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7.7.2003 | Von:
Udo Margedant

Die Föderalismusdiskussion in Deutschland

II. Der kooperative Föderalismus in der Finanzverfassung

Die vielfältigen Verschränkungen und Verflechtungen spiegeln sich auch in der Finanzverfassung wider. Im Idealfall sollte im Bundesstaat die Zuständigkeit für die Erbringung einer Staatsaufgabe und die Verantwortung für deren Finanzierung in einer Hand vereinigt sein. So tragen nach Artikel 104a GG Bund und Länder gesondert die Ausgaben, die sich aus der Wahrnehmung ihrer Aufgaben ergeben. Es ist ihnen danach verwehrt, Vorhaben zu finanzieren, die nicht in ihre Zuständigkeit fallen. Man spricht hier vom Konnexitätsprinzip, von der Verknüpfung von Regelungskompetenz und Finanzierungsverantwortung auf einer Ebene. Ausnahmen hiervon sind nur erlaubt, sofern es das Grundgesetz ausdrücklich gestattet. Neben den Gemeinschaftsaufgaben betreffen diese die Bestimmungen in Art. 104a Abs. 2 bis 4 GG, welche die Gewährung von Geldleistungen und Finanzhilfen sowie bestimmte Verwaltungsaufgaben regeln, und die Sozialversicherungszuschüsse nach Art. 120 GG. Im weiteren Sinne fallen unter diese Formen der Mischfinanzierungen auch die Zuweisungen aus dem Steueraufkommen des Bundes an die Länder für den Öffentlichen Personennahverkehr. Alle diese Instrumente eröffnen dem Bund Mitwirkungsmöglichkeiten in Länderangelegenheiten und erfordern notwendige Kooperationen, die auf Länderseite von der Exekutive geführt werden und damit zu Lasten der Länderparlamente gehen.

Betrachtet man die Entwicklung der Finanzverfassung seit der Finanzreform 1969, die mit dem "Großen Steuerverbund" die ertragreichsten Steuerarten - neben der Einkommen- und Lohnsteuer auch die Umsatz- und Körperschaftsteuer - zu Gemeinschaftsteuern des Bundes und der Länder zusammengeführt hat, besitzen die Länder kaum noch Eigenständigkeit in der Steuerpolitik. Bis auf wenige unbedeutende Ausnahmen ist bei den Steuern der Bund für die Gesetzgebung und die Wahl der Steuersätze zuständig. Da die Finanz- und Steuergesetze das Verhältnis von Bund und Ländern betreffen, sind sie zustimmungspflichtig. Damit sind die Länder(exekutiven) zwar über den Bundesrat an der Steuergesetzgebung beteiligt, aber kein einzelnes Bundesland kann die Steuersätze oder die Steuerbemessungsgrundlage für die landeseigenen Steuern in eigener Verantwortung verändern.

Die Überwälzung finanzieller Lasten durch die Bundesgesetzgebung haben die Möglichkeiten von Ländern und Gemeinden, finanzpolitisch selbstverantwortlich Politik zu gestalten, erheblich verringert und damit zugleich auch den politischen Handlungsspielraum der Länder eingeengt. Hinzu kommt, dass finanzschwache Länder sich ihre Zustimmung zu Maßnahmen des Bundes 'abkaufen' lassen. Indem sie dann im Bundesrat Regelungen des Bundes zustimmen, schwächen sie die Stellung der Ländergesamtheit gegenüber dem Bund.

Insbesondere der Finanzausgleich, das wichtigste Instrument im deutschen Föderalismus, um die Verteilung der Steuereinnahmen auf die Gebietskörperschaften zu regeln, ist in die Kritik geraten. Diese setzt ökonomisch gesehen bei den negativen Anreizwirkungen des Systems an.[1] Wenn zusätzliches Steueraufkommen der Länder in hohem Maße umverteilt wird, verliert der steuerzahlende Bürger Einfluss auf die politische Willensbildung in seinem Lande; denn er kann die politischen Entscheidungsträger nur noch eingeschränkt für ihr Handeln verantwortlich machen. Den Ländern gehen zudem Anreize für den Ausbau ihrer Steuerquellen verloren. Kritisch angemerkt wird auch, dass ein Finanzausgleich, der auf aktuellen Einnahmen oder Ausgaben basiert, Verantwortungslosigkeit in der Haushaltsführung fördere. Solange Fehlbeträge im Haushalt gemäß dem Prinzip der Solidarität von den Ländern und dem Bund getragen werden, bestehe kein Anreiz, solche Fehlbeträge zu vermeiden.

Die Kritik an der "Politikverflechtung"[2] orientiert sich an mehreren zentralen Problemen: Definition und Abgrenzung der Kompetenzen, Verteilung der Zuständigkeiten zwischen Zentralstaat und einzelstaatlicher Ebene sowie Mechanismen im Mehrebenensystem, welche die Koordinierung zwischen den verschiedenen Ebenen regeln.


Fußnoten

1.
Vgl. Hans-Wolfgang Arndt, Finanzausgleich und Verfassungsrecht, Mannheim 1997; Bernd Huber, Der Finanzausgleich im deutschen Föderalismus, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 24/97; Paul Bernd Spahn, Zur Kontroverse um den Finanzausgleich in Deutschland, Frankfurter Volkswirtschaftliche Diskussionsbeiträge Nr. 101, Frankfurt/M. 2000.
2.
Fritz W. Scharpf/Bernd Reissert/Fritz Schnabel, Politikverflechtung, Kronberg, 1976.