Belgien: Statue "Europa" der belgischen Künstlerin May Claerhout vor dem Europäischen Parlament in Brüssel

23.3.2012 | Von:
Co-Pierre Georg
Philipp Meinert

Globale Finanzmarktaufsicht

Internationale Koordinierung als Antwort auf die globale Krise

Mit der zunehmenden Globalisierung der Finanzmärkte wurden nationale Aufsichtsbehörden vor neue Herausforderungen gestellt, die, wie man in der Krise deutlich sah, nur unzureichend bewältigt wurden. Aber auch eine vollständig globale Finanzmarktaufsicht wäre mit fundamentalen Problemen behaftet. Voraussetzung einer solchen globalen Aufsicht wären völkerrechtliche Verträge zwischen Staaten. Diese würden jedoch mit empfindlichen Souveränitätsbeschränkungen einhergehen, zu denen Staaten kaum bereit sind, weshalb sie sich auf völkerrechtlicher Ebene zumeist nur auf grundlegende Maßnahmen einigen können. Aus diesem Grund ist die Völkerrechtsordnung kein konsistentes System wie das der Nationalstaaten, sondern eher eine Art Flickenteppich verschiedenster rechtlicher Instrumente, die punktuelle Probleme angehen, ohne dabei rechtlich aufeinander abgestimmt zu sein. Zwar führen einschneidende globale Ereignisse wie die Finanzkrise zu erhöhter Kooperationsbereitschaft innerhalb der Staatengemeinschaft, was sich vor allem in den G-20-Beschlüssen des Jahres 2009 widerspiegelt, allerdings verflüchtigt sich diese Bereitschaft schnell wieder, wenn Licht am Ende des Tunnels erscheint.

Da eine globale Finanzmarkaufsicht in absehbarer Zeit nicht zu realisieren sein wird, gilt es andere Wege zu finden, globaler Krisen Herr zu werden. Eine Möglichkeit besteht darin, das System nationalstaatlicher Aufsichtsbehörden durch eines internationaler Kooperation zu ergänzen. Ein Trend zur Einrichtung solcher internationaler Kooperations- und Koordinationsforen ist als Konsequenz der Finanzkrise zu beobachten. Internationale Zusammenarbeit zur Lösung globaler Probleme ist zwar kein neues Phänomen und kein Spezifikum der Finanzmarktaufsicht, dennoch ist vor allem in diesem Bereich eine Intensivierung zu konstatieren. Die internationale Gemeinschaft hat zahlreiche Schritte zu einer neuen und konsistenteren Finanzordnung und -architektur unternommen, die im Folgenden überblicksartig dargestellt werden soll.

An der Spitze der staatlichen Zusammenarbeit stehen die G20. Dabei handelt es sich um ein informelles Forum der Finanzminister, Zentralbanker oder Regierungschefs der stärksten 20 Industrienationen. Das vergleichsweise junge Forum hat relativ schnell nach dem Ausbruch der Finanzkrise eine Führungsaufgabe bei der Reform und Überwachung des internationalen Finanzsystems übernommen. Seine Hauptaufgaben bestehehen in der Stärkung, Reform und Übersicht des globalen Finanzsystems. Die durch die G20 getroffenen Entscheidungen sind als Absichtserklärungen zu verstehen, die keine detaillierten Entscheidungen einzelner Aspekte des Finanzmarktes vorsehen. Vielmehr stimmen sich die beteiligten Staaten über die grobe Ausrichtung ab und einigen sich auf politische Grundsatzvorgaben, was vor allem dem losen institutionellen Rahmen geschuldet ist.[2] Auch wenn die junge Geschichte der G20 insgesamt positiv zu bewerten ist, hat sich doch gezeigt, dass die anfängliche Einigkeit aller Beteiligten relativ schnell nationalstaatlichen Interessen weichen musste. Darüber hinaus ist für die Zukunft eine rechtliche Einbettung der G20 in die bestehende internationale Finanzarchitektur wünschenswert, insbesondere, um das Verhältnis zwischen G20, Internationalem Währungsfonds (IWF) sowie dem neu gegründeten Financial Stability Board (FSB) zu definieren.

Zwar gehört die Aufsicht des Finanzmarktes nicht zur Kernaufgabe des IWF, die im kurzfristigen Ausgleich von Zahlungsbilanzdefiziten besteht. Jedoch unterstreicht insbesondere die Stärkung der Überwachungsfunktion des IWF dessen wichtige Rolle innerhalb des globalen Aufsichtssystems. Die Überprüfung globaler Standards wurde durch die G20 in Bezug auf das globale Finanzsystem zu einer Hauptaufgabe des IWF erklärt. Im Gegensatz zur G20 steht der IWF auf solidem institutionellen Fundament und bietet statt einer selektiven eine universelle Mitgliedschaft.

Daneben ist das FSB mit Sitz in Basel, welches auf dem G-20-Gipfel in London im Jahre 2009 als Nachfolger des Financial Stability Forum (FSF) gegründet wurde, von erheblicher Bedeutung. Wesentliche Intention hinter der "Neu"-Gründung war es, die Mitgliedschaft zu erweitern und es auf breitere institutionelle Füße zu stellen. Dafür wurde nicht nur das Mandat des FSF erweitert, sondern außerdem ein Entscheidungsfindungssystem entworfen und ein permanentes Sekretariat gegründet. Dennoch ist der rechtliche Status des FSB unklar; es besitzt keine Völkerrechtsubjektivität. Das FSB analysiert das globale Finanzsystem und bereitet die Beschlüsse der G20 vor. Die wichtigste Aufgabe liegt in der Koordinierung der Aufsichts- und Regulierungstätigkeit der Mitgliedstaaten sowie der seit den 1970er Jahren entstandenen transnationalen Standardsetzer. Dabei ist das FSB selbst kein Standardsetzer und hat keine Überwachungsautorität; es kann seine Mitglieder nicht zwingen, Standards umzusetzen oder deren Nichtumsetzung sanktionieren. Neben den G-20-Staaten sind auch internationale Organisationen wie die EU, der IWF und die Weltbank Mitglied im FSB, wodurch dessen Koordinierungsfunktion unterstrichen wird.

Auf einer sekundären institutionellen Ebene agieren die internationalen Standardsetzer wie etwa der Baseler Ausschuss für Bankenaufsicht (Basel Committee on Banking Supervision/BCBS), der sich zum "Herzstück" der globalen Finanzmarktaufsicht entwickelt hat. Der 1974 von den Zentralbanken und den Bankaufsichtsbehörden gegründete Ausschuss ist der älteste und prominenteste Standardsetzer im Bereich der Finanzmarktaufsicht. Er verfolgt das Ziel, die Harmonisierung der nationalen Bankenaufsichtsstandards voranzubringen. Auf den vom Ausschuss veranstalteten Konferenzen kommt es zum regen Austausch der Staaten über Kernprinzipien der Bankenaufsicht.

Anders als auf globaler Ebene wird der Konflikt zwischen integrierten globalen Finanzmärkten und einer national geprägten Aufsichtsstruktur in der EU nicht nur durch "bloße" Koordination und Kooperation gelöst. Stattdessen wurden, begünstigt durch die Existenz eines einheitlichen Währungsraums, eigene europäische Finanzaufsichtsbehörden (European Supervisory Authorities/ESAs) geschaffen. Zu diesen gehören die für die mikro-prudenzielle (umfassende) Aufsicht zuständige Europäische Bankaufsichtsbehörde, die Europäische Wertpapier- und Marktaufsichtsbehörde sowie die Europäische Aufsichtsbehörde für das Versicherungswesen und die betriebliche Altersvorsorge. Diese neuen Behörden verfügen über eigene Rechtspersönlichkeiten und sind mit weit gehenden Befugnissen ausgestattet. Neben der Zuweisung von originären Aufgaben sind die neuen Aufsichtsbehörden befugt, verbindliche Maßnahmen zu treffen, die sich an nationale Behörden und sogar an einzelne Finanzinstitute richten können. Dabei agieren sie unabhängig von den nationalen Aufsichtsbehörden. Das neue europäische Finanzaufsichtssystem (European System of Financial Supervision/ESFS) besteht außerdem aus dem für die makro-prudenzielle Aufsicht verantwortlichen Europäischen Ausschuss für Systemrisiken (European Systemic Risk Board/ESRB).

Trotz der verstärkten institutionellen Kooperation auf internationaler Ebene wird die Ebene der nationalen oder regionalen (wie innerhalb der EU) Aufsichtsbehörden keineswegs obsolet. Vielmehr werden die nationalen und regionalen Finanzbehörden in das Netz einer sich entwickelnden internationalen Finanzarchitektur eingeflochten. Der Grund für die ungebrochene Bedeutung der nationalen Regulierungsebene liegt vor allem in der "rechtlichen" Qualität der auf internationaler Ebene beschlossenen Standards. Die internationalen Standardsetzer basieren nicht auf einem völkerrechtlichen Vertrag und haben keine legislativen Befugnisse. Daher handelt es sich bei den vereinbarten Standards um unverbindliche Empfehlungen für die nationale Regulierungs- und Verwaltungspraxis. Darüber hinaus kann man die getroffenen Empfehlungen in Ermangelung einer Überzeugung der Staaten der rechtlichen Bindung (opinio iuris) nicht als Völkergewohnheitsrecht einordnen. Die Umsetzung kann nur freiwillig geschehen. Aufgrund ihrer rechtlichen Unverbindlichkeit charakterisiert man die Standards als soft law.

Ungeachtet der rechtlichen Einordnung internationaler Standards können diese nur effektiv funktionieren, wenn sie in den nationalen Rechtsordnungen tatsächlich umgesetzt werden. Auf europarechtlicher Ebene werden Standards etwa in europäische Richtlinien aufgenommen, deren Umsetzung für die Mitgliedstaaten verbindlich ist. Neben aller Unverbindlichkeit kommt den Standards hohe faktische Bedeutung zu. Sie repräsentieren den Konsens der Aufsichtsbehörden und Experten der größten Wirtschaftsnationen der Welt und sind nicht an die Finanzindustrie, sondern an die nationalen Regulierungsbehörden adressiert. Diese werden aufgefordert, die getroffenen Empfehlungen umzusetzen; problematisch ist ein damit möglicherweise einhergehendes Demokratiedefizit. Neben dem entstehenden politischen Druck werden auch die Marktteilnehmer der Finanzindustrie die Umsetzung gewisser Standards im Rahmen ihrer Kredit- und Preisentscheidungen einkalkulieren.

Fußnoten

2.
Vgl. Christoph Ohler, Finanzkrisen als Herausforderung der Rechtssetzung, in: Deutsche Verwaltungsblätter, 17 (2011), S. 1065.