Abstimmung im Deutschen Bundestag.

10.9.2012 | Von:
Alexandra Bäcker

Der Wille der Fraktion

Minderheitenschutz

Erfolgreiche Politik kann dieses Zusammenspiel nur hervorbringen, wenn innerfraktionell die Kompromiss- und Integrationsbereitschaft aller Mitglieder gepflegt und gefördert wird. Hierauf wiederum hat die innerfraktionelle Ausgestaltung des Mitgliedschaftsverhältnisses entscheidenden Einfluss. Der Blick ist deshalb auf die Fraktionsgeschäftsordnungen zu richten, die den äußeren Handlungsrahmen der Fraktionsmitglieder festlegen. Werden diese dem Bedürfnis nach Offenheit und Beeinflussbarkeit der innerfraktionellen Meinungs- und Willensbildung gerecht, ermöglichen sie das Austragen der Konflikte und sichern so grundsätzlich auch die Chancen der Minderheiten, zur Mehrheit zu werden? Bei einer näheren Betrachtung der Geschäftsordnungen der Bundestagsfraktionen erweist sich, dass sie sich dem Balanceakt zwischen wünschenswerter Geschlossenheit des politischen Handelns und unentbehrlicher Offenheit für alternative Meinungen in durchaus unterschiedlicher Weise und mit unterschiedlichen Schwerpunkten widmen.

Für alle Fraktionen gelten, auch unabhängig von einer ausdrücklichen innerfraktionellen Regelung, die für eine demokratische Organisation und Arbeitsweise (§48 Abs. 1 AbgG) kennzeichnenden Grundaussagen, wonach die wesentlichen Entscheidungen über die von der Fraktion umzusetzende Politik von der Versammlung der Fraktionsmitglieder zu treffen sind,[18] alle Mitglieder mit gleichen Rechten und Pflichten ausgestattet sind[19] und mit Rede- und Stimmrecht an der Willensbildung beteiligt werden[20].

Die Möglichkeit zur Redezeitbegrenzung durch Mehrheitsbeschluss der Fraktionsversammlung kennt ausdrücklich nur §5 Abs. 4 GeschO Die Linke. In ihrer Tendenz steht diese Regelung jedoch einem intensiven Austausch und einer Minderheiten integrierenden Debatte eher entgegen. Daran ändert auch das in §3 Abs. 8 GeschO Die Linke vorgesehene Recht zur Abgabe persönlicher Erklärungen und deren Protokollierung nach erfolgter Abstimmung, ohne weitere Debatte, nichts. Demgegenüber betonen §13 Abs. 1 SPD-GeschO und der Beschluss zum Selbstverständnis der SPD-Fraktion, dass die Fraktion ihre Entscheidung erst nach gründlicher Diskussion fasst und in den Fraktionssitzungen zeitlich eine gründliche Behandlung der Vorlagen möglich sein muss. Eventuell vermögen jeweilige Besonderheiten der innerfraktionellen Streitkultur und die darauf beruhenden Erfahrungen die unterschiedlichen Herangehensweisen zu erklären.

Allerdings werden die Grundlagen der Politik der Fraktion nicht erst in der Fraktionsversammlung erarbeitet. Der für den Bundestag bestehende Sachzwang zur Spezialisierung und Arbeitsteilung setzt sich notwendigerweise in den Fraktionen fort, die sich deshalb entsprechend der Ausschussstruktur des Bundestages in Arbeitskreisen oder -gruppen organisieren und zugleich Arbeitsstrukturen schaffen, die Querschnitts- oder Koordinierungsaufgaben wahrnehmen. Von großer Bedeutung ist daher, wie bereits in diesem vorgelagerten Willensbildungsprozess alternative Meinungen eingespeist werden und damit letztlich auch Berücksichtigung finden können.

Grundsätzlich gehen dabei zunächst alle Bundestagsfraktionen davon aus, dass in den jeweiligen Arbeitskreisen diejenigen Fraktionsmitglieder zusammenarbeiten, die auch dem thematisch verwandten Bundestagsausschuss angehören.[21] Dass sich Fraktionsmitglieder zugleich in weiteren Arbeitskreisen engagieren, wird weitgehend ermöglicht, wenn auch zumeist nur mit Rede-, nicht aber mit Stimmrecht. §7 Abs. 5 FDP-GeschO überlässt es den jeweiligen Arbeitskreisen, über die Teilnahmeberechtigung an ihren Sitzungen zu entscheiden. Demgegenüber schreibt §24 SPD-GeschO die Teilnahmeberechtigung aller Fraktionsmitglieder bereits fest. Während aber §8 Ziff. 1 S. 2 CDU/CSU-ArbO ausdrücklich die sogar vollberechtigte Mitarbeit in einem weiteren Arbeitskreis gestattet, lässt §12 Abs. 1 S. 4 GeschO B90/Grüne dies ausdrücklich nur für einen Arbeitskreis zu. Beide Geschäftsordnungen eröffnen aber allen Fraktionsmitgliedern die Möglichkeit zur Mitwirkung in allen Arbeitskreisen mit beratender Stimme und tragen zugleich dafür Sorge, dass sich die Fraktionsmitglieder über die zur Beratung anstehenden Themen rechtzeitig informieren können, indem die Tagesordnungen der Arbeitskreise bzw. -gruppen allen Fraktionsmitgliedern mitgeteilt werden.[22]

Noch weitergehend statuiert §2 Abs. 2 GeschO B90/Grüne generell ein Recht aller Fraktionsmitglieder auf umfassende Information durch die Arbeitskreiskoordinatoren. Nur die GeschO Die Linke sieht keine weiteren als die über die reguläre Mitgliedschaft in einem Arbeitskreis vermittelten Mitwirkungsbefugnisse vor, wobei allerdings zwingend nur die Mitglieder der Bundestagsausschüsse auch Mitglied des entsprechenden Arbeitskreises sind, die stellvertretenden Mitglieder hingegen nur auf Wunsch (§9 Abs. 1) und die Fraktionsversammlung über die Zusammensetzung der Arbeitskreise beschließt (§6 Abs. 6).

Grundsätzlich bieten diese Organisationsstrukturen der Fraktionen hinreichend Gelegenheit zum Austausch und zur Konsens- und Kompromissfindung. Wie gut dies tatsächlich funktioniert, hängt aber von der Kooperations- und Integrationsbereitschaft der Fraktionsmitglieder selbst ab, die wiederum maßgeblich auch von dem jeweiligen Gegenstand der Beratung beeinflusst werden. Der wechselseitigen Überzeugungsarbeit der Fraktionsmitglieder sind mitunter inhaltlich wie zeitlich Grenzen gesetzt. Für die in der Minderheit gebliebenen Fraktionsmitglieder sichert das freie Mandat, dass sie ihren eigenen Überzeugungen auch entgegen der fraktionsmehrheitlich beschlossenen Standpunkte folgen dürfen. Dies respektieren auch die Fraktionen, wenn sie an die außerfraktionellen Aktivitäten ihrer Mitglieder überwiegend lediglich Unterrichtungs- und ähnliche Loyalitätspflichten knüpfen. Dies gilt etwa für das nach allen Fraktionsgeschäftsordnungen grundsätzlich zulässige Abweichen von der Fraktionsmehrheit bei der Stimmabgabe im Bundestag. Darüber hinaus ist aber auch das Recht anzuerkennen, die eigene, von der Fraktionsmehrheit abweichende Meinung in der öffentlichen und parlamentarischen Debatte zu vertreten und zu begründen. Insbesondere das Rederecht im Bundestag gehört zum verfassungsrechtlichen Status der Abgeordneten, wenngleich eine vom Bundestag festgelegte Gesamtredezeit zu einem bestimmten Verhandlungsgegenstand und die Verteilung der Redezeiten auf die Fraktionen entsprechend ihrer Stärke zur Sicherung der Arbeitsfähigkeit des Bundestages grundsätzlich zulässig ist.[23]

Zeit ist also auch für die Fraktionen ein knappes Gut, dessen fraktionsinterne Verteilung den jeweiligen Fraktionsversammlungen obliegt, zumeist auf Vorschlag der Arbeitskreise. Verwundern kann es deshalb nicht, wenn die Redezeiten vor allem denjenigen zugeteilt werden, die der Fraktionsmehrheit angehören. Sowohl §13 Abs. 5 S. 1 GeschO Die Linke als auch §3 SPD-GeschO nebst Beschluss zum Selbstverständnis erklären dies zur Regel, wobei §13 Abs. 5 S. 2 GeschO Die Linke immerhin die Möglichkeit der Zuteilung von Redezeit für abweichende Meinungen durch die Fraktionsversammlung erwähnt. In der parlamentarischen Praxis trägt allerdings der Bundestagspräsident Sorge für eine "sachgemäße Erledigung und zweckmäßige Gestaltung der Beratung, die Rücksicht auf die verschiedenen Parteirichtungen, auf Rede und Gegenrede und auf die Stärke der Fraktionen" nimmt (§28 Abs. 1 GeschO BT). Dieser kann deshalb auch "Abweichlern", die bei der fraktionsinternen Zuteilung der Redezeiten nicht zum Zuge gekommen sind, in der Debatte das Wort erteilen. Für diese Fälle legt die SPD-Fraktion in ihrem Beschluss zum Selbstverständnis fest, das solche Redebeiträge auf begründete Ausnahmen beschränkt bleiben müssen, der Fraktion rechtzeitig mitzuteilen und mit dem Fraktionsvorstand zu besprechen sind. Alle anderen Bundestagsfraktionen haben entsprechende ausdrückliche Regelungen nicht, wiewohl es auch dort durchaus den Gepflogenheiten entsprechen mag.

Fußnoten

18.
Vgl. §4 Ziff. 1 Arbeitsordnung der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag i.d.F. vom 14.12.2010 (CDU/CSU-ArbO); §3 Abs. 1 und §4 Abs. 1 Geschäftsordnung der FDP-Fraktion im Deutschen Bundestag i.d.F. vom 26.10.2009 (FDP-GeschO); §6 Abs. 1 Geschäftsordnung der Bundestagsfraktion Die Linke i.d.F. vom 8.11.2011 (GeschO Die Linke); §4 Abs. 2 Geschäftsordnung der Fraktion Bündnis 90/Die Grünen im Deutschen Bundestag i.d.F. vom 17.1.2012 (GeschO B90/Grüne); Beschluss zum Selbstverständnis, Anlage zur Geschäftsordnung der Fraktion der SPD im Deutschen Bundestag i.d.F. vom 3.6.1997 (SPD-GeschO).
19.
Ausdrücklich nur in §1 Ziff. 2 CDU/CSU-ArbO und §1 Abs. 1 S. 4 FDP-GeschO.
20.
§2 Abs. 1 GeschO B90/Grüne; nur für das Rederecht ausdrücklich §5 Abs. 4 GeschO Die Linke.
21.
Vgl. §7 Abs. 2 FDP-GeschO; §8 Ziff. 1 S. 1 CDU/CSU-ArbO; §12 Abs. 1 S. 1 GeschO B90/Grüne; §9 Abs. 1 GeschO Die Linke; §18 Abs. 1 SPD-GeschO.
22.
Vgl. §8 Ziff. 5 CDU/CSU-ArbO; §14 Abs. 2 GeschO B90/Grüne.
23.
Vgl. BVerfGE 10, 4 (12f.). Vgl. zu den aktuellen Redezeiten: www.bundestag.de/dokumente/daten-handbuch/07/07_11/index.html (10.8.2012).