Abstimmung im Deutschen Bundestag.

10.9.2012 | Von:
Brigitte Geißel

Politische (Un-)Gleichheit und die Versprechen der Demokratie

Reformvorschläge

Wie kann nun der politischen Ungleichheit entgegengewirkt werden? Drei unterschiedliche Reformvorschläge lassen sich identifizieren (Vgl. Tabelle der PDF-Version). Zum einen wird gefordert, dass politische Repräsentanten nicht mehr selektiv, sondern inklusiv die Präferenzen der Bürgerschaft berücksichtigen, also auch die Interessen der unteren Bildungs- und Einkommensschichten (inklusive Responsivität). Allerdings dürften die Erfolgsaussichten dieser Forderung gering sein. Denn, wie bereits erwähnt, können angesichts der geringen Wahlbeteiligung dieser Bevölkerungsgruppen sowie des fehlenden Wahlrechts für nicht-deutsche politische Repräsentanten vermutlich nur begrenzt zur Responsivität motiviert werden. Auf Wiederwahl können sie ja nur hoffen, wenn sie die Interessen von Wählerinnen und Wählern vertreten.

Zum zweiten können Reformen darauf abzielen die Selbstvertretung (deskriptive Repräsentation) politisch bislang schwach vertretener Gruppen in politischen Entscheidungsgremien zu stärken (Quotenregelung). Die dahinterstehende Logik lautet, dass sich Lebenskontexte verschiedener Bevölkerungsgruppen unterscheiden, woraus sich spezifische Bedürfnisse und Präferenzen entwickeln. Deshalb werden Personen aus den jeweiligen Gruppen als deren optimale Vertreter erachtet.

Diese Lösung hat sich bei der Vertretung von Frauen sowie von ethnischen Minderheiten als relativ erfolgreich erwiesen (Vgl. Abbildung 1 der PDF-Version). Ob diese Lösung allerdings für jede marginalisierte Gruppe und in jedem politischen Kontext anwendbar ist, ist fraglich.

Zum dritten werden seit einigen Jahren neue, partizipative Beteiligungsoptionen propagiert, vor allem direktdemokratische sowie deliberativ-konsultative Verfahren. Auch bislang politisch wenig aktive Bevölkerungsgruppen könnten, so hoffen viele, dort ihre Interessen vertreten und gehört werden.

Doch ist diese Hoffnung realistisch? Umfassende Analysen liegen zwar noch nicht vor, aber es zeichnet sich bereits eine differenzierende Debatte ab. So lautet die Frage nicht mehr schlicht, ob partizipative Verfahren eine Garantie – oder eher eine Gefahr – für politische Gleichheit darstellen. Von Interesse ist heute vielmehr, welche Verfahren mit welchem Verfahrensdesign politische Gleichheit verbessern oder Ungleichheit verschärfen. Die folgende Zusammenstellung ist als ein erster Schritt zu betrachten,[13] während umfängliche Evaluationen noch ausstehen.

Betrachtet man die Effekte direktdemokratischer Beteiligungsverfahren[14] auf die Beteiligung unterschiedlicher Bevölkerungsgruppen, so ergibt sich ein verwirrendes Bild.[15] Einige Studien zur Schweiz sowie zu Kalifornien zeigen, dass Marginalisierte die Möglichkeit direktdemokratischer Optionen nutzen, andere weisen ein Engagement vor allem von ressourcenstarken Kreisen nach.[16]

Ähnlich unklar ist die Situation in Deutschland. Eine Studie aus dem Jahr 2006[17] bestätigt eine relativ inklusive Beteiligung bei den untersuchten direktdemokratischen Verfahren hinsichtlich des Geschlechts sowie des Einkommens. Unterschiede existierten jedoch hinsichtlich der Bildung: Personen mit höherem Bildungsniveau gehen häufiger zur Abstimmung als Menschen mit niedrigerem Abschluss. Allerdings nahm ein höherer Anteil an Personen mit niedrigem Bildungsabschluss an direktdemokratischen Abstimmungen teil als beispielsweise an parteiorientierten Aktivitäten. Bei Volksabstimmungen war diese Bevölkerungsgruppe also weniger unterrepräsentiert als bei vielen anderen Beteiligungsverfahren.

Die Abstimmung zur Schulreform in Hamburg (2010) demonstrierte im Gegensatz dazu erhebliche Ungleichheiten. Es ging dabei um eine Schulreform, von der vor allem Kindern aus bildungsfernen Schichten profitiert hätten. Eine Bürgerinitiative aus mehrheitlich ressourcenstarken Kreisen initiierte einen Volksentscheid, bei dem 56 Prozent der Teilnehmenden gegen die Reform stimmten. Die Beteiligungsquote in den wohlhabenden Bezirken war dabei besonders hoch, in den ärmeren Bezirken demgegenüber sehr niedrig. Es war offensichtlich nicht gelungen, Letztere zu mobilisieren. Und Migranten ohne europäischen Pass, deren Kinder mittlerweile einen hohen Anteil der Hamburger Schüler stellen, durften per se nicht an der Abstimmung teilnehmen.

Deliberativ-konsultativ sind Verfahren, bei welchen Bürgerinnen und Bürger sich im Dialog mit politischen Themen befassen und abschließend eine Empfehlung an die politischen Repräsentanten abgeben, wie etwa Bürgerhaushalte oder Bürgerpanels.

Wie steht es nun um die politische Gleichheit bei diesen Verfahren? Hinsichtlich der Partizipationsraten gilt auch bei diesen Verfahren die generelle Regel: Je höher die Anforderungen von Partizipation in Bezug auf Zeit, Fähigkeiten und Ressourcen sind, desto seltener werden bildungsferne und einkommensschwache Personen teilnehmen. Es besteht also durchaus die Gefahr, dass sich politische Ungleichheiten verschärfen.[18]

Politik und Wissenschaft haben diese Gefahr vielfach erkannt und experimentieren mit neuen Verfahren zur Integration "schwacher Interessen" wie etwa mit spezifischen Programmen ("Soziale Stadt"[19]) oder neuen Mechanismen der Teilnehmendenauswahl. Bei Verfahren mit einer zufälligen Auswahl der Teilnehmenden oder Auswahl nach sozialstrukturellen Kriterien ist die Inklusivität deutlich höher. Bei Verfahren mit Selbstrekrutierung, welche bei vielen "offenen" konsultativ-diskursiven Verfahren angewandt wird, dominieren die "üblichen Verdächtigen".

Zwar zeigen Studien, dass auch politisch weitgehend marginalisierte Bürger sich engagieren, wenn sie von der Teilnahme eine Verbesserung ihrer Lebenssituation erhoffen. Aber auch dann sind spezifische Maßnahmen, die diese Beteiligung unterstützen, notwendig.[20] Allerdings sind diese Verfahren in der Regel konsultativ – ohne Anspruch auf Berücksichtigung. Selbst wenn also eine weitgehende Gleichheit bei den Teilnehmenden existiert, ist zu fragen, ob die Ergebnisse der Verfahren in politische Entscheidungen münden. Denn auch weitgehend gleiche politische Beteiligung bleibt folgenlos, wenn die Empfehlungen in den Schubladen von Verwaltung und Politik verschwinden.

Ausblick

Politische Partizipation und Repräsentation waren schon immer ungleich verteilt. Seit den 1990er Jahren konnten Frauen jedoch aufholen, während die unteren Bildungs- und Einkommensschichten zurückfielen.

Die zunehmende politische Ungleichheit führt dazu, dass Interessen dieser Schichten immer weniger berücksichtigt werden und politische Legitimität sinkt – bis hin zur Demokratieverdrossenheit.

Mittelfristig könnte sich politische Apathie auf zivilgesellschaftliche und wirtschaftliche Bereiche ausweiten. Besonders gefährlich wird es, wenn viele Bürgerinnen und Bürger ihre Hoffnung auf soziale Mobilität verlieren. Wenn sie sich aufgrund mangelnder Erfolgsaussichten nicht nur aus der Politik, sondern auch aus der Zivilgesellschaft und dem Arbeitsmarkt zurückziehen, wird auf lange Sicht vermutlich die Leistungsfähigkeit der gesamten Gesellschaft leiden.

Neue partizipative Verfahren eignen sich dabei nur bedingt als "Heilung". Generell tauchen altbekannte Probleme der Ressourcen- und Einflussasymmetrien auf, und unter dem Deckmantel von partizipativer Demokratie können sich ressourcen- und organisationsstarke Gruppen durchsetzen. Nur wenn die Organisatoren partizipativer Verfahren Maßnahmen zur Inklusion schwacher Interessen und zur inklusiven Responsivität der politischen Repräsentanten ergreifen, kann politische Gleichheit verbessert werden.

Fußnoten

13.
Vgl. Brigitte Geißel, Partizipative Innovationen auf lokaler Ebene, in: M. Linden/W. Thaa, (Anm. 4); S. 195-216; dies./Ken Newton, Evaluating Democratic Innovations, London 2012.
14.
Generell haben direktdemokratische Verfahren den Nachteil, dass nur Personen mit einem deutschen (auf lokaler Ebene mit einem europäischen) Pass abstimmen dürfen. Eine verbesserte Repräsentation der Interessen von (nicht europäischen) Minderheiten ist somit durch direktdemokratische Verfahren kaum zu erreichen.
15.
Vgl. David Beetham, Evaluating new vs old forms of citizen engagement and participation, in: B. Geissel/K. Newton, (Anm. 14), S. 56-68; Dominic Höglinger, Verschafft die direkte Demokratie den Benachteiligten mehr Gehör, in: Swiss Political Science Review, 14 (2008), S. 207-243.
16.
Vgl. Markus Freitag/Uwe Wagschal (Hrsg.), Direkte Demokratie, Berlin u.a. 2007. Vgl. auch den Beitrag von Hubert Kleinert in dieser Ausgabe. (Anm. d. Red.)
17.
Vgl. Oscar W. Gabriel/Melanie Walter-Rogg, Bürgerbegehren und Bürgerentscheide, in: Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaft, 45 (2006) 2, S. 39–56.
18.
Vgl. Brigitte Geißel, Nachhaltige, effektive und legitime Politik durch Netzwerke?, in: Klaus Jacob/Frank Biermann/Per-Olof Busch/Peter H. Feindt (Hrsg.), Politik und Umwelt, PVS-Sonderheft 39, Wiesbaden 2007, S. 479–498.
19.
Vgl. Webseite: www.sozialestadt.de/programm (9.8.2012).
20.
Vgl. Archon Fung/Erik Olin Wright, Deepening Democracy, in: Politics and Society, 29 (2001) 1, 5–41.