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1.7.2003 | Von:
Walter Bückmann
Yeong Heui Lee
Udo E. Simonis

Nachhaltigkeit und das Recht

I. Die Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht

Für die Erörterung der Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht ist es zunächst wichtig, zu erkennen, welche seiner Ausdeutungen den juristischen Begriffsfassungen zugrunde liegen. Ist es das SRU-Modell der "dauerhaft-umweltgerechten Entwicklung", das "Drei-Säulen-Modell" der Enquete-Kommission, das "Wuppertal-Modell der sozial-ökologischen Nachhaltigkeit", das auf intergenerative Gerechtigkeit fokussiert, oder geht es um "schwache" versus "starke" Nachhaltigkeit (weak vs. strong sustainability), eine Differenzierung, die in der englischsprachigen Literatur und Diskussion überwiegt? Sofern eines dieser unterschiedlichen Modelle adaptiert wird, ergeben sich daraus natürlich auch unterschiedliche politische Umsetzungsstrategien. Zahlreiche Anzeichen sprechen für die mehr oder weniger stillschweigende Übernahme des "Drei-Säulen-Modells" durch den deutschen Gesetzgeber.

Vor diesem Hintergrund rückt die Problematik der Schnittstelle(n) zwischen der fortgeschrittenen, aber nach wie vor kontroversen theoretischen Diskussion und dem juristischen Nachhaltigkeitsverständnis ins Blickfeld. Am Beispiel des neuen Gesetzes zur Neuregelung des Rechts des Naturschutzes und der Landschaftspflege und zur Anpassung anderer Rechtsvorschriften (BNatSchNeuregG) könnte geprüft werden, wie sich der deutsche Gesetzgeber die Konkretisierung des Nachhaltigkeitsprinzips in einem der Kernbereiche des Umweltschutzes vorstellt.[13]

Auch im rechtswissenschaftlichen Schrifttum wird das Prinzip der Nachhaltigkeit höchst uneinheitlich beurteilt. Angesichts der ökologischen Problemlage und der umweltpolitischen Präferenzen der Bevölkerung plädiert Rehbinder dafür, das "Drei-Säulen-Modell" auf ein Ein-Säulen-Modell zu reduzieren, d.h. der Ökologie und dem Umweltschutz eindeutig Vorrang zu geben.[14] Erbguth übernimmt demgegenüber das "Drei-Säulen-Modell" und leitet daraus für die juristische Transformation "das allgemeine Gebot nachhaltiger Entwicklung" ab, die er als "gleichrangige Synthese der ökologischen, ökonomischen und sozialen Dimensionen der Nachhaltigkeit" charakterisiert.[15] Er sieht dieses Nachhaltigkeitsmodell gekennzeichnet durch einen übergreifenden (ökologisch-ökonomisch-sozial) integrierenden Ansatz, die grundsätzliche Gleichrangigkeit der drei Dimensionen und die Zukunftgerichtetheit, d.h. die intergenerative Ausrichtung. Erbguth betont, dass im regelmäßigen, zumindest häufigen Konfliktfall dem Entscheidungshandeln der Auftrag zur Abstimmung, ggf. zum Zurückstellen einer der drei Agenden (ökologische, ökonomische, soziale Belange) zuwachse.

Charakteristisch für juristische Bedenken, das Nachhaltigkeitsprinzip zu verrechtlichen, ist die Bewertung Leidigs, der nicht nur dessen Unbestimmtheit bemängelt, sondern gar der Auffassung ist, es handele sich um ein unbrauchbares Kriterium.[16] Er meint, Nachhaltigkeit sei kein Planungsansatz, um den Herausforderungen der Gegenwart zu begegnen. Zwar gebe es neue Anforderungen an das Rechtssystem, weil die ökologisch-ökonomische Komplexität nicht linear, sondern exponentiell zunehme; dem trage der Nachhaltigkeitsansatz aber nicht Rechnung, weil der Begriff wie auch das Konzept der Nachhaltigkeit eher allgemeiner Natur und vieldeutig seien und die begriffliche Unschärfe eine Pluralität von Interpretationen zulasse.

Europäisches Gemeinschaftsrecht
Für das Verständnis der Nachhaltigkeit im deutschen Recht ist das Begriffsverständnis der EU, insbesondere im EG-Vertrag[17] in der Fassung des Vertrages von Amsterdam vom 2. Oktober 1997 (EGV) von Belang. In der Präambel bekunden die Mitgliedsstaaten den "festen Willen, im Rahmen der Verwirklichung des Binnenmarkts sowie der Stärkung des Zusammenhalts und des Umweltschutzes den wirtschaftlichen und sozialen Fortschritt ihrer Völker unter Berücksichtigung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung zu fördern". Die Querschnittsklausel des Art. 6 EGV fordert die Umsetzung des Grundsatzes der nachhaltigen Entwicklung in das Umweltrecht und verlangt die Einbeziehung der Erfordernisse des Umweltschutzes in alle Gemeinschaftspolitiken. Sie soll für das europäische Recht sicherstellen, dass der Umweltschutz mit ökonomischen und sozialen Entwicklungsinteressen der Gegenwart in Einklang gebracht wird, ohne dass künftigen Generationen die Fähigkeit zur Befriedigung ihrer Bedürfnisse genommen und damit zugleich ein dauerhafter Erhalt der menschlichen Lebensgrundlagen gewährleistet wird.

Es wird vereinzelt geltend gemacht, aus der Verankerung des Nachhaltigkeitsgebots im Gemeinschaftsrecht ließen sich für Deutschland keine konkreten Folgen ableiten.[18] Die überwiegende Meinung in der juristischen Diskussion geht jedoch davon aus, dass mit Art. 6 EGV eine vollinhaltliche Aufnahme des Nachhaltigkeitsprinzips in das europäische Recht stattgefunden hat, wie es sich unter anderem auch aus der Richtlinie über die strategische Umweltprüfung ergibt.[19]

Dass das Nachhaltigkeitsprinzip auf europäischer Ebene aber unterschiedlich interpretiert wird, ergibt sich aktuell aus Art. 3 Abs. 2 des Europäischen Verfassungsentwurfs, dem zufolge die Union "ein Europa der nachhaltigen Entwicklung auf der Grundlage eines ausgewogenen Wirtschaftswachstums und sozialer Gerechtigkeit" anstrebe. In dieser Formulierung ist von einer gleichgewichtigen Berücksichtigung der ökologischen Grundlagen (Dimension oder Komponente der Nachhaltigkeit) nicht die Rede, erst recht nicht von einer nach dem Brundtland-Bericht intendierten Vorrangstellung.

Die Europäische Union ist ansonsten aber sehr wohl darum bemüht, das Nachhaltigkeitsprinzip in konkretes Verwaltungshandeln umzusetzen. Nach dem Beschluss des Europäischen Rates in Cardiff 1998 ist ein Prozess in Gang gekommen, in dessen Verlauf acht Teilstrategien für mehrere Politikbereiche veranlasst worden sind. Der Rat verabschiedete am 16. März 2002 in Barcelona die "Europäische Strategie für eine Nachhaltige Entwicklung" und bekundete so - in eklatantem Gegensatz zum Entwurf der Europäischen Verfassung - die Absicht, nachhaltige Entwicklung unter gleichgewichtiger Beachtung ökonomischer, ökologischer und sozialer Ziele in der Union umzusetzen.

Nationales Recht
Obwohl sich das Leitbild der Nachhaltigkeit mittlerweile zu einem internationalen Rechtsbegriff entwickelt hat, bestehen weiterhin Unsicherheiten bezüglich der Notwendigkeit, es in das deutsche Recht aufzunehmen. In der juristischen Diskussion wird über die Frage gestritten, ob Nachhaltigkeit den Charakter eines Rechtsprinzips haben oder nur ein politisches Leitziel sein kann. Dazu hat Sendler vorgetragen, es sei zweifelhaft, ob Nachhaltigkeit ein juristischer Begriff mit rechtlicher Relevanz sei - und unter diesen Umständen könne man nicht sicher sein, ob daraus ein "Nachhaltigkeitsgebot" ableitbar sei.[20] In der Debatte spielt das "Drei-Säulen-Modell" eine bevorzugte Rolle, weil es inhaltlich keine über den Hinweis auf eine Dreidimensionalität des Nachhaltigkeitsgebots hinausgehende Aussage enthält und somit offene Abwägungsoptionen insinuiert. Gegen das "Drei-Säulen-Modell" werden aber zunehmend Bedenken erhoben. So wird geltend gemacht, eine Gleichwertigkeit bzw. Gleichrangigkeit der Säulen existiere nicht; das Modell bringe weniger eine Verdeutlichung des Begriffs "nachhaltige Entwicklung" mit sich, sondern eher die Beliebigkeit seiner Ausdeutung und Verwendung.[21]

Gegen das Modell wendet sich prononciert das SRU-Umweltgutachten 2002 mit der Aussage, das "Drei-Säulen-Modell" vermöge seinem Anspruch, die Gleichrangigkeit der drei Säulen zu gewährleisten, nicht gerecht zu werden, denn es habe keine Orientierungsfunktion.[22] Der SRU plädiert dafür, am Konzept der Integration von Umweltbelangen in alle relevanten Politiksektoren festzuhalten. Dieses Vorgehen habe einen klaren ökologischen Fokus und trage der Tatsache Rechnung, dass im Umweltschutz im Vergleich zur Umsetzung ökonomischer und sozialer Ziele der größte Nachholbedarf bestehe und im Hinblick auf die langfristige Stabilisierung der ökologischen Grundlagen die größten Defizite vorlägen.[23]

Im Grundgesetz findet sich keine ausdrückliche Regelung zur Umsetzung des Nachhaltigkeitsprinzips. Allerdings gelten wesentliche Bestandteile des Prinzips nach verbreiteter Meinung in der Literatur als verfassungsrechtlich durch Art. 20a GG abgesichert, was sich in den Formulierungen "Verantwortung für die künftigen Generationen" und "natürliche Lebensgrundlagen" niedergeschlagen habe. Weitgehende Übereinstimmung besteht auch darin, dass das Grundgesetz von den Staatsorganen eine langfristige, das Schicksal auch der künftigen Generationen berücksichtigende Politik verlange.[24] Die Auslegung des Artikels, welche die Vorschrift auch auf den Schutz nicht erneuerbarer Ressourcen - und damit auf die Rohstoffpolitik - bezieht, sieht Rehbinder aber "schon eher als Überdehnung" des Art. 20a an.[25]

Das Prinzip der Nachhaltigkeit hat Aufnahme in eine Reihe von Fachgesetzen gefunden. War es noch z.B. in den bauleitplanerischen Oberzielen des Entwurfs für das Bau- und Raumordnungsgesetz von 1998 gar nicht enthalten, wurde es auf Vorschlag des Bundestagsausschusses für Raumordnung, Bauwesen und Städtebau in den Entwurf aufgenommen und auf diese Weise Gesetz. Paragraph § 1 Satz 1 des Bundesbodenschutzgesetzes (BBodSchG) formuliert als Zielbestimmung einen "nachhaltigen" Bodenschutz. Auch in der Literatur wird die Meinung vertreten, Bauplanungsrecht und Bodenschutzrecht könnten in wechselseitiger Ergänzung drohenden Gefahren begegnen.[26]

Eine gegenüber dem früheren Rechtszustand umfassende Aufnahme des Nachhaltigkeitsprinzips ist in das Naturschutzrecht erfolgt.[27] Nachhaltige Entwicklung im Verständnis des novellierten Bundesnaturschutzgesetzes umfasst, filtert man aus dem Gesetz die definitorischen Details heraus, den Schutz, die Pflege und die Entwicklung von Natur und Landschaft, die Sicherung der Tier- und Pflanzenwelt, des Naturhaushalts unter Berücksichtigung der standortprägenden biologischen Funktionen, Stoff- und Energieflüsse sowie der landschaftlichen Strukturen, der Regenerationsfähigkeit der Naturgüter und die sparsame und schonende Nutzung dieser Güter. Dass hier auch konfligierende Schutzkategorien beschrieben werden, sei aber sogleich angefügt. Weitere Rechtsgebiete, in denen das Prinzip Eingang gefunden hat, sind das Wald-, das Jagd- und Fischerei- sowie das Abfallrecht. Ob das Nachhaltigkeitsgebot im Umweltrecht damit bereits hinreichend instrumentiert ist, wird jedoch vielfach bezweifelt.

Das Nachhaltigkeitsprinzip ist auch in das Energierecht aufgenommen worden und findet sich in mehreren Zielbestimmungen, insbesondere in § 1 des Energiewirtschaftsgesetzes (EnWiG), in § 1 des Kraft-Wärme-Kopplungs-Gesetz (KWKG) und in § 1 des Erneuerbare-Energien-Gesetzes (EEG). Die letztere Zweckbestimmung bezeichnet z.B. als Ziel des Gesetzes, im Interesse des Klimaschutzes eine nachhaltige Entwicklung der Energieversorgung zu ermöglichen. Allerdings steht das Nachhaltigkeitsprinzip mit den Intentionen des Gesetzes und seinen Regelungsgegenständen in einem derart schwachen Zusammenhang, dass auch unter Berücksichtigung der allgemeinen Begründung zum Gesetzentwurf die Vermutung aufkommen mag, die Erwähnung des Nachhaltigkeitsbegriffs habe nur nebensächliche Bedeutung.[28]

Eine der entscheidenden Fragen für die Wirksamkeit des Nachhaltigkeitsprinzips ist die nach seiner Realisierung durch eine verbindliche, sektorübergreifende Planung. Ob die derzeitige Kompetenzlage die Institutionalisierung einer entsprechenden "Nachhaltigkeitsplanung" ermöglicht, ist höchst fraglich.[29] Nach der Begriffsfassung der §§ 1 und 2 des Bundesraumordnungsgesetzes (BROG) meint Nachhaltigkeit, bei der Raumentwicklung die sozialen und wirtschaftlichen Ansprüche an den Raum mit seinen ökologischen Funktionen in Einklang zu bringen. Dies steht allerdings unter dem Vorbehalt der planerischen Abwägung. Für Planung und Steuerung der nachhaltigen Entwicklung ist die Raumordnung ein wichtiges, ja bisher wohl das wichtigste Instrumentarium. Nachhaltigkeit bildet infolge seiner Aufnahme in die Ziel- und Grundsätzebestimmungen des BROG das raumordnerische Leitprinzip; nachhaltige Entwicklung soll aber dessen ungeachtet nur das bedeuten, was das "Ergebnis einer gerechten Abwägung"[30] ist. Das Hauptproblem liegt darin, dass die Raumordnung nach der Kompetenzordnung des Grundgesetzes lediglich Rahmenrecht ist und keine direkte Möglichkeit bietet, die Realisierung des Nachhaltigkeitsprinzips auch zu gewährleisten.

Es lohnt ein Blick auf Beispiele nationalstaatlicher Rechtsordnungen, darunter auf jene von Neuseeland und Südkorea. Mit dem "Resource Management Act" von 1999 ist eine umfassende Reform des neuseeländischen Umwelt- und Planungsrechts erfolgt. § 5 formuliert das Nachhaltigkeitsprinzip und nimmt die essentiellen Elemente des Nachhaltigkeitsbegriffs als Vorschrift auf. Das Gesetz setzt die ökologischen Belange nicht absolut, sondern ordnet sie dem Wohl der Menschen unter - wobei diese aber nur dann Vorrang genießen, wenn das ökologische Minimum (ecological bottom line) nicht in Gefahr gerät.

Ein anderes bemerkenswertes Beispiel bietet die Republik Korea.[31] Die grundlegende Verrechtlichung des Nachhaltigkeitsprinzips findet sich im 1999 novellierten "Grundgesetz für die Umweltpolitik" (GUP), das bereits mit seinem Titel signalisiert, eine umfassende, medienübergreifende Regelung treffen zu wollen. Das Nachhaltigkeitsprinzip wurde mit prägnanten Zweck- und Grundsatznormen verrechtlicht, von denen der Grundsatz der "vorrangigen Berücksichtigung der Belange des Umweltschutzes bei jeder Nutzung der Umwelt" besonders auffällt.[32] Während das deutsche Raumordnungsgesetz Nachhaltigkeit durch Verweis auf die intergenerative Gerechtigkeit und den Grundsatz des Abgleichs ökologischer, ökonomischer und sozialer Belange konkretisiert, geht das koreanische Gesetz mit der Vorrangregelung ökologischer Belange einen Schritt weiter. Interessant ist auch das koreanische "Grundlagengesetz für die Landesentwicklung"[33], das zur Umsetzung der Nachhaltigkeit eine umfassende Landesentwicklungsplanung vorgibt. Nach § 2 bildet das Land die Lebensgrundlage der Bevölkerung; es ist den kommenden Generationen intakt weiterzugeben.


Fußnoten

13.
Vgl. hierzu im Detail Axel Volkery, Die Novellierung des Bundesnaturschutzgesetzes, Frankfurt/M. - Berlin - Bern 2001.
14.
Vgl. Eckard Rehbinder, Das deutsche Umweltrecht auf dem Weg zur Nachhaltigkeit, in: Neue Zeitschrift für Verwaltungsrecht, (2002), S. 657ff.
15.
Wilfried Erbguth, Konsequenzen der neueren Rechtsentwicklung im Zeichen nachhaltiger Raumentwicklung, in: Deutsches Verwaltungsblatt, (1999), S. 1082ff.
16.
Vgl. Guido Leidig, Nachhaltigkeit als umweltplanerisches Entscheidungskriterium, in: Zeitschrift für Umwelt- und Planungsrecht (UPR), (2000), S. 371ff.
17.
Im Vertragstext von Maastricht von 1993 taucht der Begriff Nachhaltigkeit lediglich einmal, bei der Förderung der Entwicklungszusammenarbeit in Art. 130 u Abs. 1, auf, obgleich Elemente des Nachhaltigkeitskonzepts in mehreren Umweltschutzbestimmungen des Vertrages enthalten sind.
18.
So z.B. Meinhard Schröder, Umweltschutz als Gemeinschaftsziel und Grundsätze des Umweltschutzes, in: Handbuch zum europäischen und deutschen Umweltrecht, Köln 1998, S. 181ff.
19.
Vgl. die Richtlinie des Europäischen Parlaments und des Rates über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme vom 27. Juni 2001, RE-CONS 3619/3/01/ENK 135.
20.
Horst Sendler, Transformation des Nachhaltigkeitsprinzips in das Recht am Beispiel des Kommissionsentwurfs zum Umweltgesetzbuch, in: Walter Bückmann/Yeong Heui Lee/Hans-Uve Schwedler (Hrsg.), Das Nachhaltigkeitsgebot der Agenda 21, Berlin 2002, S. 83 - 94.
21.
Vgl. ausführlich dazu Karl-Werner Brand/Volker Fürst, Bedingungen einer Politik für nachhaltige Entwicklung, Bremen 2001, passim.
22.
Vgl. SRU, Umweltgutachten 2002 (Anm. 4), insbes.S. 57ff.
23.
Vgl. ebd., S. 68.
24.
Vgl. Peter Badura, Langzeitrisiko und Verfassung, in: Peter Marburger/Michael Reinhard/Meinhard Schröder (Hrsg.), Die Bewältigung von Langzeitrisiken im Umwelt- und Technikrecht, Berlin 1998, S. 43ff.
25.
E. Rehbinder (Anm. 14).
26.
Vgl. Walter Bückmann, Nachhaltige Bodennutzung, in: Dietrich Rosenkranz u.a. (Hrsg.), Bodenschutz. Ergänzbares Handbuch, Berlin 2001.
27.
Vgl. A. Volkery (Anm. 13).
28.
Vgl. Peter Salje, Das Erneuerbare-Energien-Gesetz (EEG). Kommentar, Köln u.a. 20002, S. 13ff.
29.
Vgl. verneinend Michael Kloepfer/Eckard Rehbinder u.a., Umweltgesetzbuch. Berichte des Umweltbundesamtes, Berlin 1990, S. 197.
30.
Michael Krautzberger, Zur Entwicklung des Städtebaurechts, in: UPR, (1999) 11 - 12, S. 401ff., hier: S. 401.
31.
Vgl. hierzu Yeong Heui Lee, Strategische Planung für eine nachhaltige Entwicklung in der Republik Korea, in: Martin Jänicke/Helge Jörgens (Hrsg.), Umweltplanung im internationalen Vergleich, Berlin 2000, S. 69 - 87.
32.
Vgl. Gesetzblatt 4257, novelliert am 31. 12. 1999.
33.
Y. H. Lee (Anm. 31).