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27.2.2013 | Von:
Ralph Brügelmann

Finanzpolitik und langfristiges Wachstum

In der wirtschaftspolitischen Diskussion werden die Begriffe Konjunktur und Wachstum häufig synonym gebraucht. Das scheint auf den ersten Blick auch plausibel: Wenn die Konjunktur anspringt, steigt auch das Bruttoinlandsprodukt (BIP). Tatsächlich sind Konjunktur und Wachstum nicht identisch, insbesondere wenn langfristiges Wachstum gemeint ist. Die konjunkturelle Lage beschreibt den aktuellen Auslastungsgrad des Produktionspotenzials, das heißt der Produktionskapazitäten einer Volkswirtschaft.

Das Produktionspotenzial ist – zumindest kurzfristig – gegeben. Denn es wird durch das Arbeitsangebot der Erwerbsbevölkerung, dem Stand der Technik und dem Kapitalstock der Unternehmen (Realkapital wie etwa Maschinen) bestimmt. Diese Größen verändern sich nur langfristig. Folglich ist auch das Produktionspotenzial kurzfristig konstant. Die gesamtwirtschaftliche Nachfrage bestimmt dann den Auslastungsgrad. Abhängig davon kann sich die Wirtschaft in einem Aufschwung, einem Boom, einem Abschwung oder einer Rezession befinden. Dies ist die kurzfristige, keynesianisch geprägte Perspektive.

Entscheidend bei der Betrachtung der Konjunktur ist, dass sich hierbei das Produktionspotenzial nicht verändert, sondern nur seine Auslastung. Die verschiedenen Stadien des Konjunkturzyklus’ sind durch kurzfristige Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage bedingt. Folglich können staatliche Konjunkturprogramme auch nur solche vorübergehenden Ungleichgewichte bekämpfen, vor allem einen kurzfristigen Einbruch der Nachfrage. Entsprechend zeigen empirische Untersuchungen, dass die Wirkung von Konjunkturprogrammen umso größer wird, je schwerwiegender eine Rezession ist. Umgekehrt nimmt die belebende Wirkung ab, je milder die Rezession ausfällt, denn dann werden in zunehmendem Maße private Aktivitäten verdrängt. Außerdem nimmt die Wirkung eines Konjunkturprogramms ab, je länger es zurückliegt.[1] Dies bedeutet, dass der Staat vor allem gravierende Rezessionen bekämpfen kann, indem er bei einer vorübergehenden Unterauslastung des Produktionspotenzials zusätzliche Nachfrage schafft. Allerdings können staatliche Konjunkturprogramme nur schwerlich das Niveau der langfristigen Wachstumsrate heben. Damit dies der Fall ist, ist ein hoher Auslastungsgrad der gegebenen Kapazitäten durch zusätzliche Nachfrage allein nicht ausreichend.

Für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum muss vor allem das gesamtwirtschaftliche Produktionspotenzial wachsen. Dies geschieht grundsätzlich analog zum Wachstum eines Unternehmens: durch mehr Einsatz von Arbeit (wie Neueinstellungen) und/oder Kapital (wie mehr Maschinen) und/oder eine höhere totale Faktorproduktivität (wie bessere Produktionsprozesse, technischer Fortschritt, Bildung). Damit wird das Wachstum des Produktionspotenzials vom Angebot an Produktionsfaktoren und Produktivitätssteigerungen bestimmt. Dies erfordert die Bildung von Ersparnissen, um Investitionen tätigen zu können – in Sach- und in Humankapital, aber auch in Forschung und Entwicklung. So lautet die langfristige, neoklassisch geprägte Perspektive.

Als Zwischenfazit lässt sich festhalten, dass die Konjunktur von der Nachfrage nach Gütern, das Potenzialwachstum und damit auch das langfristige Wirtschaftswachstum aber vom Angebot an Produktionsfaktoren bestimmt wird. Ob und, wenn ja, über welche Interaktionsmechanismen die Konjunktur dann das langfristige Potenzialwachstum beeinflussen kann, ist wissenschaftlich noch nicht endgültig geklärt. Nach der Mehrzahl der bekannten ökonomischen Theorien lautet die Antwort: gar nicht.[2] Dies mag angesichts der jüngsten Finanz- und Wirtschaftskrise überraschen. Aber trotz ihrer Schwere sowie aller Unzulänglichkeiten der bestehenden theoretischen Ansätze für die Erklärung ihrer Entstehung und die Abschätzung ihrer Auswirkungen sind in den entwickelten Volkswirtschaften gravierende Krisen wie die jüngste deutlich seltener als konjunkturell weitgehend "normale" Situationen, in denen das BIP- und das Potenzialwachstum relativ nahe beieinanderliegen. Auch Wachstumsraten des BIP zwischen 0,5 und 1 Prozent müssen – obwohl sie unbefriedigend sind – vorübergehend akzeptiert werden und rechtfertigen weder die Bezeichnung Krise noch diskretionäre staatliche Interventionen.[3]

In einem gewissen Rahmen sind Ungleichgewichte zwischen Angebot und Nachfrage auch schon allein aufgrund des Strukturwandels unvermeidbar. Es scheint jedenfalls nicht angemessen, permanent von gravierenden Ungleichgewichten auszugehen, die stete staatliche Interventionen erfordern. Diese Bedingung müsste aber erfüllt sein, damit staatliche Eingriffe positive Effekte auf das Potenzialwachstum haben können. Denn dann bestünde die Chance, mögliche negative Auswirkungen übermäßiger Konjunkturschwankungen zu begrenzen. Es ginge also nicht darum, zusätzliches Potenzialwachstum zu generieren, sondern sein Abflachen zu vermeiden. Allerdings werden konjunkturelle Ungleichgewichte mitunter auch erst durch staatliche Maßnahmen verursacht, wie etwa im Rahmen politischer Konjunkturzyklen.[4] Dazu passend kamen empirische Untersuchungen über staatliche Eingriffe in das Wirtschaftsgeschehen zu dem Schluss, dass Konjunkturprogramme oft interessengruppenorientiert waren und nicht zur Verstetigung der Konjunktur beitrugen.[5]

Die möglichen Interaktionsmechanismen zwischen Konjunktur und Wachstum sind hochgradig komplex. Für die Frage, ob weiteres Wachstum möglich ist, gilt dies nicht minder. Hier ist aber nicht der Raum für ihre Beantwortung. Allerdings prophezeien selbst Skeptiker keinen unmittelbaren Stopp. Deshalb wird von hinreichenden Wachstumsspielräumen ausgegangen, die genutzt werden sollten. Denn ein langfristiges Wirtschaftswachstum hat ungeachtet aller Kritik viele positive Effekte. Der wichtigste ist, dass das BIP die Grundlage der inländischen Einkommen bildet. Weitere positive Effekte sind eine entspannende Wirkung auf den Arbeitsmarkt, höhere Steuereinnahmen und die erleichterte Bedienung staatlicher Schulden.

Wirtschaftswachstum und Staatsverschuldung

Eine wichtige Voraussetzung für ein nachhaltiges Wirtschaftswachstum ist eine maßvolle staatliche Verschuldung.[6] Studien zeigen, dass nach dem Zweiten Weltkrieg das Wirtschaftswachstum in den entwickelten Volkswirtschaften (vor allem OECD-Staaten) signifikant zurückging, wenn die staatliche Verschuldung 90 Prozent des BIP überschritt. Nahezu identische Erkenntnisse liegen isoliert für die Euroländer vor, denn auch für sie gilt eine Schwelle für die Staatsverschuldung von rund 90 Prozent des BIP, ab der das Wirtschaftswachstum spürbar abnimmt und die Risiken für langfristiges Wachstum zunehmen.[7] Die genaue Ursache für die Existenz dieser Wachstumsschwelle lässt sich aus den rein empirischen Beobachtungen nicht ableiten. Es gibt aber Hinweise darauf, dass ein zunehmender Kapitalbedarf durch höhere Staatsschulden grundsätzlich zu steigenden Zinsen führt – auch bei globalisierten Finanzmärkten.[8] In der Folge gehen die Investitionen der Unternehmen zurück und das Potenzialwachstum nimmt ab. Deutschland steht mit einem Schuldenstand von 78 Prozent des BIP (so der Stand Ende 2011) noch unter dieser Schwelle, hat aber nicht mehr viel Spielraum.

Damit sich die langfristige Wachstumsperspektive nicht eintrübt, ist daher ungeachtet aller Sorgen um die Konjunktur eine Konsolidierung der öffentlichen Haushalte zumindest mittelfristig unvermeidbar, auch in Deutschland.[9]

Die Begrenzung der Staatsverschuldung kann als Defensivstrategie, die ein im Vergleich zu anderen Ländern deutlich unterdurchschnittliches Wachstum verhindern soll, interpretiert werden. Eine auf langfristiges Wirtschaftswachstum ausgerichtete Politik sollte aber zusätzlich wachstumsfördernde Rahmenbedingungen setzen. Wie oben erläutert, basiert langfristiges Wirtschaftswachstum auf einem Wachstum des Produktionspotenzials, dessen Grundlagen wiederum ein höheres Angebot an den Produktionsfaktoren Arbeit und (Real-)Kapital sowie Produktivitätssteigerungen sind. Und gerade die totale Faktorproduktivität hat in Deutschland mit Abstand am stärksten zum langfristigen Wirtschaftswachstum beigetragen, gefolgt von einem höheren Kapitaleinsatz. Gleichzeitig ist das Arbeitsvolumen insgesamt leicht zurückgegangen, was das Wirtschaftswachstum gebremst hat.[10]

Aus diesen Erkenntnissen über die Grundlagen des Wachstums lassen sich Leitlinien für eine wachstumsorientierte Politik ableiten. Der Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung hat in seinem Jahresgutachten 2002/2003 empirisch untersucht, welche politischen Einflussfaktoren relevant sind.[11] Die Ergebnisse der Studie bestätigen, dass insbesondere betriebliche Investitionen, aber auch Investitionen in Bildung das Wachstum fördern. Weiterhin stützen sie die typischen Positionen einer investitionsfreundlichen Finanz- und Steuerpolitik. Insbesondere hohe Unternehmensteuern sind wachstumsfeindlich, da sie sich negativ auf die betrieblichen Investitionen auswirken. Weiterhin haben staatliche Investitionsausgaben einen positiven Einfluss auf das Wachstum, staatliche Konsumausgaben hingegen einen negativen. Deshalb forderte der Rat ungeachtet der damaligen Steuerreformen, die Einkommen- und Unternehmensteuern weiter zu senken, die Staatsaufgaben und -ausgaben zu reduzieren, die Struktur öffentlicher Ausgaben in Richtung Investitionstätigkeit umzuschichten und die damals noch wesentlich geringere Staatsverschuldung abzubauen.[12]

Die Empfehlungen für eine wachstumsfreundliche Finanz- und Steuerpolitik haben sich durch die Finanz- und Wirtschaftskrise seit 2008 nicht geändert. Sie können es gar nicht, denn die Grundlagen für das Wachstum des Produktionspotenzials haben sich ebenfalls nicht geändert. Deshalb ähneln die aktuellen Leitlinien für eine wachstumsorientierte Finanz- und Steuerpolitik grundsätzlich denen des Sachverständigenrates damals: Die Steuern für die Erträge der Produktionsfaktoren Arbeit und Kapital sollten gesenkt oder bei starkem Konsolidierungsdruck zumindest nicht erhöht werden. Das Ziel ist weiterhin, durch einen geringen Abgabenkeil die Arbeitskosten zu reduzieren, eine hohe Erwerbsbeteiligung zu erzielen und betriebliche Investitionen zu stimulieren. Sofern bei Reformen Aufkommensneutralität gefordert ist, sollten dann andere Steuern, etwa auf Konsum, erhöht werden.[13] Die Empfehlungen bleiben grundsätzlich auch dann bestehen, wenn berücksichtigt wird, dass mit solchen Reformen eine höhere Ungleichheit in der Einkommensverteilung verbunden sein kann und sich die Ungleichheit in den vergangenen Jahren in vielen Ländern erhöht hat.[14]

Nach dieser Skizze bleibt die Frage: Wo steht Deutschland? In der vergangenen Dekade war die Steuer- und Finanzpolitik vor allem durch die Reformen der rot-grünen Regierungskoalition (1998 bis 2005) eindeutig wachstumsorientiert. Zugleich nahmen die Stimmen zu, die eine Abkehr von diesem Kurs fordern, vor allem aus Verteilungsgründen. Speziell in Deutschland war der Trend zu höherer Ungleichheit aber allen Sorgen zum Trotz nicht besonders ausgeprägt. Zwar hat sich zwischen 1998 und 2005 die Ungleichheit der Einkommen erhöht. Danach hat sich diese Entwicklung aber nicht fortgesetzt. Zudem ist die deutsche Mittelschicht im internationalen Vergleich überdurchschnittlich stark besetzt.[15] Daher besteht kein Handlungsbedarf, bei der Steuerpolitik zugunsten einer stärkeren Umverteilung eine Abkehr von der Wachstumsorientierung vorzunehmen. Denn die dafür üblicherweise eingesetzten steuerpolitischen Instrumente – höhere Einkommen- und Unternehmensteuern sowie eine Vermögensteuer – haben negative Auswirkungen auf das Arbeitsangebot und die Investitionstätigkeit. Mittel- bis langfristig würde sich dies wachstumsdämpfend auswirken.

Auch zur Finanzierung der öffentlichen Haushalte sind keine Steuererhöhungen erforderlich. Bei den Steuereinnahmen wurde 2012 ein Rekord von voraussichtlich mehr als 600 Milliarden Euro erzielt. Gemäß den Prognosen der Steuerschätzer werden sie bis 2017 auf über 700 Milliarden Euro steigen. Vor allem wird auch die Steuerquote (Anteil der Steuereinnahmen am BIP) spürbar zunehmen.[16] Das bedeutet, dass der Anteil, den der Staat von der Wirtschaftsleistung erhält, voraussichtlich auch ohne Steuererhöhungen steigen wird. Es gibt folglich keine Gründe für eine Abkehr von der grundsätzlich auf langfristiges Wachstum ausgerichteten Steuer- und Finanzpolitik des vergangenen Jahrzehnts.
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Fußnoten

1.
Vgl. Alan J. Auerbach/Yuriy Gorodnichenko, Measuring the Output Response to Fiscal Policy, in: American Economic Journal: Economic Policy, 4 (2012) 2, S. 1–27; Nicoletta Batini et al., Successful Austerity in the United States, Europe and Japan, IMF Working Paper 12/190/2012.
2.
Vgl. Carsten Colombier, Konjunktur und Wachstum, EFV Working Paper 16/2011.
3.
In einem solchen Fall reichen die automatischen Stabilisatoren zur Bekämpfung eines Abschwungs völlig aus. Darunter versteht man die im Abschwung überproportional stark sinkenden Steuereinnahmen, die steigenden Sozialtransfers und die konstanten Aktivitäten des staatlichen Sektors. In Deutschland sind die automatischen Stabilisatoren im internationalen Vergleich überproportional stark ausgeprägt. Sie haben weltweit vor der Finanz- und Wirtschaftskrise wesentlich stärker zur Stabilisierung der Konjunktur beigetragen, als speziell aufgelegte Konjunkturprogramme. Vgl. Servas Deroose/Martin Larch/Andrea Schaechter, Constricted, Lame and Procyclical? Fiscal Policy in the Euro Area Revisited, European Economy , Economic Papers 353/2008; International Monetary Fund (IMF) (ed.), Financial Stress, Downturns, and Recoveries, Washington, DC 2008, S. 159–196.
4.
Vgl. Kenneth Rogoff/Anne Sibert, Elections and Macroeconomic Policy Cycles, NBER Working Paper 1838/1986; Alberto Alesina/Roberto Perotti, The Political Economy of Budget Deficits, in: IMF Staff Paper, 42 (1995) 1; Thorsten Persson/Guido Tabellini, Political Economy and Macroeconomic Policy, in: John B. Taylor et al. (eds.), Handbook of Macroeconomics, Amsterdam u.a. 1999, S. 1397–1482.
5.
Vgl. Harald Badinger, Cyclical Fiscal Policy, Output Volatility, and Economic Growth, CESifo Working Paper 2268/2008.
6.
Vgl. Carmen M. Reinhart/Kenneth S. Rogoff, Growth in a Time of Debt, NBER Working Paper 15639/2010; Manmohan S. Kumar/Jaejoon Woo, Public Debt and Growth, IMF Working Paper WP/10/174/2010.
7.
Vgl. Cristina Checherita/Philipp C. Rother, The Impact of High and Growing Government Debt on Economic Growth, ECB Working Paper 1237/2010; Charles Freedman et al., The Case for Global Fiscal Stimulus, in: IMF Staff Position Note SPN/09/03/2009.
8.
Vgl. C. Emre Alper/Lorenzo Forni, Public Debt in Advanced Economies and its Spillover Effects on Long-Term Yields, IMF Working Paper 11/210/2011; Emanuele Baldacci/Sanjeev Gupta/Carlos Mulas-Granados, How Effective is Fiscal Policy Response in Systemic Banking Crises?, IMF Working Paper 9/160/2009; Silvia Ardagna/Francesco Caselli/Timothy Lane, Fiscal Discipline and the Cost of Public Debt Service: Some Estimates for OECD Countries, CEP Discussion Paper 670/2005.
9.
Gegenwärtig herrscht oftmals ein Zielkonflikt. Denn in vielen Ländern ist die Konjunktur noch sehr labil, und mit Konsolidierungsmaßnahmen ist grundsätzlich ein Rückgang der gesamtwirtschaftlichen Nachfrage verbunden. Folglich stehen den langfristig positiven Effekten der Konsolidierung kurzfristige Risiken gegenüber. Vgl. N. Batini et al. (Anm. 1). Aber selbst wenn solche negativen konjunkturellen Einflüsse vorliegen, führt ein Konsolidierungsprogramm mittelfristig zu einer geringeren und nicht wie oft befürchtet zu einer höheren Staatsverschuldung. Vgl. European Commission (ed.), Report on Public Finances in EMU 2012, European Economy 4/2012, S. 113–162.
10.
Vgl. Michael Grömling, Wachstumstheorie und Wachstumsempirie, in: IW (Hrsg.), Wirtschaftswachstum?!, Köln 2012, S. 73–91.
11.
Vgl. Sachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung (Hrsg.), Zwanzig Punkte für Beschäftigung und Wachstum, Wiesbaden 2002, Ziffer 594ff.
12.
Vgl. ebd., Ziffer 373ff.
13.
In Übereinstimmung mit diesen Empfehlungen haben in der EU 2011 und 2012 mehr Länder die Körperschaftsteuer gesenkt (fünf Länder) als erhöht (zwei Länder), gleichzeitig haben 14 Länder die Mehrwertsteuer erhöht. Vgl. European Commission (ed.), Taxation Papers, Luxemburg 2012, S. 24.
14.
Vgl. OECD (ed.), Going for Growth, Paris 2012.
15.
Vgl. Gert G. Wagner, Die Inflation der Mittelschicht, in: Süddeutsche Zeitung vom 19.12.2012; Pressemitteilung des IW Köln vom 27.8.2012; Markus M. Grabka et al., Höhepunkt der Einkommensungleichheit überschritten?, in: DIW Wochenbericht 43/2012, S. 3–16.
16.
Vgl. Bundesministerium der Finanzen (Hrsg.), Ergebnis der Steuerschätzung November 2012, Berlin 2012.