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27.2.2013 | Von:
Ralph Brügelmann

Finanzpolitik und langfristiges Wachstum

Wirtschaftswachstum und Staatsverschuldung

Eine wichtige Voraussetzung für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum ist eine maßvolle staatliche Verschuldung.[6] Studien zeigen, dass nach dem Zweiten Weltkrieg das Wirtschaftswachstum in den entwickelten Volkswirtschaften (vor allem OECD-Staaten) signifikant zurückging, wenn die staatliche Verschuldung 90 Prozent des BIP überschritt. Nahezu identische Erkenntnisse liegen isoliert für die Euroländer vor, denn auch für sie gilt eine Schwelle für die Staatsverschuldung von rund 90 Prozent des BIP, ab der das Wirtschaftswachstum spürbar abnimmt und die Risiken für langfristiges Wachstum zunehmen.[7] Die genaue Ursache für die Existenz dieser Wachstumsschwelle lässt sich aus den rein empirischen Beobachtungen nicht ableiten. Es gibt aber Hinweise darauf, dass ein zunehmender Kapitalbedarf durch höhere Staatsschulden grundsätzlich zu steigenden Zinsen führt – auch bei globalisierten Finanzmärkten.[8] In der Folge gehen die Investitionen der Unternehmen zurück und das Potenzialwachstum nimmt ab. Deutschland steht mit einem Schuldenstand von 78 Prozent des BIP (so der Stand Ende 2011) noch unter dieser Schwelle, hat aber nicht mehr viel Spielraum.

Damit sich die langfristige Wachstumsperspektive nicht eintrübt, ist daher ungeachtet aller Sorgen um die Konjunktur eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zumindest mittelfristig unvermeidbar, auch in Deutschland.[9]

Die Begrenzung der Staatsverschuldung kann als Defensivstrategie, die ein im Vergleich zu anderen Ländern deutlich unterdurchschnittliches Wachstum verhindern soll, interpretiert werden. Eine auf langfristiges Wirtschaftswachstum ausgerichtete Politik sollte aber zusätzlich wachstumsfördernde Rahmenbedingungen setzen. Wie oben erläutert, basiert langfristiges Wirtschaftswachstum auf einem Wachstum des Produktionspotenzials, dessen Grundlagen wiederum ein höheres Angebot an den Produktionsfaktoren Arbeit und (Real-)Kapital sowie Produktivitätssteigerungen sind. Und gerade die totale Faktorproduktivität hat in Deutschland mit Abstand am stärksten zum langfristigen Wirtschaftswachstum beigetragen, gefolgt von einem höheren Kapitaleinsatz. Gleichzeitig ist das Arbeitsvolumen insgesamt leicht zurückgegangen, was das Wirtschaftswachstum gebremst hat.[10]

Aus diesen Erkenntnissen über die Grundlagen des Wachstums lassen sich Leitlinien für eine wachstumsorientierte Politik ableiten. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seinem Jahresgutachten 2002/2003 empirisch untersucht, welche politischen Einflussfaktoren relevant sind.[11] Die Ergebnisse der Studie bestätigen, dass insbesondere betriebliche Investitionen, aber auch Investitionen in Bildung das Wachstum fördern. Weiterhin stützen sie die typischen Positionen einer investitionsfreundlichen Finanz- und Steuerpolitik. Insbesondere hohe Unternehmensteuern sind wachstumsfeindlich, da sie sich negativ auf die betrieblichen Investitionen auswirken. Weiterhin haben staatliche Investitionsausgaben einen positiven Einfluss auf das Wachstum, staatliche Konsumausgaben hingegen einen negativen. Deshalb forderte der Rat ungeachtet der damaligen Steuerreformen, die Einkommen- und Unternehmensteuern weiter zu senken, die Staatsaufgaben und -ausgaben zu reduzieren, die Struktur öffentlicher Ausgaben in Richtung Investitionstätigkeit umzuschichten und die damals noch wesentlich geringere Staatsverschuldung abzubauen.[12]

Die Empfehlungen für eine wachstumsfreundliche Finanz- und Steuerpolitik haben sich durch die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008 nicht geändert. Sie können es gar nicht, denn die Grundlagen für das Wachstum des Produktionspotenzials haben sich ebenfalls nicht geändert. Deshalb ähneln die aktuellen Leitlinien für eine wachstumsorientierte Finanz- und Steuerpolitik grundsätzlich denen des Sachverständigenrates damals: Die Steuern für die Erträge der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sollten gesenkt oder bei starkem Konsolidierungsdruck zumindest nicht erhöht werden. Das Ziel ist weiterhin, durch einen geringen Abgabenkeil die Arbeitskosten zu reduzieren, eine hohe Erwerbsbeteiligung zu erzielen und betriebliche Investitionen zu stimulieren. Sofern bei Reformen Aufkommensneutralität gefordert ist, sollten dann andere Steuern, etwa auf Konsum, erhöht werden.[13] Die Empfehlungen bleiben grundsätzlich auch dann bestehen, wenn berücksichtigt wird, dass mit solchen Reformen eine höhere Ungleichheit in der Einkommensverteilung verbunden sein kann und sich die Ungleichheit in den vergangenen Jahren in vielen Ländern erhöht hat.[14]

Nach dieser Skizze bleibt die Frage: Wo steht Deutschland? In der vergangenen Dekade war die Steuer- und Finanzpolitik vor allem durch die Reformen der rot-grünen Regierungskoalition (1998 bis 2005) eindeutig wachstumsorientiert. Zugleich nahmen die Stimmen zu, die eine Abkehr von diesem Kurs fordern, vor allem aus Verteilungsgründen. Speziell in Deutschland war der Trend zu höherer Ungleichheit aber allen Sorgen zum Trotz nicht besonders ausgeprägt. Zwar hat sich zwischen 1998 und 2005 die Ungleichheit der Einkommen erhöht. Danach hat sich diese Entwicklung aber nicht fortgesetzt. Zudem ist die deutsche Mittelschicht im internationalen Vergleich überdurchschnittlich stark besetzt.[15] Daher besteht kein Handlungsbedarf, bei der Steuerpolitik zugunsten einer stärkeren Umverteilung eine Abkehr von der Wachstumsorientierung vorzunehmen. Denn die dafür üblicherweise eingesetzten steuerpolitischen Instrumente – höhere Einkommen- und Unternehmensteuern sowie eine Vermögensteuer – haben negative Auswirkungen auf das Arbeitsangebot und die Investitionstätigkeit. Mittel- bis langfristig würde sich dies wachstumsdämpfend auswirken.

Auch zur Finanzierung der öffentlichen Haushalte sind keine Steuererhöhungen erforderlich. Bei den Steuereinnahmen wurde 2012 ein Rekord von voraussichtlich mehr als 600 Milliarden Euro erzielt. Gemäß den Prognosen der Steuerschätzer werden sie bis 2017 auf über 700 Milliarden Euro steigen. Vor allem wird auch die Steuerquote (Anteil der Steuereinnahmen am BIP) spürbar zunehmen.[16] Das bedeutet, dass der Anteil, den der Staat von der Wirtschaftsleistung erhält, voraussichtlich auch ohne Steuererhöhungen steigen wird. Es gibt folglich keine Gründe für eine Abkehr von der grundsätzlich auf langfristiges Wachstum ausgerichteten Steuer- und Finanzpolitik des vergangenen Jahrzehnts.

Fußnoten

6.
Vgl. Carmen M. Reinhart/Kenneth S. Rogoff, Growth in a Time of Debt, NBER Working Paper 15639/2010; Manmohan S. Kumar/Jaejoon Woo, Public Debt and Growth, IMF Working Paper WP/10/174/2010.
7.
Vgl. Cristina Checherita/Philipp C. Rother, The Impact of High and Growing Government Debt on Economic Growth, ECB Working Paper 1237/2010; Charles Freedman et al., The Case for Global Fiscal Stimulus, in: IMF Staff Position Note SPN/09/03/2009.
8.
Vgl. C. Emre Alper/Lorenzo Forni, Public Debt in Advanced Economies and its Spillover Effects on Long-Term Yields, IMF Working Paper 11/210/2011; Emanuele Baldacci/Sanjeev Gupta/Carlos Mulas-Granados, How Effective is Fiscal Policy Response in Systemic Banking Crises?, IMF Working Paper 9/160/2009; Silvia Ardagna/Francesco Caselli/Timothy Lane, Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Service: Some Estimates for OECD Countries, CEP Discussion Paper 670/2005.
9.
Gegenwärtig herrscht oftmals ein Zielkonflikt. Denn in vielen Ländern ist die Konjunktur noch sehr labil, und mit Konsolidierungsmaßnahmen ist grundsätzlich ein Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage verbunden. Folglich stehen den langfristig positiven Effekten der Konsolidierung kurzfristige Risiken gegenüber. Vgl. N. Batini et al. (Anm. 1). Aber selbst wenn solche negativen konjunkturellen Einflüsse vorliegen, führt ein Konsolidierungsprogramm mittelfristig zu einer geringeren und nicht wie oft befürchtet zu einer höheren Staatsverschuldung. Vgl. European Commission (ed.), Report on Public Finances in EMU 2012, European Economy 4/2012, S. 113–162.
10.
Vgl. Michael Grömling, Wachstumstheorie und Wachstumsempirie, in: IW (Hrsg.), Wirtschaftswachstum?!, Köln 2012, S. 73–91.
11.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Hrsg.), Zwanzig Punkte für Beschäftigung und Wachstum, Wiesbaden 2002, Ziffer 594ff.
12.
Vgl. ebd., Ziffer 373ff.
13.
In Übereinstimmung mit diesen Empfehlungen haben in der EU 2011 und 2012 mehr Länder die Körperschaftsteuer gesenkt (fünf Länder) als erhöht (zwei Länder), gleichzeitig haben 14 Länder die Mehrwertsteuer erhöht. Vgl. European Commission (ed.), Taxation Papers, Luxemburg 2012, S. 24.
14.
Vgl. OECD (ed.), Going for Growth, Paris 2012.
15.
Vgl. Gert G. Wagner, Die Inflation der Mittelschicht, in: Süddeutsche Zeitung vom 19.12.2012; Pressemitteilung des IW Köln vom 27.8.2012; Markus M. Grabka et al., Höhepunkt der Einkommensungleichheit überschritten?, in: DIW Wochenbericht 43/2012, S. 3–16.
16.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Ergebnis der Steuerschätzung November 2012, Berlin 2012.