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7.7.2003 | Von:
Udo Margedant

Die Föderalismusdiskussion in Deutschland

III. Reforminitiativen von politischer Seite

Die Reform der föderalen Ordnung ist seit den achtziger Jahren ein politisches Dauerthema.[3] Die Interfraktionelle Arbeitsgruppe "Kompetenzen der Landtage" von 1984, diverse Föderalismus-Kommissionen und Gremien im Umfeld der Verfassungsreform 1994 oder Enquete-Kommissionen der Länder haben Reformansätze zur Stärkung der Gesetzgebungskompetenzen der Länder vorgelegt. Hieraus sind eine Reihe von diskussionswürdigen Vorschlägen hervorgegangen. Jedoch sind die Strategien zur Umsetzung bislang wenig erfolgreich.

Im Mittelpunkt der aktuellen Reformdiskussion steht der Wettbewerbs- oder Konkurrenzföderalismus, der eine Entflechtung der bundesstaatlichen Ordnung mit dem Ziel anstrebt, die Gestaltungsmöglichkeiten und Kompetenzen der Länder - und damit der Landtage - im Bereich der Gesetzgebungszuständigkeiten ebenso zu stärken wie in den damit verbundenen föderativen Finanzbeziehungen. Neben Entflechtung wird dabei auch ein Mehr an Autonomie, Subsidiarität und Wettbewerb der Länder gefordert.

Grundgedanken des Konzepts eines Wettbewerbsföderalismus finden sich ab Herbst 1997 in mehreren Reformansätzen der FDP und ihr nahe stehender Einrichtungen,[4] so z.B. im Positionspapier der Friedrich-Naumann-Stiftung "Wider die Erstarrung in unserem Staat - Für eine Erneuerung des Föderalismus".[5] Die "Reformkommission Soziale Marktwirtschaft", der neben Wissenschaftlern auch Politiker aus der damaligen christlich-liberalen Regierungskoalition angehörten, hat als Hauptursachen der Föderalismuskrise den "Mangel an eigenständiger Kompetenz, weitestgehende Nivellierung und gegenseitige Haftung" hervorgehoben.

Solche Reformüberlegungen haben Länderexekutiven in der Erkenntnis aufgegriffen, dass die Länder zwar über den Bundesrat ihre Mitwirkungsrechte verstärkt haben, ihre Gestaltungskompetenz aber zugleich durch die Ausdünnung ihrer Gesetzgebungsbefugnisse vermindert wurde. Die Ministerpräsidenten Bayerns und Baden-Württembergs haben ab 1996 mehrere Initiativen mit dem Ziel gestartet, den Wettbewerbsgedanken auch im Föderalismus zu stärken. Edmund Stoiber und Erwin Teufel plädierten für mehr Konkurrenz unter den Ländern, für mehr "Vielfalt in der Einheit". Insbesondere mahnten sie die Neugestaltung des Finanzausgleichs an.[6] Den Initiativen der beiden Länder hat sich 1999 die hessische Landesregierung angeschlossen.[7] In einer gemeinsamen Position vom 8. Juli 1999[8] haben die Ministerpräsidenten ihre Reformvorstellungen präzisiert und kommen zu der Schlussfolgerung, dass wegen der stetigen Verlagerung der Kompetenzen der Länder auf den Bund, der immer intensiveren Verflechtung der Finanzkompetenzen und der Zunahme von Zuweisungen, Gemeinschaftsaufgaben sowie mischfinanzierten Aufgaben die finanzielle Eigenverantwortung der Länder im vertikalen Verhältnis von Bund und Ländern, aber auch im Bereich des horizontalen Finanzausgleichs geschwächt worden ist. Durch die hohe Ausgleichsintensität im Finanzausgleich "werden die Verantwortlichkeiten verwischt, das Budgetrecht der Länderparlamente relativiert, für den Bürger Erfolg bzw. Misserfolg der Wirtschafts- und Strukturpolitik sowie der Haushaltspolitik eines Landes verzerrt"[9]. Den Ausweg aus diesem deformierten Föderalismus, den ein "erdrückendes Übergewicht an Kompetenzen" seitens des Bundes kennzeichne, sehen die Ministerpräsidenten in der Stärkung des Subsidiaritätsprinzips mittels Rückführung des Prinzips der Bundesstaatlichkeit auf die Verpflichtung, "Hilfe zur Selbsthilfe" zu leisten. Damit ist die Forderung verbunden, den Ländern zu ermöglichen, ihre spezifischen Stärken besser entfalten zu können. Das impliziert einen Wettbewerbsföderalismus unter der Voraussetzung, dass die grundsätzliche Chancengleichheit zwischen den Ländern sichergestellt ist. Der Wettbewerb der Länder um die besten politischen Lösungen beinhaltet stärker am Prinzip der Subsidiarität und Dezentralität ausgerichtete Entscheidungsstrukturen, mehr Bürgernähe und effizientere Entscheidungsverfahren, die den regionalen Gegebenheiten sowie den Präferenzen der Bürger besser Rechnung tragen. Konkret fordern die Ministerpräsidenten die Rückführung von Bundeskompetenzen und die Stärkung der Befugnisse der Landtage,[10] den Abbau der Mischfinanzierungen, eine eigene Steuerautonomie der Länder (z.B. bei Grundsteuer, Grunderwerbsteuer und Erbschaftsteuer), eine Steuerreform der Unternehmen-, Einkommen- und Körperschaftsteuer mit einem Zuschlags- bzw. Tarifgestaltungsrecht der Länder und eine Begrenzung der Ausgleichswirkungen und Ausgleichsintensität des Finanzausgleichs. Darüber hinaus sollen auch im Bereich der Sozialversicherungen die Länderverantwortung und föderale Strukturen gestärkt werden.

Das Leitbild eines wettbewerbsorientierten Föderalismus wird in der politischen Landschaft in jüngster Zeit vor allem durch die CDU und ihr nahe stehende Einrichtungen propagiert.[11] So tritt die CDU-Präsidiumskommission "Spielraum für kleine Einheiten" für klare Zuständigkeiten und Verantwortungsbereiche auf allen staatlichen Ebenen und für die Durchsetzung des Konnexitätsprinzips ein.[12] Inhaltlich entsprechen die Reformvorschläge in der Tendenz den Forderungen der süddeutschen Ministerpräsidenten. Der Reform-Katalog fordert bezüglich des Verhältnisses von Bund und Ländern eine Lockerung der Zugriffsmöglichkeiten des Bundes über Art. 72 GG durch die Aufnahme einer Klausel, die auch die "Unterschiedlichkeit und Vielfalt der Länder" berücksichtigt. Anstelle der konkurrierenden Gesetzgebung sollte eine "umgekehrte konkurrierende Gesetzgebung" eingeführt werden, die jedem Land die Möglichkeit eröffnet, bestimmte Bundesgesetze zu ersetzen oder nach landesspezifischen Gesichtspunkten zu ändern. Wie bei allen Reformvorschlägen im Sinne des Wettbewerbsföderalismus werden außerdem Flexibilisierung, Entflechtung und klare Verantwortlichkeiten in der Finanzordnung gefordert.

Solche Vorschläge zur Föderalismusreform werden mittlerweile von allen politischen Parteien aufgegriffen und diskutiert. Ein Beispiel hierfür ist die aus acht Abgeordneten und sieben Sachverständigen zusammengesetzte Enquete-Kommission des Bayerischen Landtags "Reform des Föderalismus - Stärkung der Landesparlamente", die im März 2002 ein Reformpapier vorgelegt hat, in dem eine massive Beschneidung der Machtbefugnisse des Bundes und der Europäischen Union zugunsten der Länder gefordert wird. Hier taucht auch wieder der Vorschlag auf, dass die Länder in ausgewählten Bereichen berechtigt sein sollten, Bundesgesetze durch eigene Regelungen zu ersetzen.

In die gleiche Richtung tendiert die Lübecker Erklärung aller deutschen Landesparlamente vom 31. März 2003, die nachdrücklich für die Stärkung der Kompetenzen der Landesparlamente insbesondere im Bereich der Gesetzgebung eintritt. Außerdem sehen sie einen Reformbedarf bei den Gemeinschaftsaufgaben und den Finanzbeziehungen zwischen Bund und Ländern.

Die Ministerpräsidentenkonferenz (MPK) hat 1998 die "umfassende Überprüfung mit dem Ziel der Modernisierung der bundesstaatlichen Ordnung" auf ihre Tagesordnung gesetzt. Diese Modernisierung umfasst ein breites Spektrum miteinander vernetzter Bereiche von der Überprüfung der Aufgabenverteilung und der Entflechtung der Kompetenzen in Gesetzgebung und Verwaltung über die Stärkung der autonomen Gestaltungsmacht der Länder, die konsequente Umsetzung des Konnexitätsprinzips und die Entflechtung bei der Finanzierungsverantwortung, die Neuordnung der bundesstaatlichen Finanzbeziehungen bis hin zur Frage einer Länderneugliederung. Die MPK-Initiative scheiterte jedoch zunächst. Gleichwohl hat am 18. Juni 2001 der damalige nordrhein-westfälische Ministerpräsident Wolfgang Clement in seiner Rede "Verantwortung - Entscheidungsfähigkeit - Transparenz. Gedanken zur Modernisierung des Föderalismus in Deutschland" im Bundesrat betont, dass die Ministerpräsidenten sich über einen verbindlichen Fahrplan zur Entflechtung von Gemeinschaftsaufgaben und Mischfinanzierungen weitgehend einig seien: mehr Transparenz und klare Verantwortung für politische Entscheidungen, Erweiterung der Gestaltungsspielräume der Länder und der Handlungsmöglichkeiten der Länderparlamente sowie angemessene Berücksichtigung regionaler Besonderheiten. In einem erneuten Anlauf hat die MPK im Dezember 2001 einen Lenkungsausschuss "Föderalismusreform" und die beiden Arbeitsgruppen "Finanzen" und "Innerstaatliche Kompetenzabgrenzung" eingesetzt. Im März 2002 hat der Bundesrat beschlossen, dass im Zuge der Neugestaltung der föderativen Aufgabenzuteilung und der Finanzbeziehungen nach 2004 die Aufteilung der "nationalen Kofinanzierung" (Mischfinanzierung) zwischen Bund und Ländern zu überprüfen und weiter zu entwickeln sei.


Fußnoten

3.
Vgl. Ursula Münch/Tanja Zinterer, Reform der Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 31 (2000), S. 655 - 680.
4.
Vgl. Thomas Fischer/Martin Große Hüttmann, Aktuelle Diskussionsbeiträge zur Reform des deutschen Föderalismus, in: Jahrbuch des Föderalismus 2001, Baden-Baden 2001, S. 128 - 142.
5.
Abgedruckt in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 5. 2. 1998.
6.
Vgl. die Regierungserklärung des bayerischen Ministerpräsidenten Edmund Stoiber im Bayerischen Landtag vom 4. 2. 1998 "Föderaler Wettbewerb: Deutschlands Stärke - Bayerns Chance".
7.
Vgl. Roland Koch, Grundzüge eines modernen Föderalismus, in: Reform des Föderalismus, Zukunftsforum Politik Nr. 20, hrsg. von der Konrad-Adenauer-Stiftung (KAS), Sankt Augustin 2001.
8.
Vgl. Modernisierung des Föderalismus - Stärkung der Eigenverantwortung der Länder. Gemeinsame Position der Ministerpräsidenten der Länder Baden-Württemberg, Bayern und Hessen zur Notwendigkeit einer leistungs- und wettbewerbsorientierten Reform des Föderalismus, Bonn 1999.
9.
Ebd., S. 6.
10.
Über eine Verfassungsreform soll eine Positivliste von Gesetzgebungskompetenzen des Bundes erarbeitet und gleichzeitig auf den Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen verzichtet werden mit dem Ziel, die Gesetzgebungskompetenz der Länder in bestimmten Bereichen zu stärken. Die Reformvorschläge beinhalten auch eine Einschränkung der Rahmengesetzgebung des Bundes. Außerdem sollen die Länderkompetenzen auf der EU-Ebene gestärkt werden.
11.
Vgl. hierzu das Projekt Föderalismusreform der Konrad-Adenauer-Stiftung mit der Zwischenbilanz: Thomas de Maizière/Hartmut Perschau/Karlheinz Weimar u.a., Die deutsche Finanzordnung auf dem Prüfstand, Zukunftsforum Politik Nr. 44, hrsg. von der KAS, Sankt Augustin 2002.
12.
Vgl. Starke Bürger - Starker Staat. Zur Fortentwicklung unserer gesellschaftlichen und gesamtstaatlichen Ordnung. Als Diskussionspapier beschlossen vom CDU-Bundesvorstand am 9. 10. 2000.