Abstimmung im Deutschen Bundestag.

10.9.2012 | Von:
Hubert Kleinert

Krise der repräsentativen Demokratie?

Erfahrungen europäischer Länder

Ein Vergleich mit dem europäischen Ausland zeigt, dass in zehn westeuropäischen Staaten jede Änderung von Verfassungsbestimmungen direktdemokratisch legitimiert sein muss. Ein obligatorisches Referendum kennen zwar nur Dänemark, Irland und die Schweiz. Aber in den übrigen Ländern kann eine Verfassungsänderung nur dadurch zustande kommen, dass ein neu gewähltes Parlament sie billigt. In Dänemark benötigt jede Verfassungsänderung die Zustimmung von 40 Prozent der Wahlberechtigten. Ein fakultatives Verfassungsreferendum kann in Spanien von einem Zehntel, in Österreich von einem Drittel der Mitglieder einer der beiden Parlamentskammern herbeigeführt werden. Die Möglichkeit einer verfassungsändernden Volksgesetzgebung besteht dagegen nur in der Schweiz.[14]

Darüber hinaus haben die Bürgerinnen und Bürger in einigen europäischen Ländern auch die Möglichkeit, über einfache Gesetze abzustimmen. Eine unmittelbare Volksgesetzgebung, bei der Initiative und Entscheidung auf gesamtstaatlicher Ebene bei den Bürgern liegen würde, gibt es allerdings kaum. Häufiger besteht die Möglichkeit des fakultativen Referendums. Ein solches Referendum über ein einfaches Gesetz kommt in Italien, Portugal und der Schweiz auf Initiative einer bestimmten Anzahl von Bürgern zustande, in Dänemark auf Verlangen eines Drittels der Abgeordneten. In der Schweiz genügen dafür 50000 Stimmbürger. 100000 Bürger können Aufhebung, Änderung oder Neuschaffung eines Verfassungsartikels verlangen. Bei unseren Nachbarn haben die Stimmbürger jedes Jahr über durchschnittlich sechs Verfassungsänderungen zu entscheiden. Dazu kommen zwei bis vier Gesetzesreferenden. In Italien gibt es ein Referendum zur Aufhebung von Gesetzen. Dabei wird neben mehrheitlicher Zustimmung auch die Teilnahme von 50 Prozent der Stimmberechtigten verlangt. In Frankreich, Griechenland, Portugal und Irland können Referenden "von oben" durch Staatspräsidenten oder Regierungen angesetzt werden. In Großbritannien, Finnland, Schweden, Norwegen und den Niederlanden gibt es die Möglichkeit zu unverbindlichen konsultativen Volksabstimmungen. In aller Regel fühlt sich die parlamentarische Mehrheit an das Ergebnis gebunden.[15]

Mit seiner grundsätzlichen Distanz gegenüber Plebisziten steht die deutsche Verfassung in Europa ziemlich allein. Andererseits aber lässt außer der Schweiz kein europäisches Land auf gesamtstaatlicher Ebene so weitreichende Möglichkeiten für Plebiszite zu, wie das die meisten deutschen Länder inzwischen tun. Eine Übertragung dieser Regelungen auf die Bundesebene würde Deutschland demnach in Europa von den hinteren Rängen einer Plebiszite-Skala auf einen vorderen Platz hieven.

Bei den Wirkungen auf die politische Kultur und das Verfassungsgefüge ginge es vor allem um die konkrete Ausgestaltung eines solchen Volksabstimmungsgesetzes: Über was soll abgestimmt werden können? Welche Quoren sollen nötig sein? Soll es "nur" die Möglichkeit der fakultativen Volksbefragung über vom Parlament beschlossene oder nicht beschlossene Gesetze geben oder auch die Möglichkeit einer originären Volksgesetzgebung?

Eher wenig spricht für die Hoffnung, dass ein Volksabstimmungsgesetz ein bedeutendes Gegenmittel zur grassierenden Politikverdrossenheit werden könnte. Denn der Vergleich mit anderen europäischen Ländern zeigt, vom Sonderfall Schweiz abgesehen, dass die Möglichkeit von Plebisziten kein zuverlässiger Indikator für Systemzufriedenheit und Partizipationsneigung ist. Ein Volksabstimmungsgesetz würde – je nach seiner Ausgestaltung – die Funktionsweise des politischen Systems mehr oder weniger verändern. Eine Partizipationsrevolution würde es kaum auslösen.

Konsequenzen von Plebisziten für das politische System

Plebiszite verschieben die Balance zwischen Volk, Parlament und Regierung. Bereits ihre Möglichkeit kann das Handeln von Parlamenten beeinflussen und die Spielregeln des parteipolitischen Wettbewerbs verändern. Je nachdem, wie stark sie genutzt werden, können sie eine Monopolstellung der Parteien im politischen Wettbewerb erschüttern. Eine Monopolstellung allerdings, die sie schon heute kaum noch besitzen, sondern an Medien und andere zivilgesellschaftliche Akteure abgegeben haben, welche die politische Agenda bestimmen. Das Ausmaß dieser Gewichtsverschiebung wäre bestimmt durch die konkreten Regularien eines Volksabstimmungsgesetzes. Bleibt das Plebiszit eine seltene Ausnahme, werden sie sich in Grenzen halten. Das zeigen nicht nur andere europäische Länder – mit Ausnahme der Schweiz. Es zeigt auch die Praxis der deutschen Bundesländer. So hat es etwa in Hessen in 65 Jahren aufgrund der strengen Quorumsregelungen nicht ein einziges erfolgreiches Volksbegehren gegeben.

Zweifellos ermöglicht ein Plebiszit eine stärker an Sachfragen orientierte Opposition, mit der ein Gegenakzent zur wachsenden Personalisierung und Entpolitisierung der politischen Berichterstattung verbunden sein könnte. Hohe Zulassungshürden von 50 beziehungsweise 25 Prozent der Stimmberechtigten würden aber das Instrument eher zahnlos machen. Insofern steckt der Teufel buchstäblich im demokratischen Detail: Ohne ein Quorum, das die Unterstützung eines beträchtlichen Teils der Stimmbürgerschaft zur Zulassungsvoraussetzung eines Volksbegehrens und eine beachtliche Abstimmungsbeteiligung zur Voraussetzung für die Verbindlichkeit des Votums macht, besteht die Gefahr eines Übergewichts aktivistischer Minderheiten. Dies würde den überproportionalen Einfluss, den bürgerliche Mittelschichten in der "post-konventionellen" Demokratie von heute längst ausüben, noch vergrößern. Je höher aber das Quorum ausfiele, umso geringer wären die Chancen, diese Elemente der politischen Kultur auch mit Leben zu füllen.

Das Beispiel Schweiz zeigt, dass nur besonders kontrovers diskutierte Themen hohe Beteiligungsraten erreichen; diese liegen im Mittel bei knapp 40 Prozent. Allerdings verändert sich die Funktionsweise des Systems schon dadurch, dass die Opposition ein zusätzliches Instrument zur Hand hat. Das ist die Grundlage für jene Besonderheit der Einbeziehung aller relevanten politischen Akteure in die Regierungsverantwortung, die wir als schweizerische "Konkordanzdemokratie" kennen. Um ein Gesetzgebungsvorhaben abzusichern, muss die Legislative das Vorhaben "referendumsfest" machen, was in der Regel durch Einbeziehung der "referendumsfähigen" Interessengruppen schon in der Phase der exekutiven Konzipierung von Gesetzen geschieht. Das aber mindert den Einfluss des Parlaments, das kaum noch die Möglichkeit hat, ausgehandelte Kompromisse zu modifizieren. Demnach schwächt die Referendumsdemokratie den parlamentarischen Teil der Legislative.[16]

Bei der Verfassungsinitiative von unten spielen die Organisations- und Finanzkraft der Initiatoren eine zentrale Rolle. Hier ist an das kalifornische Beispiel zu erinnern, wo 1978 eine Mehrheit der Stimmbürger einem Verfassungszusatz zugestimmt hatte, der die Höhe der Grundsteuer begrenzte. Das brachte das Land an den Rand des Staatsbankrotts und zwang zu drastischen Ausgabenkürzungen. Abstimmungsinitiativen können nicht nur die Macht von politischen Eliten begrenzen, sondern auch zum Vehikel gut organisierter Sonderinteressen werden, die über die nötigen materiellen Ressourcen für eine erfolgreiche Kampagne verfügen.[17]

In den Studien zur Schweizer Demokratie gilt als ausgemacht, dass ihre stark ausgebauten direktdemokratischen Elemente die Integrationskraft des politischen Systems verbessern und die Legitimität von Entscheidungen vergrößern. Andererseits aber werden Entscheidungsprozesse verkompliziert und verlängert. Rasche politische Reaktionen sind selten. Mitunter fühlen sich auch viele Stimmbürger durch die Komplexität der abzustimmenden Fragen überfordert. Das gilt freilich nicht für Vorlagen, die grundlegende demokratische oder weltanschauliche Fragen berühren wie etwa das Stimmrechtsalter, die Schweizer Armee oder die Ausländerpolitik.[18]

Gerade die hohen Beteiligungsraten bei Themen der Ausländer- und Zuwanderungspolitik haben aber auch ihre problematische Seite: Es sei hier nur an die Verfassungsinitiative erinnert, die im Jahr 2009 das Verbot von Minaretten durchgebracht hat. Die Befürchtung, hier könne eine Einbruchstelle zu ressentimentgeleitetem politischem Populismus geöffnet werden, kann deshalb nicht einfach abgetan werden. Und eine direktdemokratische Öffnung, die Bürgerinnen und Bürger in ein enges Netz von abstimmungsfähigen und nicht-abstimmungsfähigen Fragen zwingt, könnte wieder neue Legitimationsprobleme bescheren.

Starke direktdemokratische Elemente könnten auch die Muster des parteipolitischen Konkurrenzkampfs verändern. Zunächst aber würde wohl die Versuchung im Vordergrund stehen, die neuen Instrumente als zusätzliches Mittel oppositioneller Profilierung zu nutzen.

In Konflikt geriete die schweizerische Spielart der "Referendumsdemokratie" ganz sicher mit der besonderen Rolle der Verfassungsgerichtsbarkeit in Deutschland. Gegenüber dem Souverän ließe sich die heute so selbstbewusste Rolle eines mächtigen Verfassungsgerichts, das es gewohnt ist, Exekutive wie Legislative zu zügeln, kaum durchhalten.

Bleiben Plebiszite die große Ausnahme, beschränkt auf wenige grundsätzliche Fragen, ansonsten in ihrer Wahrnehmung begrenzt durch prohibitive Quoren, würde sich an der Funktionsweise des parlamentarischen Repräsentativsystems nicht viel ändern. Kann ein solches Instrument aber kräftig genutzt werden, so würden sich die Rollen von Parteien und Parlamenten weiter verschieben. Damit aber würden Plebiszite nur institutionell verlängern, was längst geschieht: die Begrenzung der Macht von Parlamenten und Parteien durch allumfassende Transparenz und mediales agenda setting. Es wäre ein weiterer Schritt auf dem Weg in eine "nachklassische" Demokratie, in dem die außerkonstitutionellen Elemente stärker und die konstitutionellen Elemente schwächer werden.

Wohin das führen wird, scheint ungewiss. Es ist aber wahrscheinlich, dass dem Gewinn an Transparenz und Partizipationschancen ein weiterer Verlust an politischer Legitimation und Steuerungskompetenz gegenüberstehen wird. Fraglich ist, ob das im Zeitalter globalisierter Finanzmärkte der Demokratie gut tun würde. Unübersichtlichkeit und Fragmentierung werden zunehmen. Ob das im Ergebnis die Demokratie als Selbstregierung des Volkes wirklich stärken wird, kann durchaus bezweifelt werden.

Fußnoten

14.
Vgl. Wolfgang Ismayr (Hrsg.), Die politischen Systeme Westeuropas, Wiesbaden 20094, S. 13f.
15.
Vgl. ebd., S. 40ff.
16.
Vgl. Manfred G. Schmidt, Demokratietheorien, Opladen 19972, S. 253ff.; Wolf Lindner, Das politische System der Schweiz, in: W. Ismayr (Anm. 14), S. 567ff., S. 575ff.
17.
Vgl. P. Nolte (Anm. 6), S. 405.
18.
Vgl. M.G. Schmidt (Anm. 16); W. Lindner (Anm. 16).