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28.5.2003 | Von:
Manfred G. Schmidt

Ausgaben für Bildung im internationalen Vergleich

IV. Föderalismus, Programm- konkurrenz und Bildungsausgaben

Somit ist ein weiterer Erklärungsfaktor für die Bildungsfinanzen in Sichtweite gelangt: der Unterschied zwischen Einheits- und Bundesstaat. In Einheitsstaaten dominiert meist die zentralstaatliche Ebene die Bildungspolitik, in den Bundesstaaten hingegen sind die Gliedstaaten hauptverantwortlich für das Bildungswesen - so auch in der Bundesrepublik Deutschland. Doch die Länderhaushalte befinden sich seit Jahr und Tag in chronischer Finanznot. Diese Not hat viele Ursachen. Unter anderem schultern die Länder als Hauptzuständige für die Staatsverwaltung einen besonders hohen Personalkostenanteil.[26] Hinzu kommt, dass die Landesgesetzgeber im Unterschied zum Bundesgesetzgeber einen wichtigen Teil ihrer Gesetze nicht mit Sozialbeiträgen bzw. Sozialbeitragserhöhungen finanzieren können. Sie müssen sich vielmehr an das Steueraufkommen halten - oder sich verschulden, was weitere hohe Folgekosten nach sich zieht. Die Finanzierung aus dem Steueraufkommen stößt allerdings alsbald an Grenzen. Denn der Anteil der Steuern am Sozialprodukt ist in Deutschland nur verhalten gestiegen[27] - im Unterschied zu den Sozialbeiträgen und zur Staatsverschuldung, die beide stark expandiert sind. Somit blieb der Einnahmerahmen für die Länderhaushalte eng - auch wenn der zunehmende Anteil der Länder am Steueraufkommen die ärgste Not linderte[28] - und damit auch der Spielraum für die Bildungsfinanzierung bescheiden.

Insoweit stehen die öffentlichen Bildungsausgaben in Deutschland im Zeichen ungünstiger Finanzierungsbedingungen: Sie stehen im harten Wettbewerb mit anderen Aufgaben der Länder um knappe steuerfinanzierte Haushaltsmittel. Die Bildungshaushalte der Länder, also der allergrößte Teil der öffentlichen Bildungsbudgets, konkurrieren mit landespolitisch wichtigen bodenständigen Politikfeldern, vor allem Polizei und Sicherheit, Landwirtschaft, regionaler Wirtschaftsförderung und sozialpolitischen Aufgaben der Länder und Kommunen. Konkurrenz besteht zudem mit den hohen Personalkosten der Länder und den Finanzmitteln, die für Zins und Tilgung der Staatsschulden anfallen. Das fällt besonders ins Gewicht, weil der Aufwand für die Deckung der Zinslast auf öffentliche Schulden mit 2,8 Prozent des Sozialprodukts (2000), wovon ein beträchtlicher Teil auf die Länder entfällt, überdurchschnittlich hoch ist. Zudem gerät die Bildungsfinanzierung unter die Räder der Finanzierung der Sozialpolitik, die mit rund 27 Prozent des Sozialproduktes, so die neuesten Zahlen der OECD,[29] das rund Sechsfache der Bildungsausgaben konsumiert - eine Lücke zwischen Sozial- und Bildungspolitik, die in Deutschland besonders groß ist.[30]

All dies bremst die Bildungsfinanzen. Besonders kräftig greifen die Bremsen, wenn die Wirtschaft und somit die Steuereinnahmen nur langsam wachsen, stagnieren oder schrumpfen. Der Spielraum für eine deutliche Steigerung der Bildungsausgaben wird größer, wenn die Wirtschaft und das Steueraufkommen wachsen und der Länderanteil am Steueraufkommen zunimmt. Das war von der Mitte der sechziger bis in die erste Hälfte der siebziger Jahre der Fall. Größer wird dieser Spielraum zudem durch zunehmende direkte finanzielle Beteiligung von dritter Seite - seien es Private oder der Bund.

Beim Kampf um knappe Mittel ist das Bildungswesen, das muss im selben Atemzug gesagt werden, in einer schlechten Position. Die Finanzierungsbedingungen sind im Unterschied zu denen der Sozialpolitik ungünstig; hinzu kommt, dass die politische Macht des Bildungswesens relativ gering ist. Der Vergleich mit der Alterssicherungspolitik oder der Gesundheitspolitik verdeutlich, wie bescheiden die Marktmacht des Bildungswesens ist. Während es bei letzterer nur um 4,3 Prozent geht, werden bei den Gesundheitsausgaben und der Alterssicherung jeweils mehr als 10 Prozent des Sozialproduktes ins Feld geführt. Die Macht der Verbände des Bildungswesens ist ebenfalls gering. Sie können mit den schlagkräftigen Interessenvertretungen des Gesundheitswesens und der Alterssicherung nicht mithalten. Zudem mangelt es dem Bildungswesen an homogener Wählerstimmenmacht: Die meisten Professoren wählen schwarz oder gelb; die meisten Lehrer wählen rot oder grün (im Westen) bzw. rot bis dunkelrot (im Osten), wenn sie denn überhaupt zur Wahl gehen; die Angestellten und Beamten der Bildungsverwaltung teilen sich größtenteils auf CDU/CSU und SPD auf. Die in der Ausbildung befindlichen Wähler stimmten bei der Bundestagswahl 2002 wie folgt: 38 Prozent für die SPD, 28 Prozent für die CDU/CSU, 16 Prozent für die Grünen, 10 Prozent für die FDP, 5 Prozent für die PDS und 3Prozent für sonstige Parteien.[31] Die Beschäftigten und die Nutzer des Bildungswesen sind auf dem Wählerstimmenmarkt demnach keine einheitliche Macht, sondern ein vielstimmiger Chor ohne klares parteipolitisches Profil. Auch das mindert das politische Gewicht des Bildungswesens.


Fußnoten

26.
Vgl. ebd., S. 38 - 39.
27.
Der Anteil der Steuern am Bruttosozialprodukt stieg von 23 Prozent 1965 auf den Höchststand von 24,9 Prozent 1989 und nahm zwischen 1994 und 1998 wieder leicht ab. Der Bundesminister für Wirtschaft, Leistung in Zahlen '80, Bonn 1982, S. 104; Der Bundesminister für Wirtschaft, Leistung in Zahlen '89, Bonn 1990, S. 106; Institut der Deutschen Wirtschaft, Zahlen zur wirtschaftlichen Entwicklung der Bundesrepublik Deutschland, Köln 2001.
28.
Er wuchs von 29,8 Prozent 1960 auf 40,6 Prozent im Jahre 2000. Quelle: Bundesministerium für Finanzen (http://www.bundesfinanzministerium.de/Anlage 5892.)
29.
Gemäß der OECD-Statistik der Sozialleistungsquoten einschließlich der privat erbrachten Pflichtleistungen. Die Zahlen beziehen sich auf das Jahr 1997. Vgl. OECD, Social expenditure data base, CD-ROM, Paris 2001; OECD, Education at a Glance, 2001 edition (Anm. 1).
30.
Gleiches zeigt der Anteil der öffentlichen Bildungsausgaben an allen Staatsausgaben. Auch dieser Anteil liegt in Deutschland mit 15 Prozent zusammen mit Griechenland (14 %) am untersten Ende der OECD-Länder. Zum Vergleich: USA 26 % und Japan 20 %: Berechnungsbasis: OECD, Social expenditure data base (Anm. 29), und OECD, Education at a Glance, 2002 edition (Anm. 1).
31.
Vgl. Forschungsgruppe Wahlen, Bundestagswahl. Eine Analyse der Wahl vom 22. September 2002, Mannheim 2002, S. 59.