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7.7.2003 | Von:
Udo Margedant

Die Föderalismusdiskussion in Deutschland

Ist der deutsche Föderalismus den Herausforderungen der Zukunft gewachsen? Dieser Beitrag behandelt die Reformdiskussion in Politik und Wissenschaft.

I. Merkmale des deutschen Föderalismus

Der deutsche Föderalismus war zu keiner Zeit am Ideal einer klaren Aufgabentrennung zwischen der Bundes- und der Landesebene orientiert. Vielmehr herrschte bereits in den Verfassungen von 1871 und 1919 eine gesamtstaatliche Kooperation unter funktionalen Aspekten vor, d.h., die verschiedenen staatlichen Ebenen sind in unterschiedlicher Funktion verantwortlich. Staatliche Aufgaben werden nach Kompetenzarten und nicht nach Politikfeldern verteilt, wie dies z.B. in den USA der Fall ist.






Das Bundesstaatsprinzip hat in der Bundesrepublik Deutschland immer stärker Züge eines kooperativen Föderalismus angenommen mit der Konsequenz, dass die Entscheidungsebenen zwischen Bund und Ländern zunehmend verflochten und vermischt sind. Diese Entwicklung ist bereits in den Konstruktionsprinzipien des Grundgesetzes angelegt, das den Bund und die Länder zur engen Zusammenarbeit bei einer Vielzahl staatlicher Aufgaben und Kompetenzen verpflichtet. Ein markantes institutionelles Merkmal ist der Bundesrat, der die Länder an der Gesetzgebung des Bundes mitwirken lässt.

Die Verfassungsreform von 1969 stellt in der geschichtlichen Entwicklung des Föderalismus nach 1949 insofern eine markante Zäsur dar, als sie dem Bund die Befugnis einräumt, die Länder auf eine einheitliche Konjunktur- und Haushaltspolitik zu verpflichten. Diese haben zwar im Gegenzug über den Bundesrat weiterreichende Zustimmungsrechte erhalten, aber hieraus resultiert eine weitere Verstärkung des kooperativen Föderalismus, der sich auch auf jene Bereiche erstreckt, die in der Gesetzgebungskompetenz der Länder verblieben sind. Verlierer dieser Umformung der Entscheidungsstrukturen sind die Landesparlamente in ihrer Funktion als Gesetzgeber und Institutionen dezentraler Politikformulierung. Ihr Kompetenzverlust wird durch den Bundesrat nicht kompensiert. Die Landtage nehmen allenfalls auf der Länderebene ihre Kontrollfunktion wahr. Ein zusätzliches Instrument der Politikverflechtung wurde 1969 mit den Gemeinschaftsaufgaben nach Art. 91a und 91b GG geschaffen. Bund und Länder sind zur gemeinsamen Planung, Entscheidung und Finanzierung bei Aufgaben verpflichtet, die grundsätzlich in den Kompetenzbereich der Länder fallen. Mit Hilfe von Finanzzuweisungen hat der Bund so Zugang zu Aufgabenbereichen der Länder. Zusätzlich hat der Bund seinen Einfluss auf die Länder über seine Kompetenzen in der Rahmengesetzgebung ausgeweitet.

Dieser Verlagerung von originären Gesetzgebungskompetenzen der Länder auf den Bund vor allem durch die extensive Auslegung der konkurrierenden Gesetzgebung hat die Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts zu Art. 72 GG in der alten Fassung weiter Vorschub geleistet. Hieran hat auch die Neufassung dieser Bedürfnisklausel 1994 wenig geändert. Obwohl nunmehr im neuen Absatz 2 des Artikels 72 GG an Stelle der "Wahrung der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse" die "Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse" verankert ist, wird dadurch der Autonomieverlust der Länder nicht wirkungsvoll eingedämmt. Vielmehr kann der Bund unter der Voraussetzung, "gleichwertige Lebensverhältnisse" herzustellen oder die Rechts- und Wirtschaftseinheit zu wahren, nach wie vor nach Art. 75 GG in bestimmten Politikfeldern Rahmenvorschriften für die Gesetzgebung der Länder erlassen.

Die Gesetzgebungskompetenzen liegen also überwiegend beim Bund. Die primäre Aufgabe der Länder besteht neben dem Gesetzesvollzug in der Wahrnehmung von Verwaltungszuständigkeiten und Kompetenzen bei der Entscheidung über die öffentlichen Ausgaben. Da der Bund aber auch Bestand und Inhalt der Verwaltungsaufgaben und den finanziellen Handlungsrahmen der Länder und Gemeinden im Wesentlichen bestimmt, führt die Politikverflechtung dazu, die Kompetenzen so zu verteilen, dass dem Interesse gesamtstaatlicher Steuerung und möglichst bundeseinheitlicher Politik gedient wird. Die Politikverflechtung birgt zudem bei unterschiedlichen parteipolitischen Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat die Gefahr einer "Blockade" in sich.

Eigentlich sollte das föderal organisierten Staaten immanente Spannungsfeld von Autonomie und Solidarität der Gliedstaaten die schwierige Aufgabe lösen, die sichere Mitte zwischen Selbstständigkeit, Eigenverantwortlichkeit und Bewahrung der Individualität der Länder einerseits und solidarischer Mitverantwortung andererseits zu finden. In der Realität des deutschen Föderalismus ist dieses Spannungsfeld jedoch tief greifenden Problemen ausgesetzt, die Anlass zu Kritik geben.