Eine ökonomische Perspektive auf das deutsche System der frühkindlichen Bildung
Regionale Unterschiede
Zwischen den einzelnen Bundesländern gibt es erhebliche Unterschiede. Dies trifft insbesondere für die Gruppe der unter Dreijährigen zu. Die Nutzungsquoten im Osten sind wesentlich höher und lagen im März 2011 zwischen 42 Prozent in Berlin und 56 Prozent in Sachsen-Anhalt. Im Westen sind sie mit 16 Prozent in Nordrhein-Westfalen und nahezu 32 Prozent in Hamburg geringer.[9] In einigen westlichen Bundesländern müssen bis 2013 also erhebliche Anstrengungen dahingehend erfolgen, das Ausbauziel von 35 Prozent zu erreichen. Über diese Differenzen zwischen den Bundesländern hinaus existieren erhebliche regionale Differenzen auf noch kleinräumigerer Ebene. Auf Kreisebene variierten die Betreuungsquoten für Kinder unter drei Jahren im März 2011 zwischen neun und 61 Prozent. Knapp ein Viertel der Kreise in Westdeutschland weisen eine Betreuungsquote von weniger als 15 Prozent auf. Etwa 18 Prozent haben eine Quote zwischen 25 und 35 Prozent. Bei mehr als der Hälfte der ostdeutschen Kreise lag die Betreuungsquote bei 50 Prozent und mehr.[10]Deutlich weniger Unterschiede gibt es bei der frühkindlichen Betreuung und Bildung von Kindern im sogenannten Kindergartenalter (ab drei Jahren). Hier dominieren vielmehr die Differenzen, was das Angebot und die Nutzung ganztägiger Angebote angeht. Über die Jahre hat der Anteil der ganztägig betreuten Kinder in Westdeutschland zwar von knapp 18 Prozent (2006) auf 30 Prozent (2011) zugenommen, dennoch wird nach wie vor die große Mehrheit nicht ganztägig betreut. Ungeachtet dessen zeigen sich auch im Westen erhebliche Unterschiede zwischen den Bundesländern. Deutlich über dem westdeutschen Durchschnitt liegen Nordrhein-Westfalen und Rheinland-Pfalz mit jeweils fast 40 Prozent, Hessen mit 43 Prozent sowie Hamburg mit 45 Prozent, während in Schleswig-Holstein, Niedersachsen und Baden-Württemberg vergleichsweise wenige Ganztagsplätze bereitgestellt werden.[11]
Diese regionalen Differenzen sind Spiegelbild von Unterschieden in der Nachfrage, aber auch im Angebot der Leistungen. Unterschiede in den Angeboten sind der Finanzkraft der Gebietskörperschaften, aber auch der politischen Prioritätensetzung einzelner Länder und insbesondere einzelner Kommunen geschuldet. Denn es ist ihre Aufgabe, die öffentlichen Mittel für den frühkindlichen Bereich zur Verfügung zu stellen.[12] Mit dem Tagesbetreuungsausbaugesetz (TAG, 2005) und noch nachdrücklicher mit dem Kinderförderungsgesetz 2008 hat der Bund sich erstmals an der Finanzierung von Kindertageseinrichtungen beteiligt, wobei unterschiedliche Finanzierungswege in Abhängigkeit der Investitions- und Betriebskosten gefunden wurden - von der Schaffung eines Sondervermögens bis hin zu einem höheren Anteil der Länder an der Umsatzsteuer. Aus ökonomischer Perspektive ist eine Beteiligung des Bundes sinnvoll und angebracht, denn auch der Bund hat einen hohen Nutzen aus einer frühkindlichen Förderung.[13] Allerdings ist mit dem deutschen Ansatz eines erhöhten Umsatzsteueranteils für die Länder nicht explizit sichergestellt, dass die Länder diese Gelder tatsächlich in den Ausbau von Kindertageseinrichtungen investieren - dies bleibt grundsätzlich immer noch ihrer politischen Prioritätensetzung überlassen. Demzufolge wäre eine alternative Bundesbeteiligung vorzuziehen, die dies explizit und nachhaltig sicherstellt.
Im Sommer 2007 wurde überlegt, ob der Bund sich über zweckgebundene Transfers an den Kosten für den "Kita-Ausbau" beteiligt.[14] So sind Ansätze im Sinne eines Geldleistungsgesetzes möglich. Hier sei auch an Bundesleistungen wie das BAföG (Bundesausbildungsförderungsgesetz) erinnert, das einen zweckgebundenen Transfer darstellt, den der Bund im Bildungsbereich anbietet. Losgelöst von dem Kreditcharakter, der dem BAföG eigen ist, könnte auch hinsichtlich der Bundesbeteiligung im frühkindlichen Bereich über einen solchen zweckgebundenen Transfer systematisch nachgedacht werden, auch wenn hier die deutsche Finanzverfassung enge Grenzen setzt. In jedem Fall sollten Anstrengungen dahingehend unternommen werden, eine Bundesbeteiligung nachhaltig zu sichern.
Sozioökonomische Unterschiede
Neben den großen regionalen Differenzen sind auch sozioökonomisch bedingte Unterschiede in der Nutzung der Kinderbetreuungsangebote festzuhalten. In jüngster Vergangenheit wird der Befund, dass insbesondere in den frühen Jahren Kinder mit Migrationshintergrund in Kindertageseinrichtungen unterrepräsentiert sind, vermehrt diskutiert. Auch hier gibt es Unterschiede zwischen den Bundesländern: Daten der amtlichen Statistik zeigen für Kinder unter drei Jahren, dass im Jahr 2010 die gesamtdeutsche Nutzungsquote bei Kindern mit Migrationshintergrund nur zwölf Prozent betrug, während sie bei Kindern ohne Migrationshintergrund bei nahezu einem Drittel lag.[15] Neuere Untersuchungen im Rahmen der NUBBEK-Studie zeigen allerdings, dass diese Unterschiede teilweise verschwinden, wenn andere sozioökonomische Faktoren berücksichtigt werden: Türkischstämmige Familien, in denen die Mütter erwerbstätig sind, die einen höheren Bildungsabschluss aufweisen und die weniger traditionelle Rolleneinstellungen pflegen, unterscheiden sich nicht bei der Nutzung von institutionellen Betreuungsangeboten von vergleichbaren Familien ohne Migrationshintergrund.[16]Weitere Untersuchungen zeigen, dass Kinder mit einem relativ niedrigen Familieneinkommen oder auch Kinder aus bildungsfernen Gruppen in frühen Jahren die Kindertagesbetreuung mit einer geringeren Wahrscheinlichkeit nutzen.[17] Auch andere frühkindliche Angebote, etwa im Bereich Sport oder Musik, werden von diesen Kindern seltener wahrgenommen.[18] Sofern diesen Angeboten eine positive Wirkung zugesprochen wird, profitieren Kinder aus einer sozioökonomisch schlechter gestellten Familie demnach in einem geringeren Umfang von öffentlich oder privat finanzierten Förderangeboten. Aus ökonomischer Perspektive sind diese sozioökonomischen Differenzen nicht wünschenswert, zumal nicht davon auszugehen ist, dass sie allein auf Unterschiede in den Präferenzen und damit in der Nachfrage nach frühkindlichen Bildungs- und Betreuungsangeboten zurückzuführen sind (sondern sicher auch auf die Ausgestaltung von Bedarfskriterien). Die selektive Nutzung ist umso bemerkenswerter, als Hinweise existieren, dass insbesondere Kinder aus bildungsbenachteiligten Gruppen von einer frühkindlichen Bildung und Betreuung profitieren können. Wenn aus bildungsökonomischen Überlegungen heraus nicht nachfragebedingte Unterschiede in der Nutzung reduziert werden sollten, könnte eine zielgruppenspezifischere Förderung der richtige Weg sein. Dies soll nicht bedeuten, dass der deutsche Ansatz einer Kindertageseinrichtung für alle Kinder obsolet wäre. Im Gegenteil, es geht um einen Ansatz, der als target within universal (zielgruppenspezifische Ausrichtung bei einem universellen Ansatz) bezeichnet werden kann.[19] Wie eine solche größere zielgruppenspezifische Förderung gestaltet sein sollte, ist eine Frage, die es mit der Expertise unterschiedlicher Disziplinen zu klären gilt. Eine alleinige Abschaffung von Kita-Gebühren, soviel ist vorab klar, kann hier allerdings wenig bewirken. Kinder aus sozioökonomisch benachteiligten Gruppen zahlen ohnehin oft geringere oder keine Gebühren.[20]
