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7.7.2003 | Von:
Udo Margedant

Die Föderalismusdiskussion in Deutschland

IV. Die Reformdiskussion in der Wissenschaft

Die unterschiedlichen Interessen der Bundesländer und die divergierenden Ansichten der politischen Parteien lassen vermuten, dass die Positionen der Wettbewerbsföderalisten und der Befürworter des solidarischen Föderalismus weiter verhärtet bleiben. Vor diesem Hintergrund sind kritische Anmerkungen der Wissenschaften zum Erscheinungsbild des deutschen Föderalismus und zu politischen Reformprojekten, aber auch Reformanregungen von Interesse.[13]

Die Wissenschaft hat früh Kritik am deutschen Föderalismus geübt. Bereits 1962 sprach Konrad Hesse vom "unitarischen Bundesstaat", der - wie es 1992 Heidrun Abromeit formuliert hat - ständig auf der Kippe zum "dezentralisierten Einheitsstaat"[14] steht. Fritz W. Scharpf hat seine Kritik am deutschen Föderalismus zugespitzt formuliert: "Der deutsche Föderalismus macht - einmalig in der Welt - die Gesetzgebung abhängig von der Zustimmung der Landesregierungen im Bundesrat, während die Länder ihrerseits kaum noch eigene Gesetzgebungskompetenzen haben und auch für ihre Einnahmen völlig von Bundesgesetzen abhängig sind."[15] Scharpf konstatiert drei Hauptschwächen des deutschen Föderalismus: die Möglichkeit parteipolitischer Blockaden, die generelle Schwerfälligkeit und Intransparenz bundespolitischer Entscheidungsprozesse und die eingeschränkten Handlungsspielräume der Landespolitik.[16] Er fordert deshalb eine Entflechtung. Zwar habe die fortschreitende Politikverflechtung eine gewisse kollektive Handlungsfähigkeit für die untereinander zu einem "defensiven Kartell" zusammengeschlossenen Länder gegenüber dem Bund mit sich gebracht, aber gleichzeitig stoße sie auf erhebliche Schwierigkeiten bei der Regelung von Verteilungsfragen. Bei Lösungen nur durch Umverteilung zwischen den Ländern tendiere die Politikverflechtung zur Selbstblockade, Gleiches gelte unter den Bedingungen des divided government.[17] Reformvorschläge müssten, damit sie Erfolgschancen haben, innerhalb der gegebenen institutionellen Struktur und mit den darin handelnden Akteuren realisierbar sein. Solche Chancen sieht Scharpf beim Abbau der Politikverflechtung im engeren Sinne, also bei den Gemeinschaftsaufgaben und Finanzhilfen nach Art. 104a Abs. 4 GG. Skeptischer beurteilt er die Erfolgschancen bei der Entflechtung des Finanzsystems über eine Rückkehr vom Steuerverbund zum Trennsystem. Vorbedingung hierfür sei, dass beim Finanzausgleich "der Grenznutzen einer Erhöhung oder Senkung des Aufkommens an Landessteuern für das betreffende Land in erheblichem Maße zu Buche schlägt"[18]. Andernfalls bestehe die Gefahr, dass die Rückverlagerung der Kompetenz zur Festsetzung von Steuersätzen nur einen ruinösen Steuersenkungswettlauf auslöse. Dem grundlegenden Problem der Beschränkung der legislativen Handlungsspielräume der Länder könne nur mit einer Verfassungsreform begegnet werden, bei der vor allem der Katalog der konkurrierenden Gesetzgebungskompetenzen durchforstet werde.

Neben der These von der "Politikverflechtungsfalle" erklärt die Politikwissenschaft den Widerspruch zwischen Reformnotwendigkeit und Reformpraxis mit der "institutionellen Pfadabhängigkeit"[19]. Danach sind auch als ineffizient erkannte Institutionen zählebig, weil sie "pfadabhängig" sind, also unter bestimmten Ausgangsbedingungen einen Weg eingeschlagen haben, der dann resistent gegen Änderungen ist. Diese Pfadabhängigkeit der bundesstaatlichen Institutionen trete besonders deutlich beim Bundesrat zutage, dessen historische Wurzeln sich weit zurückverfolgen lassen. Potenziert werde die Pfadabhängigkeit durch die Aufgabenverteilung zwischen Bund und Ländern nach Kompetenzarten - und nicht nach Politikfeldern - und der hieraus resultierenden Politikverflechtung. Gerhard Lehmbruch sieht allenfalls unter Krisenbedingungen Chancen für tief greifende Reformen.

Anpassungsreformen reichen nach überwiegender politikwissenschaftlicher Meinung nicht aus, um der Politikverflechtungsfalle zu entkommen. Gefordert werden daher Strukturreformen, die das verloren gegangene föderale Gleichgewicht wieder herstellen "durch klare Verantwortlichkeiten und Entscheidungskompetenzen, durch erhöhte Transparenz und verbesserte Beteiligungsmöglichkeiten, durch solidarischen Wettbewerb der Länder untereinander"[20]. Rainer-Olaf Schultze spricht bei seinem Reformvorschlag von "indirekter Entflechtung" und versteht darunter einen kooperativen Wettbewerbsföderalismus, der sozioökonomische und kulturelle Vielfalt anstrebt. Seine Position ähnelt in vielen Punkten den Reforminitiativen der süddeutschen Länder, wobei er allerdings aufgrund der zu erwartenden institutionellen Widerstände und der unterschiedlichen Interessen der beteiligten Akteure hinsichtlich möglicher Neuregelung des Finanzföderalismus und Neubestimmung der Kompetenzverteilung zwischen Bund und Ländern erhebliche Bedenken geltend macht.

Die historische und politische Forschung meldet auch prinzipielle Bedenken gegenüber der Übertragung des Modells der ökonomischen Wettbewerbstheorie auf den Föderalismus an. Für Arthur Benz ist der Wettbewerbsföderalismus, wie er üblicherweise verwendet wird, weder ein Konzept für wissenschaftliche Diskussionen noch eine Grundlage für praktikable Reformvorschläge.[21] Er weist darauf hin, dass jede institutionelle Reform der Tatsache Rechnung tragen müsse, "dass die Koordination zwischen den Ebenen und zwischen den dezentralen Gebietskörperschaften teils durch hierarchische Steuerung mittels Regulierung oder finanzielle Anreize, teils durch Verhandlungen und teils durch Wettbewerb erfolgt, häufig aber auch durch Kombination aus diesen Mechanismen"[22].

Skepsis gegenüber der Gleichsetzung von Wettbewerb in den unterschiedlichen Handlungszusammenhängen von Politik und Wirtschaft äußert auch die Politikwissenschaftlerin Ursula Münch. Sie möchte in die gegenwärtige "Reformdebatte zwischen Wunschdenken und politischer Machbarkeit" ein modifiziertes Vokabular einführen, das der bundesstaatlichen Ordnung eher gerecht wird: "Verständigte man sich darauf, dass mit der Forderung nach mehr Wettbewerb zwischen den Gliedstaaten vor allem gemeint ist, anstatt der zweifelsohne erforderlichen Einheit besser die Vielfalt in den Vordergrund zu stellen und in allen Handlungsfeldern anzustreben, bewegte man sich auf besser gesichertem Grund."[23]

Seitens der historisch-politischen Forschung wird außerdem der Einwand erhoben, dass föderale Staaten wie die Schweiz oder die USA, die von Verfechtern des Wettbewerbsföderalismus gerne als Vorbilder herangezogen werden, eine von Deutschland unterschiedliche politische Kultur haben. Roland Sturm weist zu Recht darauf hin, dass ein Wettbewerbsföderalismus nach amerikanischem Vorbild eine politische Kultur voraussetze, in der die Frage nach dem Grad der Vielfalt der Lebensbedingungen zweitrangig sei.[24] Vielmehr trage die "etatistische, konfliktfeindliche" politische Kultur in Deutschland nach wie vor zu einer stärkeren Orientierung von Politikern und Bürgern am Grundsatz der Einheitlichkeit der Lebensverhältnisse bei.[25]

In die Richtung einer "indirekten Entflechtung" tendieren die unter dem Titel "Entflechtung 2005" von der Bertelsmann Stiftung vorgelegten zehn Vorschläge zur Optimierung der Regierungsfähigkeit im deutschen Föderalismus. Die unterbreiteten Vorschläge, die auch Anregungen aus dem internationalen Vergleich aufgreifen, streben eine innerstaatliche Reform der bundesstaatlichen Ordnung durch die Stärkung eines sozialpolitischen Wettbewerbsföderalismus an. Die in den Reformvorschlägen enthaltenen Maßnahmen zur Dezentralisierung und Entflechtung sollen die Eigenverantwortung der Länder stärken - begleitet von Ausgleichsmaßnahmen für die wirtschaftlich schwächeren Länder. Vorgeschlagen wird u.a., die Rahmengesetzgebung durch eine "Grundsatzgesetzgebung" zu ersetzen, die den Bund nur zu allgemein leitenden Rechtssätzen zur Sicherstellung der Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse befugt. Diese können die Länder ausgestalten und an die unterschiedlichen Verhältnisse anpassen.

Zur Stärkung der Länder im föderalen Gefüge sollte die konkurrierende Gesetzgebung insofern geändert werden, als die Länder dem Bund beim Zugriffsrecht gleichzustellen sind. Außerdem sollten in einzelnen Bereichen Zuständigkeiten an die Länder rückverlagert werden. Zur Beseitigung des "Reformstaus" schlägt die Kommission vor, dass mit der Stärkung der Gesetzgebungsbefugnisse der Länder die zustimmungspflichtigen Gesetze reduziert werden. Die Entscheidungsfähigkeit der Länderkammern sollte durch Einführung der relativen Mehrheit bei Abstimmungen im Bundesrat gesteigert werden, um auf diesem Wege die zur Zeit bei kontroversen Themen bestehende Handlungsunfähigkeit des Gremiums abzubauen. Der vorgeschlagene Abbau der Mischfinanzierungen ist zwangsläufig verbunden mit einer Neuverteilung der Steuereinnahmen zwischen Bund und Ländern. Die Reform der Finanzverfassung soll die Eigenverantwortung der Länder stärken und ihnen finanzielle Anreize für die Pflege ihrer Steuerquellen geben. An die Stelle der politisch nicht umsetzbaren Rückkehr zum Trennsystem wird ein eigenes Tarifgestaltungsrecht bei Einkommen- und Körperschaftsteuer vorgeschlagen. Hierdurch könnten ein gewisser Wettbewerb zwischen den Ländern und klare Verantwortlichkeiten erreicht werden.


Fußnoten

13.
Vgl. Th. Fischer/M. Große Hüttmann (Anm. 4); Rainer-Olaf Schultze, Föderalismusreform in Deutschland: Widersprüche-Ansätze-Hoffnungen, in: Zeitschrift für Politik, 46 (1999), S. 173 - 194.
14.
Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Opladen 1992, S. 12.
15.
Fritz W. Scharpf, Die gefesselte Republik, in: Die Zeit, Nr. 35/2002.
16.
Vgl. ders., Föderale Politikverflechtung: Was muss man ertragen? Was kann man ändern?, in: Konrad Morath (Hrsg.), Reform des Föderalismus, Bad Homburg 1999, S. 23.
17.
"Das Verhandlungssystem verliert seine Funktionsfähigkeit erst, wenn eine zwischen Bundesregierung und Bundesratsmehrheit strittige Frage zum Gegenstand des öffentlich ausgetragenen Machtkampfes zwischen Regierung und Opposition wird." F.W. Scharpf, ebd., S. 27.
18.
F.W. Scharpf (Anm. 16), S. 30.
19.
Gerhard Lehmbruch, Bundesstaatsreform als Sozialtechnologie?, in: Jahrbuch des Föderalismus 2000, Baden-Baden 2000, S. 71 - 93.
20.
Rainer-Olaf Schultze, Indirekte Entflechtung: Eine Strategie für die Föderalismusreform?, in: ZParl, 31 (2000), S. 657 - 680.
21.
Vgl. Arthur Benz, Lehren aus entwicklungsgeschichtlichen und vergleichenden Analysen - Thesen zur aktuellen Föderalismusdiskussion, in: ders./Gerhard Lehmbruch (Hrsg.) Föderalismus. Analysen in entwicklungsgeschichtlicher und vergleichender Perspektive, PVS Sonderheft, 32/2001, Opladen 2002, S. 395ff.
22.
Ebd., S. 401.
23.
Ursula Münch, Konkurrenzföderalismus für die Bundesrepublik, in: Jahrbuch des Föderalismus 2001 (Anm. 4), S. 127.
24.
Vgl. Roland Sturm, Der Föderalismus im Wandel, in: Eckhard Jesse/Konrad Löw (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin 1999, S. 82f.
25.
So u.a. Heinrich Oberreuter/Rainer-Olaf Schultze in einer Vorlage zur 2. Sitzung der Enquete-Kommission "Reform des Föderalismus - Stärkung der Landesparlamente" des Bayerischen Landtages am 14. 10. 1999.