BUNDESTAGSWAHL 2021 Mehr erfahren
APUZ Dossier Bild

12.9.2003 | Von:
Hartmut Sangmeister

Das Projekt einer gesamtamerikanischen Freihandelszone aus lateinamerikanischer Perspektive

Seit einigen Jahren verhandeln 34 Staaten Nord- und Südamerikas sowie der Karibik über die Bildung einer gesamtamerikanischen Freihandelszone, die Free Trade Area of the Amerikas (FTAA). Freihandel gibt es nicht umsonst; Interessen müssen abgewogen werden.

I. Eine gesamtamerikanische Freihandelszone: Neue Wachstums- und Entwicklungschancen für Lateinamerika?

Einer der wichtigsten Punkte auf der Agenda des I. Summit of the Americas, zu dem US-Präsident Bill Clinton im Dezember 1994 nach Miami eingeladen hatte, war der Vorschlag, die wirtschaftlichen Beziehungen innerhalb der westlichen Hemisphäre durch die Gründung einer gesamtamerikanischen Freihandelszone zu vertiefen. Die in Miami versammelten Staats- und Regierungschefs von 34 Staaten Nordamerikas, Südamerikas und der Karibik stimmten dem Projekt einer Free Trade Area of the Americas (FTAA) grundsätzlich zu, allerdings ohne einen festen Zeitplan zu vereinbaren.[1] Gänzlich neu war die Idee einer panamerikanischen Freihandelszone nicht. Schon 1990 hatte der damalige US-Präsident George Bush im Rahmen seiner Enterprise for the Americas-Initiative die Vision präsentiert, schrittweise einen die beiden Amerikas umfassenden Wirtschaftsblock zu schaffen. Und bereits 1889/90, auf der I. Konferenz der Amerikanischen Staaten in Washington, D.C. hatte US-Präsident Grover Cleveland die Bildung einer kontinentalen Zollunion vorgeschlagen, deren Realisierung seinerzeit allerdings an der fehlenden Unterstützung durch lateinamerikanische Staaten scheiterte.




Rund hundert Jahre später war der Enterprise for the Americas-Initiative von Präsident Bush sen. immerhin ein Teilerfolg beschieden: der Abschluss des Nordamerikanischen Freihandelsabkommens (North American Free Trade Agreement/NAFTA) zwischen den USA, Kanada und Mexiko, das am 1. Januar 1994 in Kraft trat. Damit konnte sich Mexiko als erstes Land Lateinamerikas im Rahmen eines regionalen Nord-Süd-Bündnisses den bevorzugten Zugang zu den Märkten zweier Industrieländer verschaffen. In den meisten anderen Volkswirtschaften Lateinamerikas wurde hingegen traditionellerweise einer zu engen Anbindung an die USA misstraut und (sub-)regionalen Süd-Süd-Bündnissen der Vorzug gegeben, auch wenn die diesbezüglichen Erfahrungen in der fast zweihundertjährigen Geschichte lateinamerikanischer Integrationsbemühungen wenig ermutigend geblieben waren.

Der Gedanke regionaler Integration und wirtschaftlicher Kooperation hatte gegen Ende der achtziger Jahre des 20. Jahrhunderts in weiten Teilen Lateinamerikas und der Karibik neue Impulse erhalten; inzwischen gehören alle lateinamerikanischen Staaten einem oder sogar mehreren (sub-)regionalen Integrationsbündnissen an. Dieser Integrationsschub war Reaktion auf die weltweit zu beobachtende Tendenz der Formierung regionaler Wirtschaftsblöcke. Wollten die Länder Lateinamerikas diesen Bündnissen nicht vereinzelt gegenüberstehen, dann mussten sie sich entweder einem der Blöcke anschließen oder eigene Formen regionaler Kooperation und Blockbildung entwickeln. Die Renaissance des regionalen Integrationsgedankens in Lateinamerika ist aber auch im Kontext des wirtschaftspolitischen Paradigmenwechsels der achtziger Jahre zu sehen; an die Stelle des ein halbes Jahrhundert lang favorisierten Modells binnenorientierter Importsubstitution trat mit der "neoliberalen Revolution" das Paradigma exportorientierter Weltmarktintegration. Damit erhielt regionale Integration eine neue Zielsetzung: Lateinamerikanische Integrationsbündnisse sind nicht mehr gegen den Weltmarkt gerichtet, sondern als pragmatische Zwischenschritte auf dem Weg in einen liberalisierten Weltmarkt konzipiert.

Die neue Integrationswelle und der "offene Regionalismus" haben bislang allerdings nichts an dem Tatbestand geändert, dass die außenwirtschaftlichen Verflechtungen zwischen den (sub-)regionalen Integrationsbündnissen in Lateinamerika und der Karibik relativ gering sind.[2] Eine Intensivierung des grenzüberschreitenden Warenverkehrs zwischen den lateinamerikanischen Volkswirtschaften wird durch nicht-komplementäre Produktionsstrukturen und den technologischen Rückstand der Region ebenso begrenzt wie durch Engpässe im Transport- und Kommunikationsbereich: Waren aus lateinamerikanischen Staaten können teilweise schneller und kostengünstiger zu Abnehmern in Nordamerika geliefert werden als zu Kunden auf dem eigenen Subkontinent. Es fehlt in weiten Teilen Lateinamerikas eine leistungsfähige Infrastruktur als eine der entwicklungsfördernden Voraussetzungen ökonomischer Integration über die Grenzen nationaler Territorien hinweg.[3] Für die meisten lateinamerikanischen Volkswirtschaften sind die nordamerikanischen Märkte (und die EU) als Käufer der eigenen Produkte nach wie vor von größerer Bedeutung als Lateinamerika. Überall in Lateinamerika wurden daher an das 1994 bei dem Gipfeltreffen in Miami erneut propagierte Projekt eines Amerikas ohne ökonomische Grenzen hohe Erwartungen geknüpft - aber es gibt auch überall in Lateinamerika gewichtige und begründete Vorbehalte gegenüber dem von den USA nachdrücklich betriebenen FTAA-Projekt.

Konkrete Schritte zur Bildung der FTAA wurden erst 1998 anlässlich des II. Summit of the Americas in Santiago de Chile vereinbart, und es vergingen weitere drei Jahre, bis die bei dem III. Summit of the Americas 2001 in Quebec erneut versammelten 34 Staats- und Regierungschefs ihre Absicht erklärten, auf der Basis eines vorläufigen Entwurfs für ein FTAA-Abkommen die Verhandlungen über die Verwirklichung des freien Marktzugangs auf dem gesamten amerikanischen Kontinent abzuschließen. Die vierte und letzte Verhandlungsphase für das FTAA-Projekt hat im November 2002 begonnen. Der Zeitplan für die Verhandlungen sieht vor, dass sich die beteiligten Staaten bis Januar 2005 auf ein umfassendes Abkommen zur Liberalisierung ihrer außenwirtschaftlichen Beziehungen einigen, so dass die Vereinbarungen zum 1. Januar 2006 in Kraft treten könnten. Wird das FTAA-Projekt termingerecht verwirklicht, entsteht mit der panamerikanischen Freihandelszone von Alaska bis Feuerland einer der weltweit wichtigsten Wirtschaftsblöcke. Die lateinamerikanischen und karibischen Staaten erhoffen sich von dem FTAA-Projekt neue Wachstums- und Entwicklungschancen und damit auch einen Abbau der Wohlstandskluft gegenüber dem reichen Nordamerika.

In der Abschlusserklärung des III. Summit of the Americas wird das FTAA-Projekt als ein Schlüsselelement zur Anregung von Wirtschaftswachstum und für das Wohlergehen der Hemisphäre bezeichnet; denn der freie Handel, ohne Subventionen oder illoyale Praktiken, begleitet von einem wachsenden Strom produktiver Investitionen und einer größeren wirtschaftlichen Integration, begünstige das regionale Wohlergehen, erhöhe das Lebensniveau, verbessere die Arbeitsbedingungen der Völker Amerikas und schütze die Umwelt.[4] Die für die FTAA-Verhandlungen vereinbarten Grundsätze kommen lateinamerikanischen Vorbehalten insofern entgegen, als Entscheidungen nur im Konsens getroffen werden können, wobei aber die Unterschiede im Hinblick auf Größe und Entwicklungsniveau der teilnehmenden Volkswirtschaften zu berücksichtigen sind. Zudem gilt für den FTAA-Vertrag das Prinzip des single undertaking, d.h. alles wird in einem einzigen Abkommen geregelt, über das in allen Punkten Einvernehmen erzielt werden muss. Und sofern die bestehenden bilateralen Handelsvereinbarungen und (sub-) regionalen Integrationsabkommen mit den Regeln der Welthandelsorganisation (WTO) vereinbar sind, sollen sie auch nach Inkrafttreten des FTAA-Abkommens Bestand haben können.

Das FTAA-Projekt ist mehr als ein klassisches Freihandelsabkommen; denn es zielt neben dem Zollabbau für den grenzüberschreitenden Warenhandel auch auf die Beseitigung nichttarifärer Handelshemmnisse (wie z.B. Subventionen für heimische Produzenten, Einfuhrquoten, technische oder hygienische Vorschriften etc.), auf den Abbau der Beschränkungen für grenzüberschreitende Dienstleistungen sowie auf die Liberalisierung von Investitionen innerhalb des gesamten Integrationsraums. Doch schon für den ersten, vergleichsweise einfachen Schritt, den Zollabbau, zeichnen sich erhebliche Kontroversen zwischen den Verhandlungspartnern ab, obwohl die durchschnittlichen Zollhürden nach mehreren GATT/WTO-Runden während der zurückliegenden Dekaden bereits deutlich gesunken sind. Als bei dem III. Summit of the Americas 2001 in Quebec ein Entwurf für das FTAA-Abkommen vorgelegt wurde, hatte noch kein einziges Land einen konkreten Vorschlag für Zollsenkungen im intraregionalen Handel unterbreitet. Konsens bestand lediglich hinsichtlich "sensibler Produkte", die für Übergangsfristen von der Handelsliberalisierung ausgenommen bleiben, aber durch Ausnahmeregelungen dürfen insgesamt 15 % des Handelsvolumens nicht überschritten werden. Erst im Februar 2003 haben die FTAA-Verhandlungspartner Angebote für die Ausgestaltung der Zolltarife und der Ausnahmeregelungen vorgelegt. Als Grundlage für weitere Verhandlungen sind sie differenziert nach Ursprungsländern und -regionen, und sie spezifizieren, für welche Waren sofortige Zollfreiheit gewährt wird bzw. innerhalb von fünf Jahren, zehn Jahren und mehr ab Inkrafttreten des FTAA-Abkommens.

Die Verhandlungsangebote zeigen, dass es für viele Länder von der Freihandelsrhetorik zu konkreten Schritten in Richtung auf Freihandel ein weiter Weg ist. Die weit reichendste Liberalisierung wollen Kanada und Chile wagen, die nach In-Kraft-Treten des FTAA-Abkommens sofortige Zollfreiheit für 71 bzw. 51 % der Agrarprodukte anbieten sowie für 73 bzw. 77 % der Industrieerzeugnisse. Hingegen sind die Mitgliedsländer des Mercado Común del Sur (MERCOSUR) in ihrem gemeinsamen Verhandlungsangebot nur für 12 % der landwirtschaftlichen Erzeugnisse zu sofortiger Zollfreiheit bereit, die Länder des Caribbean Community and Common Market (CARICOM) sogar nur für 1 %. Etwa 29 % aller Produkte (und 44 % der Agrarerzeugnisse) wollen die CARICOM-Länder von jeglicher Zollsenkung völlig ausschließen, und auch in dem ersten Verhandlungsangebot der zentralamerikanischen Staaten (ohne Costa Rica) ist für 8 % aller Waren und für über 30 % der landwirtschaftlichen Erzeugnisse keinerlei Zollabbau vorgesehen, auch nicht nach mehr als zehn Jahren.

Das erste Verhandlungsangebot der USA war für die lateinamerikanischen und karibischen FTAA-Verhandlungspartner von besonderer Brisanz. Mit Inkrafttreten der FTAA sollen die Zölle für Importe von Agrarprodukten aus den CARICOM-Ländern sofort um durchschnittlich 85 % gesenkt werden, um 68 bzw. 64 % für landwirtschaftliche Erzeugnisse aus den Ländern der Comunidad Andina (CAN) bzw. aus Zentralamerika (Mercado Común Centroamericano/MCCA), aber nur um 50 % für die agrarischen Produkte aus den MERCOSUR-Mitgliedsländern. Für industrielle Erzeugnisse boten die USA den karibischen Ländern durchschnittliche Zollsenkungen von 91 % an, aber lediglich 58 % für industriell erzeugte Waren aus dem MERCOSUR. Die USA wollen innerhalb von fünf Jahren nach In-Kraft-Treten der FTAA die Einfuhrabgaben für Textilien vollständig abbauen, für Zucker und Orangensaft sollte dies aber erst nach zehn Jahren der Fall sein. Zudem ist der von den USA angebotene Abbau von Einfuhrzöllen an die Bedingung einer reziproken Öffnung der entsprechenden Märkte in den FTAA-Partnerländern geknüpft. Dies bedeutet beispielsweise für Brasilien, dass die in dem US-Angebot vorgeschlagene sofortige Zollfreiheit für chemische Produkte und elektrische Geräte eine völlige Marktliberalisierung in diesen beiden Sektoren voraussetzt, in denen brasilianische Anbieter gegenüber der US-Konkurrenz kaum bestehen können. Hingegen ist der von den USA für Textilimporte angebotene völlige Abbau von Zöllen fünf Jahre nach Inkrafttreten der FTAA für brasilianische Textilexporteure nur von geringem Interesse, da sie trotz bestehender Zollhürden schon jetzt auf dem US-Markt erfolgreich sind, weitere Absatzsteigerungen jedoch durch Einfuhrkontingente behindert werden.

Das US-Angebot an die FTAA-Verhandlungspartner vom Februar 2003 beschränkte sich auf den Abbau von Zolltarifen für den grenzüberschreitenden Warenverkehr. Verhandlungen über den Abbau nichttarifärer Handelshemmnisse wollen die USA der laufenden WTO-Runde vorbehalten, um auch die Europäische Union (EU) in entsprechende Verpflichtungen einzubinden, vor allem hinsichtlich des Themas Agrarsubventionen. Für die Liberalisierung des grenzüberschreitenden Handels mit Dienstleistungen im Rahmen von FTAA-Vereinbarungen sind ebenfalls WTO-Regeln zu beachten.[5] Die USA, die über einen stark diversifizierten und leistungsfähigen Dienstleistungssektor verfügen, wollen - ebenso wie Kanada - ihren FTAA-Partnern Negativlisten mit denjenigen Dienstleistungsbereichen vorlegen, über die nicht verhandelt wird, während beispielsweise Brasilien die Strategie verfolgt, Positivlisten mit allen Dienstleistungen zu unterbreiten, über die das Land zu verhandeln bereit ist.[6]

Die größten Vorteile bietet der US-Vorschlag für den Abbau der nationalen Zollschranken den zentralamerikanischen Staaten und den Mitgliedern der CAN, während er für die MERCOSUR-Staaten wesentlich weniger attraktiv ist. Die unterschiedlichen US-Angebote an die lateinamerikanischen und karibischen Verhandlungspartner wurden offiziell mit dem für die FTAA-Verhandlungen vereinbarten Prinzip begründet, Unterschiede im Hinblick auf Größe und Entwicklungsniveau der teilnehmenden Volkswirtschaften zu berücksichtigen. In erster Linie verfolgen die USA mit ihrem differenzierenden Verhandlungsangebot wohl aber eine Strategie, die sich insbesondere gegen Brasilien richtet, den Hauptgegenspieler der USA in dem bisherigen FTAA-Prozess.[7] Pikanterweise hat Brasilien zusammen mit den USA die Co-Präsidentschaft der FTAA-Verhandlungen in der letzten, entscheidenden Phase inne.


Fußnoten

1.
Nicht eingeladen zu dem Miami-Gipfel war der kubanische Staatspräsident Fidel Castro; als einziger souveräner Staat in der Region ist Kuba (noch) nicht in den Prozess zur Bildung einer gesamtamerikanischen Freihandelszone eingebunden.
2.
Vgl. Hartmut Sangmeister, Zur Zukunft der regionalen Kooperation in Lateinamerika, in: Petermanns Geographische Mitteilungen, 146 (2002) 5, S. 65.
3.
Vgl. Inter-American Development Bank, Beyond borders: the new regionalism in Latin America. Economic and social progress in Latin America 2002 report, Washington, D.C. 2002, S. 125f.
4.
Vgl. (http://www.summit-americas.org/esp/cumbre-quebec1.htm).
5.
Das General Agreement on Trade and Services (GATS) trat am 1. 1. 1995 in Kraft, die WTO-Mitgliedsländer mussten jedoch erst bis Ende März 2003 Angebote vorlegen, welche Dienstleistungsbereiche sie liberalisieren wollen; Verhandlungen über die Forderungen und Angebote beginnen im September 2003.
6.
Vgl. Christian Lohbauer, Die Panamerikanische Freihandelszone (ALCA): Perspektive der Herausforderung für Brasilien, in: ders./José Alberto Pérez-Toro, Die Vorbereitung der Amerikanischen Freihandelszone (ALCA). Herausforderungen und Strategien aus der Sicht Brasiliens und der Andengemeinschaft, Centro de Estudos Fundaç~ao Konrad Adenauer, Rio de Janeiro 2002, S. 15.
7.
Vgl. Hartmut Sangmeister, Stand und Perspektiven der Integration Südamerikas: Wirtschaftliche Ausgangslage und Aussichten, in: Gilberto Calcagnotto/Detlef Nolte (Hrsg.), Südamerika zwischen US-amerikanischer Hegemonie und brasilianischem Führungsanspruch, Frankfurt/M. 2002, S. 55f.