbessern. Weiter zu entwickelnde aktive (und früher Verrentung vorbeugende) Sicherheiten wären das Recht auf berufliche Ausbildung auch im erwachsenen Alter, das Recht auf familienbedingte Variation der Arbeitszeiten (vor allem in Pflegefällen), das Recht auf eine Karriere durch Weiterbildung und Umschulung, das Recht auf berufliche Rehabilitation und das Recht auf selbstbestimmte Arbeitszeiten.

Auf der Arbeitgeberseite bedeutet gerechte Risikoteilung auch die Haftung für besondere Risiken bei Einstellungen und Entlassungen: Etwa eine Risikoprämie für Zeitarbeit, die in auftragslosen Zeiten zur Weiterbildung genutzt werden kann; oder eine Extraabgabe in die Arbeitslosen- oder Invalidenversicherung bei der Entlassung von Älteren wie in Österreich und Finnland. Denkbar sind auch öffentlich-private oder öffentlich-öffentliche Partnerschaften. So könnte in einem Wettbewerbs- oder Auktionsverfahren das Beschäftigungs- und Fachkräftepotenzial zugunsten älterer Menschen besser ausgeschöpft werden. Privaten oder öffentlichen Betrieben, die an einem solchen Verfahren teilnehmen und zusätzliche Arbeitsplätze für leistungsgeminderte ältere Personen anbieten, könnten der Staat oder die Agenturen für Arbeit einen längerfristigen Lohnkostenzuschuss anbieten. Nach diesem Muster funktionieren beispielsweise die "Flexjobs" in Dänemark, die umgerechnet auf bundesdeutsche Größenordnung - etwa eine halbe Million Arbeitsplätze schaffen könnten.[18]

In der Konsequenz bedeutet eine lebenslauforientierte Arbeitsmarktpolitik die Anforderung, durch Inklusion von Risiken über das Arbeitslosigkeitsrisiko hinaus die tradierte Arbeitslosenversicherung in eine Arbeitsversicherung zu erweitern. Schon das Konzept der aktiven Arbeitsmarktpolitik hatte ja das Versicherungsprinzip auf das Qualifikationsrisiko von Arbeitslosen oder Beschäftigten ausgedehnt. Proaktive Arbeitsmarktpolitik würde weitere Risiken einschließen: das Risiko volatiler Einkommen, der Erwerbsminderung und Kompetenzdefizite, ja selbst - zumindest im begrenzten Umfang - das Risiko falscher Karriereentscheidungen im Lebensverlauf.

Zusammenfassender Ausblick

Eine Politik der Vollbeschäftigung wird sich drei zentralen Herausforderungen der künftigen Arbeitswelt stellen müssen: Erstens der Ausdifferenzierung der Arbeitsverhältnisse, vor allem in Form atypischer Beschäftigung, die mit neuen Risiken verbunden sind, insbesondere dem Risiko stark schwankender Erwerbseinkommen über den Lebensverlauf. Die zeitgemäße Reaktion darauf wäre die Inklusion dieser Risiken in die Arbeitslosenversicherung, die folgerichtig dann auch als Arbeitsversicherung zu bezeichnen wäre. Diese erweiterte Risikoabdeckung muss - wie bei jeder Sozialversicherung - zwischen der Skylla des "moralischen Verhaltensrisikos" (Ausnutzung der Versicherung) und der Charybdis des "innovativen Verhaltensrisikos" (Bereitschaft zum Risiko) jonglieren. Da die Chancenseite des Verhaltensrisikos von Versicherungen meistens in Vergessenheit gerät, wird hier für eine neue Leitidee geworben: Auch Übergänge müssen sich lohnen, etwa der Übergang von Vollzeit in Teilzeit, von abhängiger in selbständige Beschäftigung, von einem Beruf zum anderen - einschließlich des Übergangs von Beschäftigung in vorübergehende Arbeitslosigkeit. In anderen Worten: Politik muss Menschen auch dazu ermutigen, Übergangsrisiken zu übernehmen.

Die zweite Herausforderung sind die älter werdende Erwerbsbevölkerung sowie der Wandel zur Wissens- und Dienstleistungsökonomie. Auch eine aktive Zuwanderungspolitik wird den demografischen Megatrend nicht kompensieren können. Darum ist als Leitidee eine investive Arbeitspolitik vonnöten, um die Beschäftigungsfähigkeit des vorhandenen Erwerbspotentials zu erhöhen. Das bedeutet zum einen Investitionen in bildungsbenachteiligte junge Erwachsene durch lernförderliche Arbeitssituationen oder berufsorientiere Lernsituationen, zum anderen Investitionen in lebenslanges Lernen, um die älter werdenden Menschen für den Arbeitsmarkt fit zu halten. Es muss aber auch in die Arbeitsorganisation investiert werden, um menschengerechte, vor allem altersgerechte Arbeitsplätze zu schaffen.

Die dritte Herausforderung ist die notwendige Stärkung der individuellen Autonomie, also der Selbstbestimmung vor allem für Bildungsbenachteiligte, und die Vervollständigung der Gleichstellung von Frauen und Männern auf dem Arbeitsmarkt. Als Anforderung für die Politik folgt daraus die konsequente Orientierung am Lebensverlauf und die Leitidee, nicht nur vor Arbeitsmarktrisiken zu schützen, sondern auch die persönliche Entwicklung, also berufliche Karrieren durch spezielle Strategien zu fördern. Die daraus entstehenden Mobilitätsketten würden nicht nur helfen, die drohende Fachkräftelücke zu schließen, sondern kämen auch den Außenseitern des Arbeitsmarktes zugute.
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Fußnoten

1.
Vgl. William H. Beveridge, Full Employment in a Free Society, New York 1945; Zielgruppe waren für Beveridge damals freilich nur Männer, die sogenannten Ernährer der Familie.
2.
Vgl. EU Labour Market Fact Sheet, February 2012.
3.
Für die EU-27 weist Eurostat 8,5 Millionen Teilzeitbeschäftigte im Jahr 2010 aus, die gerne mehr arbeiten würden, darunter 2,2 Millionen allein in Deutschland; als entmutigte und auf dem Arbeitsmarkt nicht unmittelbar verfügbare Personen werden weitere acht bis zehn Millionen gezählt. Vgl. Eurostat, Underemployed and potentially active labour force statistics: Statistics Explained, online: http://epp.eurostat.ec.europa.eu/statistics_explained (30.12.2011).
4.
Vgl. Günther Schmid, Übergänge am Arbeitsmarkt - Arbeit, nicht nur Arbeitslosigkeit versichern, Berlin 2011, S. 13-37.
5.
Die nominale Beschäftigungsquote ist die Zahl der Personen in einem Lohnarbeitsverhältnis oder in Selbständigkeit; die effektive Beschäftigungsquote ist die Zahl der Personen, die aktuell am Arbeitsplatz sind.
6.
Vgl. Gerhard Bosch/Claudia Weinkopf/Torsten Kalina, Mindestlöhne in Deutschland, Bonn 2009; Wolfram Brehmer/Hartmut Seifert, Sind atypische Beschäftigungsverhältnisse prekär? Eine empirische Analyse sozialer Risiken, in: Zeitschrift für Arbeitsmarktforschung, 40 (2008) 4, S. 1-31; Karin Schulze Buschoff, Atypisch beschäftigt = typisch arm im Alter? Die Flexibilisierung der Arbeitsmärkte und der staatliche Schutz vor Altersarmut - ein europäischer Vergleich, Bonn 2011.
7.
Vgl. u.a. Haibo Zhou/Ronald Dekker/Alfred Kleinknecht, Flexible labor and innovation performance: evidence from longitudinal firm-level data, in: Industrial and Corporate Change, 20 (2011) 3, S. 941-968.
8.
Vgl. G. Schmid (Anm. 4), S. 19-23; Karin Schulze Buschoff, Neue Selbständige im europäischen Vergleich, Düsseldorf 2007.
9.
Als zentrales neues Element einer Neuordnung des Arbeitsmarkts (Arbeitsversicherung). Vgl. G. Schmid (Anm. 4), S. 98-105.
10.
Die demografischen Hintergründe und Vorausschätzungen der nächsten 30 bis 50 Jahre können hier nicht nachvollzogen werden. Vgl. u.a. Ralph Conrads/Ernst Kistler/Thomas Staudinger, Alternde Belegschaften und Innovationskraft der Wirtschaft, in: APuZ, (2008) 18-19, S. 40-46.
11.
Vgl. u.a. Martin Baethge, Qualifikation, Kompetenzentwicklung und Professionalisierung im Dienstleistungssektor, in: WSI-Mitteilungen, 64 (2011) 9, S. 447-455.
12.
Das Abfertigungsrecht in Österreich als Modell einer Mobilitätsversicherung wäre z.B. eine Diskussion wert. Vgl. G. Schmid (Anm. 4), S. 123f.
13.
Dass die Wurzeln für Bildungsarmut oder Bildungsbenachteiligung im frühen Kindesalter liegen und die Politik auch schon dort anzusetzen hat, muss hier als Selbstverständlichkeit vorausgesetzt werden.
14.
Vgl. WSI-Mitteilungen, 64 (2011) 4, mit dem Schwerpunktthema "Sicherheit, Gleichheit und Autonomie", darunter vor allem die Beiträge von Martin Kronauer/Günther Schmid, Ein selbstbestimmtes Leben für alle - Gesellschaftliche Voraussetzungen von Autonomie, S. 155-163; Wulf Hopf, Bildung, chancengleiche Konkurrenz und gleiche gesellschaftliche Teilhabe, S. 195-201.
15.
Vgl. G. Schmid (Anm. 4), S. 115-118.
16.
Vgl. Bundesinstitut für Berufsbildung, Liste der staatlich anerkannten Ausbildungsberufe, online: www2.bibb.de/tools/aab/aabberufeliste.php (9.1.2012).
17.
Vgl. G. Schmid (Anm. 4), S. 132-135.
18.
Vgl. ebd., S. 150ff.