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28.5.2003 | Von:
Jutta Allmendinger
Stephan Leibfried

Bildungsarmut

Bildung wird in Deutschland nicht als Bestandteil der Sozialpolitik betrachtet. Ein ausgeprägter Föderalismus und eine übermächtige Sozialpolitik machen es schwer, Bildungsarmut öffentlich zu thematisieren und notwendige Reformen durchzusetzen.

Einleitung

In Deutschland gibt es zwischen (Aus-)Bildung und Sozialpolitik kaum Bezüge; bestenfalls werden Nach- und Weiterqualifizierung als den Arbeitsmarkt entlastend angesehen. Demgegenüber wurde in angelsächsischen Ländern unter social policy immer schon education und social security verstanden. Diese integrierte Sichtweise stand Pate für die angelsächsische Reform des Wohlfahrtsstaats gleich nach dem Zweiten Weltkrieg: Sie war zugleich massiv Bildungsreform.[1] In den USA hatte sich zudem schon im 19. Jahrhundert das Bildungswesen weit stärker und als eine Art Sozialstaatsersatz entwickelt.[2] Das wirkt sich noch heute in der Bildungspolitik als Standortvorteil aus. In Deutschland (und Frankreich) werden beide Bereiche ressortgebunden getrennt, und die Sozialreform wurde seit 1955 zunächst vorrangig auf den so genannten "Trichter" der Rentenreform[3] verengt, wobei eine nachholende Bildungsreform später - seit den siebziger Jahren - unabhängig von der Sozialpolitik einsetzte. Bis Mitte der neunziger Jahre war materielle "Armut" zudem selbst in der amtlichen Sozialpolitik des Bundes tabu, wie die deutsche Haltung zu den Armutsprogrammen der EG über Jahrzehnte gezeigt hat: "Es gibt keine Armut in Deutschland."



Erst in jüngerer Zeit wurde versucht, Bildungs- und Sozialpolitik zusammen zu sehen, allerdings eher erfolglos.[4] Das entspricht den heutigen Wahrnehmungsmustern der "sozialen Frage".




Wir nennen zunächst die Ausgangspunkte der Verflechtung von Bildungs- und Sozialpolitik, um danach entsprechende Standards für eine systematische nationale Berichterstattung zu skizzieren. Zwei Definitionsgrundlagen von Bildungsarmut werden verglichen: Bildungszertifikate, also Prüfungsnachweise, und Bildungskompetenzen. Um die Verteilung von Kompetenzarmut und -reichtum geht es in einem internationalen Vergleich: Es lassen sich "vier Welten" der "Kompetenzproduktion" unterscheiden. Wir schließen mit perspektivischen Betrachtungen zur deutschen Bildungspolitik nach Erscheinen der internationalen Schülerleistungsstudie PISA über die Grundkompetenzen 15-Jähriger.

I. Bildung und Sozialpolitik

Ungleichgewichte von Bildung führen zu massiven gesellschaftlichen Verwerfungen wie Analphabetismus (bei manchen) und Ausschluss (für nicht wenige) von normalen Integrationsformen wie Hauptschule und dualem System. Diese Defizite im Generationenverband hinterlassen Spuren und werden vergleichsweise leicht weitergegeben. Die besondere politische Herausforderung liegt daher darin, die Verteilung von Humankapital im Sinne von Bildung in eine laufende Sozialberichterstattung zu integrieren. Dieser muss sich Politik heute stellen, weil die Fortentwicklung von Humankapital und seine gleichgewichtige Verteilung für die Integrationsfähigkeit der deutschen Gesellschaft im europäischen Verbund ausschlaggebend sind. Zudem geht es hier auch um soziales, politisches Kapital, auf dem in einer Demokratie das Staatswesen aufbaut.

Im Rahmen der europäischen Integration werden Bildung und Soziale Sicherung als "Sozialpolitik" betrachtet und nicht - wie in der Bundesrepublik - in getrennten Ressorts gegeneinander abgeschottet. Für beide Bereiche werden die zentralen Verteilungsfragen gleichermaßen und integriert aufgeworfen. So können Verteilungs- und Lebenslagen präventiv beeinflusst und gegebenenfalls gestaltet werden.

Die unterschiedlichen Perspektiven nationaler Sozialpolitik zeigt M.G. Schmidt:[5] Vergangenheitslastige Sozialpolitikaufgaben werden mit zukunftsgerichteten Bildungs- und Forschungsaufgaben anhand der Staatsausgaben verglichen. Dabei ergeben sich zwei Marschrichtungen: In den angelsächsischen Ländern wird, verglichen mit Deutschland, mehr in Bildung als in Sozialpolitik inves-tiert.[6] In Skandinavien wird auf gleichem, wenn nicht höherem Niveau in klassische Sozialpolitik investiert, aber ebenso in Bildungspolitik. Wir verharren bewegungslos zwischen diesen Ländern: Wir tätigen anhaltend niedrige Investitionen in die Bildungs- und immer höhere in die Sozialpolitik.

II. Bildungsarmut und ihre Messung

Was ist Bildungsarmut? Die Beantwortung dieser Frage ist für eine nationale Berichterstattung von zentraler Bedeutung. Man könnte ähnlich vorgehen wie bei anderen individuellen Armutslagen (unangemessenes Wohnen, schlechte Gesundheit und mangelndes Einkommen) und einen absoluten Maßstab an die Verteilung von Bildungsressourcen anlegen: einen reinen Mindeststandard. Dieses Minimum könnte durch Alphabetisierung, Absolvieren der Haupt- und der Berufsschulpflicht oder das Erreichen bestimmter Kompetenzen bestimmt werden. Ein relativer Maßstab würde auf das ganze Bildungs-Ressourcen-Gefüge abheben, auf die Positionierung in einem Verteilungsspektrum. So wären etwa alle im unteren Quintil oder Quartil der Bildungsverteilung bildungsarm.

Wir können die Verteilung von Bildungsressourcen national - in Deutschland - oder international betrachten, so im Vergleich der EU-Mitgliedstaaten.[7] Personen, die national gesehen "bildungsreich" sind, können international "bildungsarm" sein. Die internationale Öffnung der Märkte - bei Waren und Arbeitnehmern - lässt eine nur nationale Sicht auf Reichtum und Armut an Humankapital immer hinfälliger werden: Das Veralten einzelner Berufsbilder in Ausbildungsberufen lässt sich nur vor diesem Hintergrund verstehen. Schnell verarmen hier Reiche, man betrachte nur die veränderte Beruflichkeit rund um die Neuen Technologien in den letzten 20 Jahren. Die Diskussion, welche die deutsche akademische Ausbildung an den USA misst und im oberen Bereich des Humankapitals ansetzt, trägt dieser transnationalen Vernetzung Rechnung.[8]

Folgt man dieser Logik, eröffnet dies Perspektiven für eine Berichterstattung über Armut und Reichtum, in der die "Produktion" von Bildung systematisch in den Blick kommt. Aus einer Vielfalt möglicher Messgrößen sollten dabei nur wenige zentrale herausgegriffen werden: Zertifikate und Kompetenzen.

1. Zertifikate

Absolute Bildungsarmut ließe sich nationalstaatlich anhand fehlender Abschlusszertifikate messen. Wie beim Existenzminimum der Sozialhilfe ergäbe sich so ein zwingender Mindeststandard für alle. Er wird durch die umfassende Haupt- und Berufsschulpflicht vorgegeben. Wir haben also einfunktionales, institutionelles Äquivalent für den Mindestlohn (der angelsächsischen Länder, der Niederlande) oder das Mindestauskommen (Sozialhilfe-Regelsatz usf.). Da in der Bundesrepublik nicht die Dauer des Schulbesuchs, sondern der erfolgreiche Abschluss (Zertifikat) belohnt wird, ist ein Fehlen des Hauptschul- bzw. beruflichen Bildungsabschlusses ein hartes, klares Merkmal für Unterversorgung mit schulischer Bildung. Darauf kann eine Berichterstattung abstellen. Das betrifft im Bundesdurchschnitt bald zehn Prozent eines Abschlussjahrgangs.

Bei relativer Bildungsarmut würde sich eine zertifikatsorientierte Berichterstattung auf jenen Kreis ausweiten, der - in Zertifikaten, also Prüfungsnachweisen gemessen - weniger Bildung aufweist als der Durchschnittsdeutsche. So wird auch relative Armut gemessen, und ein solches Vorgehen wäre in Deutschland besonders wichtig. Denn akademische Bildung gilt hier nicht - wie in den angelsächsischen Ländern - als Schlüssel zu befriedigendem gesellschaftlichem Auskommen. Vielmehr wird auf eine breite, allgemeine Durchschnittsqualifikation geachtet, und zwar über das duale Berufsausbildungssystem. Entsprechend sind die staatlichen Ausgaben gewichtet.[9] In Deutschland ist "Beruflichkeit" - nicht der job - Grundtypus sozialer Integration. Eine Berichterstattung muss daher auch der soliden Grundlegung unterhalb akademischer Qualifikationen besondere Aufmerksamkeit schenken.

Wie steht es um absolute Bildungsarmut im internationalen Vergleich? Sie bezeichnet Personen, denen als Analphabeten in allen modernen Gesellschaften die Fähigkeit zum Mindestanschluss fehlt. Bei uns handelt es sich um 0,5 bis 1,9 Millionen Menschen.[10] Dieser - im Vergleich zu Menschen ohne Hauptschulabschluss eher kleinen - Gruppe sollte besondere Aufmerksamkeit zukommen, weil sie heute zu den "extrem Armen" zählt.

Auch relative Bildungsarmut lässt sich international bestimmen: Wie unterschiedlich ist die Verteilung auf den unteren und oberen Zertifizierungsstufen einer Kohorte, einer Jahrgangsgruppe der Bevölkerung? Gibt es Länder mit prekärer Bildungsarmut, in denen ein Gutteil der Zertifizierten sich ganz unten ballt? Oder mit einem "Durchschnittsbauch", in denen die mittlere Zertifikatsstufe die Masse auf sich zieht? Oder solche, die auf klare Polarisierung zusteuern?

2. Kompetenzen

Seit PISA lässt sich Bildungsarmut auch über Kompetenzen messen. PISA berichtet über das Verteilungsspektrum von Schülerleistungen in Leseverständnis, Mathematik, Naturwissenschaften und fächerübergreifenden Kompetenzen,[11] so dass Armuts- und Reichtumsindizes für die Leistungen selbst entwickelt werden können.[12]

Absolute Bildungsarmut könnte als Nichterreichen der untersten von insgesamt fünf Kompetenzstufen[13] (= Kompetenzstufe I) definiert werden, gleichzusetzen mit funktionalem Analphabetismus. "Diese Jugendlichen sind gleichwohl keine Analphabeten. Sie besitzen elementare Lesefertigkeiten, die jedoch einer praktischen Bewährung in lebensnahen Kontexten nicht standhalten."[14] Dies gälte für eine national wie international ansetzende Definition, jedenfalls in der OECD-Welt.

Auch relative Bildungsarmut ließe sich über Kompetenzstufen bestimmen, über das (jeweilige) innerstaatliche bzw. internationale Verteilungsspektrum. Welche Werte erreichen jene Schüler(innen), die im unteren Zehntel nationaler Verteilung liegen?[15]

Empirisch ergibt sich: Die an nationalen und internationalen Standards gemessene absolute Bildungsarmut beläuft sich nach PISA 2000 auf zehn, OECD-weit auf sechs Prozent. Dieses Zehntel kompetenzarmer 15-Jähriger unter der Kompetenzstufe I besteht bei uns zu zwei Dritteln ausJungen, überwiegend 15-Jährige aus Haupt- (50 Prozent) und Sonderschulen (34 Prozent). DieEltern fast der Hälfte - wie auch sie selbst - sind in Deutschland geboren, und die Umgangssprache in der Familie ist Deutsch. Über ein Drittel (36 Prozent) dieser Bildungsarmen sind im Ausland geboren.[16]

Wenn Armut relativ im Gesamtgefüge der Kompetenzverteilung verortet wird, fällt Bildungsarmut in Deutschland weitgehend mit absolut gemessener zusammen. Die relativ Kompetenzarmen sind dies auch absolut, da der untere Rand der Verteilung unterhalb der Kompetenzstufe I liegt. International verglichen ist das Ausmaß der Kompetenzarmut noch deutlicher: Im OECD-Durchschnitt umfasst der untere Rand der Verteilung nur wenige absolut Kompetenzarme: "In Deutschland erreichten die 5 Prozent leistungsschwächsten [Schüler(innen)] maximal 284 Punkte im Gesamttest. Das sind 51 Punkte weniger als für Kompetenzstufe I erforderlich sind. In 14 Teilnehmerstaaten liegt der entsprechende Wert dagegen innerhalb der Grenzen der Kompetenzstufe I. In diesen Staaten (...) sind also die 5 Prozent leistungsschwächsten [Schüler(innen)] mindestens in der Lage, Anforderungen zu bewältigen, die mit Kompetenzstufe I verknüpft sind. In Deutschland (...) liegt erst das zehnte Perzentil innerhalb der Kompetenzstufe I, und zwar genau auf der unteren Grenze des mit dieser Stufe abgesteckten Leistungsbereichs."[17]

Auch für Bildungsreichtum lassen sich einfache Maßzahlen bestimmen. Absoluter Bildungsreichtum könnte mit Erreichen der höchsten Kompetenzstufe V gegeben sein, relativer Bildungsreichtum, wenn Personen sich zwischen 90 und 95 Prozent in der nationalen Verteilung befinden. In Deutschland überschreiten die absolut Kompetenzreichen (etwa acht Prozent der 15-Jährigen) die Kompetenzstufe V kaum und unter den relativ Kompetenzreichen sind auch Personen, die absolut betrachtet nicht kompetenzreich sind. Bei uns geht im OECD-Vergleich ausgeprägte Bildungsarmut mit eher durchschnittlichem Bildungsreichtum einher: "Es gelingt nicht, leistungsschwache Schüler heranzuführen, aber auch nicht, eine Elite zu bilden."[18]

3. Kompetenzen versus Zertifikate

Betrachtet man den Personenkreis, welcher bei einer zertifikatsbezogenen Messung als arm gälte, und jenen, der kompetenzarm zu nennen wäre, so dürften beide Maße empirisch auseinander fallen: Von allen Schüler(inne)n, die unterhalb Kompetenzstufe I liegen, werden 89 Prozent von ihren Lehrkräften als "nicht schwache Leser" eingestuft und nur 11 Prozent als "schwache Leser"[19]. Bis zum Bildungsabschluss fortgedacht, finden wir auch Kompetenzarme unter denen, die einen Abschluss machen. Das Zehntel Zertifikatsarme wäre dann nur eine konservative Schätzung wirklich Bildungsarmer. Allerdings können unter den Zertifikatsarmen durchaus auch Kompetenzreiche sein. Dazu gibt die PISA-Studie keine Hinweise: Die 15-Jährigen sind zu jung, um einen Abschluss vorzuweisen.

Wie sind diese Maße von Bildungsarmut vergleichend zu bewerten? Welches Maß ist vorzuziehen? Zunächst scheint vieles für Kompetenzmessung zu sprechen:

1. Kompetenzstufen sind feiner graduiert als Schulstufen bzw. Abschlusszertifikate. Sie erfassen Unterschiede und Veränderungen einfacher, genauer und schneller.

2. Bei der Zertifikatmessung können die Schulen wesentlich stärker die Anforderungen bestimmen. Sie haben immer einen gewissen Spielraum, wenn sie Zertifikate vergeben und Leistungsanforderungen bestimmen. Bei der Kompetenzmessung geht es um schulextern entwickelte Anforderungsprofile. Somit lassen sich Unterschiede zwischen Schulen nicht mehr auf unterschiedliche Anforderungsniveaus der Schulen zurückführen.

3. International können Kompetenzstufen viel einfacher verglichen werden, da sich Unterschiede zwischen Bildungssystemen nicht verzerrend auswirken. Allerdings kann man von internationalen Unterschieden in der durchschnittlich erreichten Kompetenzstufe durchaus auf Unterschiede zwischen Bildungssystemen rückschließen.

In Deutschland steht dem die wichtige Frage entgegen: Inwieweit sind Kompetenzen als solche für den Eintritt ins Beschäftigungssystem und für Karrieremobilität überhaupt wesentlich? Arbeitgeber fragen selten nach Kompetenzen, sondern nach Zertifikaten. Bildungsarmut über Zertifikatsmangel zu bestimmen wäre angemessener, wenn dies die relevante Schaltgröße ist und weil seine Auswirkungen bekannt sind. Über die langfristigen Folgen geringer Kompetenz wissen wir wenig. Geht es um Folgen von Bildungsarmut für die Integration in den Arbeitsmarkt, wären in Deutschland Zertifikate aufschlussreicher als Kompetenzen. Das Gegenteil gilt, wenn wirtschaftliche Prosperität, also Innovationsfähigkeit der Wirtschaft, betrachtet werden soll, wenn es um individuelle, nicht am wirtschaftlichen Erfolg zu messende Entfaltungsmöglichkeiten geht. Beides hängt wesentlich von den grundlegenden Kompetenzen der Individuen ab, nicht von der Papier-, der Zertifikatsform.

Kompetenz- oder Zertifikatsmaße? Solange beide Messungen sich nicht überlappen, sind Bildungsarme über beide Maße gleichermaßen zu bestimmen. Mit Kompetenzmaßen sind Zertifikatsmaße von Armut nicht zu ersetzen, nur zu ergänzen.

III. Vier Welten der Kompetenzverteilung

Bislang berichteten wir über Bildungsarmut als institutionell geprägtes, auf individueller Ebene gemessenes Merkmal. Aggregiert kann man auf das gesamte Verteilungsspektrum abstellen. Bildungssysteme in ihrer Gesamtheit lassen sich danach beurteilen, wie eine Jahrgangskohorte sich auf unterschiedliche Bildungsabschlüsse verteilt, aber auch danach, wie und in welchen Kompetenzwertbereichen sie über Kompetenzstufen hinweg streut.

Ein solcher Ländervergleich lässt Muster erkennen, die sich aus dem Zusammenwirken absoluter Kompetenzarmut mit absolutem Kompetenzreichtum ergeben. "Vier Welten" der Kompetenzverteilung lassen sich unterscheiden:[20] In einigen Ländern treten Bildungsarmut und -reichtum gleichzeitig auf, die Kompetenzverteilung umfasst das gesamte Spektrum von absoluter Bildungsarmut bis zu absolutem Bildungsreichtum: so etwa in Deutschland, den USA und der Schweiz. Diagonal gegenüber finden sich die wenigen Länder, die weder absolute Kompetenzarmut noch -reichtum kennen: Korea und Spanien. Alle anderen Länder liegen zwischen diesen beiden Polen: Sie kennen nur absolute Kompetenzarmut, aber keinen absoluten Kompetenzreichtum: etwa Mexiko, Brasilien und Luxemburg. Oder sie kennen - spiegelverkehrt - nur absoluten Kompetenzreichtum, aber keine absolute Kompetenzarmut: etwa Finnland, Schweden und Frankreich. Diese einfache Zusammenstellung beruht auf zwei Bausteinen, dem Grad der Differenzierung von Kompetenzen zwischen Personen und dem durchschnittlichen Niveau der Kompetenzbildung: Bildungssysteme, bei denen der Abstand zwischen den oberen fünf Prozent (den Kompetenzhöchsten) und den unteren fünf Prozent (den Kompetenzniedrigsten) hoch ist, sind hoch differenzierend und erzeugen hohe Ungleichheit. Systeme mit einer geringen Streuung (Bandbreite) zwischen den Kompetenzhöchsten und -niedrigsten sind demgegenüber egalitär. Vom Differenzierungs- ist der Niveaueffekt zu unterscheiden: Liegen die differenzierenden bzw. nivellierenden Bildungssysteme auf durchschnittlich hohem oder niedrigem Kompetenzniveau?

Eine nach Differenzierung und Niveau gebildete Typologie hat vier Ausprägungen:[21] Als egalitäres, kompetenzhohes und damit zentrales Land kann Finnland gelten, als ungleiches, kompetenzhohes und damit zentripetales Land Großbritannien, als ungleiches, kompetenzarmes und damit zentrifugales Land Deutschland und als ungleiches, kompetenzarmes und peripheres Land Brasilien.

Differenzierung und Niveau entsprechen vor allem zwei organisatorischen Stellgrößen: Differenzierung wird über die organisationale und regionale Gliederung des Bildungssystems gestaltet und ist bei starker Gliederung und früher Selektion besonders ausgeprägt. Das Niveau variiert stark mit Bildungsausgaben, Lehrplänen und Ausmaß der Bildungsexpansion.[22]

Den Differenzierungseffekt hat vor allem das dreigliedrige Schulsystem mit seiner frühen, nur schwer revidierbaren Selektion von Schüler(inne)n in drei unterschiedliche "Bildungsklassen"[23]. Bildungsferne, sprachferne und kompetenzschwache Schüler(innen) können nicht in einem Lehr- und Lernzusammenhang mit ihrem starken Gegenüber wachsen. Empirische Untersuchungen in den USA und Großbritannien haben immer wieder belegt, dass kompetenzheterogene Lernumwelten kompetenzarmen Schülern helfen und kompetenzreichen Schülern kaum schaden.

Der Niveaueffekt dürfte vor allem mit der vergleichsweise niedrigen deutschen Bildungsausgabenquote zusammenhängen.[24] Besondere Defizite bestehen in der Finanzierung des primären, unteren sekundären und tertiären Bereichs; die Finanzierung konzentriert sich auf den oberen Sekundarbereich[25] und die berufliche Bildung, also auf "die Ausbildung für die mittleren bis höheren Berufspositionen einer Industriegesellschaft". PISA misst die mangelnden Grundkompetenzen knapp hinter dem Ende dieser langen (relativen) Vernachlässigung. Die mangelnden Kompetenzen von Kindern im sekundären Bereich lassen sich also durch ein Zusammenwirken von fehlenden Bildungsausgaben und einer Konzentration der Ausgaben im oberen Sekundarbereich erklären.

Weitere Gründe dürften mit Niveau- und Differenzierungseffekten gleichermaßen verbunden sein. Die zeitliche Beschränkung des Unterrichts auf wenige Stunden am Tag überbetont Rezeption und Abstraktion und verzichtet, verglichen mit Ganztagsschulen, eher auf Anwendung der Wissensinhalte. Weiterhin scheinen sich deutsche Kinder-"gärten" als reine Kinderpflegestätten zu verstehen, nicht aber als Bildungsstätten mit curricularem Auftrag. Bildung setzt also spät, nicht früh und spielerisch an.[26] Das schmal gehaltene "Schulfenster" und die Vernachlässigung des Kindergartens als Lernherausforderung lässt der Differenzierung nach Herkunft ihren "natürlichen" Herkunfts-Lauf. Der untere Kompetenzbereich ist keiner pull-Wirkung nach oben ausgesetzt, die das durchschnittliche Niveau anhöbe. Auch Herausforderungen für höhere Kompetenzstufen bleiben so eng begrenzt.

Gehen wir den "vier Welten der Kompetenzproduktion", angelehnt an G. Esping-Andersen,[27] nach bzw. mit F. G. Castles[28] den Families of Nations, so finden sich einige interessante Anhaltspunkte.[29] Die Families, die auf Verwandtschaft im allgemein politisch-kulturellen Rahmen abstellen, dürften dabei aufschlussreicher sein.

Die Homogenität, also die geringe Differenzierung, ist in den skandinavischen Ländern weit deutlicher ausgeprägt als in den angelsächsischen Ländern. Die konservativen Länder gehen noch einen kleinen Schritt weiter in Richtung höherer Differenzierung (mit Österreich als leichtem Ausreißer nach oben). Beim Niveau kehrt sich die Reihenfolge um: Hier kommen die angloamerikanischen Länder als erste ins Ziel, gefolgt von den skandinavischen Ländern und dann, als einzige Weltengruppe unter der OECD-Durchschnittsmarke liegend, von den konservativen Ländern, darunter Deutschland.

In föderal organisierten OECD-Ländern ist die Differenzierung nur etwas betonter als im allgemeinen OECD-Durchschnitt, in den europäischen Föderalstaaten allerdings noch betonter, und dann überraschend stark in den zwei besonders ausgeprägten kontinentalen Bundesstaaten: in Deutschland und der Schweiz. Im Niveau liegen alle föderalen Länder zusammen über dem OECD-Mittelwert. Allerdings liegen die kontinentalen Föderalstaaten schon etwas unter dem Mittelwert, und - vernachlässigt man Österreich als eher föderalistisch verkleideten Einheitsstaat - so finden wir Deutschland und die Schweiz als Schlusslichter auch im Niveau deutlich abgesetzt. Föderalismus wirkt als ein "Verstärker": Er schützt dezentrale Tendenzen zur stärkeren Gliederung des Bildungssystems ebenso wie nicht hinreichende Investitionen in Bildung.

IV. Perspektiven

Die Betrachtung von Risikoschüler(inne)n bzw. Bildungsarmen führt in eine Diskussion über Schulstruktur (Dreigliedrigkeit), Ganztagsschulen und Zuschnitt von Kindergärten. Es ist hier jedoch weder Ort noch Platz, zu dieser Diskussion beizutragen.

Diskussionen dieser Grundfragen wurden bei uns allerdings überhaupt erst wieder nach diesen Kompetenzmessungen, vergleichenden Auswertungen und ihrer großen öffentlichen Resonanz möglich, bislang aber ohne Identifizierung der Schulen selbst. Diese Studien sollten ausgebaut, fortgeführt und die Daten auch für einzelne Schulen offen gelegt werden. Nur so kann eine Reformdynamik entstehen, welche die zu beklagende Ausgangslage verändert.

Eine Kompetenzmessung ist zusätzlich nötig, um stärker an den Schulen selbst, an den Ursachen vor Ort ansetzen zu können. An britischen Schulen wurde Kompetenzmessung flächendeckend eingeführt und mit Wahlmöglichkeiten bei fiskalischen Auswirkungen auf die Schule gekoppelt. Schüler haben erhebliche Kompetenzgewinne erzielt, und die durchschnittlichen Kompetenzwerte aller britischen Schulen wurden wesentlich gesteigert.[30] Markante Schereneffekte wurden befürchtet, haben sich aber nicht bestätigt. Vielleicht schlägt in Deutschland die weit verbreitete Aversion gegen Kompetenzmessung in ein Erkennen ihrer Nützlichkeit für Bildungsreform um?

Wer bislang auf Bildungsarmut hinwies, dem wurde entgegnet: "Diese Kinder können es nicht besser", sie sind dumm. Großbritannien, Finnland und (Süd-) Korea zeigen deutlich, dass die Umwelt dieses Könnens-Potenzial ganz erheblich ausschöpft oder, wie in Deutschland, unterfordert bzw. begrenzt. Structure matters: Die Schulumwelt bestimmt die erreichbaren Kompetenzstufen. Absolut gemessene Bildungsarmut ist vermeidbar, wie der PISA-Erfolg von 14 Ländern zeigt. Ferner können so auch Gruppen, die zertifizierungsarm, aber kompetenzreich sind, stärker ins Bildungssystem integriert werden.

Bemerkenswert bleibt, dass Kultusministerien und Lehrergewerkschaften einige Energie darauf verwandten, der PISA-Erhebung einen Riegel vorzuschieben bzw. sie nur in begrenzter Weise zuzulassen, also keine konkreten Schulvergleiche zu erlauben.[31] Ein Protest gegen diese Intransparenz hat bislang nirgends stattgefunden. Die Eltern sind zufrieden? Der Bund schaut zu? Die Schulen selbst meiden den Wettbewerb? Die Länder haben parteiübergreifend kein Interesse an genaueren Informationen? Die Gewerkschaften suchen Solidarität in der Informationsvermeidung?

Mit Blick auf Großbritannien und die USA, wo diese Daten routinemäßig erhoben werden, ist diese Stille verdächtig. Sie könnte zur Ruhe vor dem Sturm werden, wenn nicht wenigstens eine begrenzte, kontrollierte Öffnung versucht wird, um an die Ursachen für Unterschiede im realen Schulvergleich heranzukommen - und Abhilfe zu schaffen. Bei allem Unbehagen an Neoliberalem werden wir uns auch ein wenig in Richtung eines "Quasi-Markts" bewegen müssen.[32]

Bei öffentlichkeitswirksamer Thematisierung von Bildungsarmut und nötigen Reformen stehen wir vor einer Hürde, die nur wenige Staaten mit uns teilen: Ein ausgeprägter Föderalismus[33] und eine Sozialpolitik, die alle anderen Themen kraftvoll verdrängt, wirken zusammen.[34] Der Tanker "Sozialversicherungsstaat" drängt mit 60 Prozent der Staatsausgaben die kleinen Bildungsboote in Ländern und Gemeinden ab. Diese Lage besteht in der OECD-Welt vornehmlich in Deutschland.

Zwei Instrumente "sozialen Risikomanagements" gegenüber Armut sind - anders als in Großbritannien[35] - dem Zentralstaat, wegen der vertikal geteilten Kompetenzordnung, bei uns nur begrenzt zugänglich: Sozialhilfe und Bildungswesen.[36] Bei Einkommensarmut und -reichtum ist die Lage insofern anders als bei Bildung, als der Steuerzugriff weitgehend beim Bund liegt. Der Bund müsste also soziale Kohäsion bei der Bildungsarmut gerade dort als Perspektive einbringen, wo er direkt kaum tätig werden kann. Eine nationale Berichterstattung tendierte auf einmal zu Ersatz-Politik und Politik-Ersatz: Ersatz-Politik, denn dem Bund ist der Zugang föderalistisch versperrt, also verlegt er sich aufs Symbolische, Berichtende; Politik-Ersatz, denn das bundesweite politische Räsonnieren geschieht im "Als-ob", tritt an die Stelle politischen Handelns, ersetzt bzw. vertagt eine durchgreifende Bildungspolitik und Bildungsreform.

"Quasi-Markt" in einem föderalen Deutschland hieße aber auch, ihm eine andere Bedeutung als in Großbritannien zu geben: Diesem Wettbewerb wären durch neue institutionelle Rahmenbedingungen, durch ergebnisorientierte föderale Verbundsysteme, Möglichkeitsräume zu geben und Grenzen zu ziehen: Wir bekommen in der Bildungspolitik keinen britischen Einheitsstaat und keinen Einheitsmarkt, aber wir könnten auf einen koordinierten Bildungs-Föderalismus zusteuern, der die Abhängigkeit der Sachausstattung von den Gemeindefinanzen, der Personalausstattung von den Ländern und die diversen Struktur-Trennungen - Dreigliedrigkeit, Bildung versus Betreuung - deutlich und nachvollziehbar relativiert. Schonung und Einhegung des deutschen Föderalismus sind der Weg.

Der Zweite Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung 2005 könnte an der für den deutschen Föderalismus besonders kritischen Schnittfläche von Sozial- und Bildungspolitik erheblich weiter gehen. Ohne verlässliche Berichterstattung zur Bildung des Humankapitals bewegt sich ein Land wie Deutschland, das von Bildung und Wissen so stark abhängt, im "sozialpolitischen Blindflug". Vor allem die unterschiedlichen wissenschaftlichen (Teil-)Disziplinen, die sich mit Bildungsfragen befassen, wären zu ermutigen, der Sozialpolitik der Verteilung der Bildungsressourcen, also der Chancengleichheit des 21. Jahrhunderts, mehr Aufmerksamkeit zu widmen und in der Grundlagenforschung deutliche Akzente zu setzen.

Können wir uns zwischen den zwei Marschrichtungen entscheiden? Zwischen angelsächsischem Weg, bei dem prioritär in Bildungs- statt Sozialversicherungspolitik zu investieren ist? Oder dem skandinavischen Weg, bei dem auf hohem Niveau in beide Bereiche investiert wird? Oder gehen wir einen "dritten", brasilianischen Weg, wo beide Bereiche getrost vernachlässigt werden? Buridans deutscher Esel könnte immerhin zwei tragfähige internationale Eselsbrücken nutzen. Das brächte uns kompetenzorientiert und kontrolliert zurück zum demokratischen Ausgangspunkt der Bildungsreform der siebziger Jahre: "Die Schule der Nation (...) ist die Schule" (Willy Brandt).

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Fußnoten

1.
Vgl. T. H. Marshall, Staatsbürgerrechte und soziale Klassen, in: ders., Bürgerrechte und soziale Klassen. Zur Soziologie des Wohlfahrtsstaates Frankfurt/M. 1991, S. 33 - 94 (zuerst 1950; 1949 A. Marshall Lecture, Cambridge) - den englischen Klassiker der Sozialpolitikforschung zur Zeit des Beveridge-Plans.
2.
Vgl. A. J. Heidenheimer, Education and Social Security Entitlements in Europe and America, in: P. Flora/A. J. Heidenheimer (Hrsg.), The Development of Welfare States in Europe and America, New Brunswick, NJ - London 1981, S. 269 - 306.
3.
Vgl. H.G. Hockerts, Sozialpolitische Reformbestrebungen in der frühen Bundesrepublik - Zur Sozialreform-Diskussion und Rentengesetzgebung 1953 - 1957, in: Vierteljahreshefte für Zeitgeschichte, (1977) 25 S. 341 - 372.
4.
Vgl. J. Allmendinger/S. Leibfried, Bildungsarmut im Sozialstaat, in: G. Burkart/J. Wolf (Hrsg.), Lebenszeiten. Erkundungen zur Soziologie der Generationen, Opladen 2002, S. 287 - 315, hier S. 288f.; J. Allmendinger, Bildungsarmut. Zur Verschränkung von Bildungs- und Sozialpolitik, in: Soziale Welt, 50 (1999) 1, S. 35 - 50; Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.), Lebenslagen in Deutschland. Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Bd. 2: Daten und Fakten. Materialband zum ersten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung, Bonn 2001, S. 155 - 162.
5.
Vgl. M. G. Schmidt, Das politische Leistungsprofil der Demokratien, in: M. Th. Greven (Hrsg.), Demokratie - eine Kultur des Westens. 20. Wissenschaftlicher Kongress der Deutschen Vereinigung für politische Wissenschaft, Opladen 1999, S. 181 - 200. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag des Autors in dieser Ausgabe.
6.
Der ostasiatische Weg ist noch ausgeprägter auf Humankapital orientiert. Vgl. M. G. Schmidt, Warum Mittelmaß? Deutschlands Bildungsausgaben im Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift, 43 (2002) 1, S. 3 - 19; E. Rieger/S.Leibfried, Wohlfahrtsstaat und Sozialpolitik in Ostasien. Der Einfluss von Religion im Kulturvergleich, in: G. Schmidt/R.Trinczek (Hrsg.), Globalisierung. Ökonomische und soziale Herausforderungen am Ende des zwanzigsten Jahrhunderts, Baden-Baden 1999, S. 414 - 499.
7.
Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Beitrag von M. G. Schmidt in dieser Ausgabe.
8.
Vgl. J. Allmendinger (Anm. 4).
9.
Vgl. M.G. Schmidt (Anm. 6).
10.
Vgl. G. Weißhuhn, Gutachten zur Bildung in Deutschland (BMBF Publik), Berlin-Bonn 2001.
11.
Im Folgenden beziehen wir uns ausschließlich auf Angaben zur Lesekompetenz.
12.
Zu einem breiten Überblick vgl. UNICEF, A League Table of Educational Disadvantage in Rich Nations, in: Innocenti Report Card, (2002) 4.
13.
Die komplexe Konstruktion der Kompetenzstufen wird erläutert in: Deutsches PISA-Konsortium (Hrsg.), PISA 2000. Basiskompetenzen von Schülerinnen und Schülern im internationalen Vergleich, Opladen 2001, S. 88 - 97. Die Anforderungen der Kompetenzstufe II sind als Mindeststandard anzusehen. Kompetenzstufe I markiert also einen noch darunter liegenden Schwellenwert, also die Unterschreitung eines Mindest-Mindeststandards.
14.
Ebd., S. 363.
15.
Um extreme Werte am untersten Rand auszuschließen, berichten wir nur die Werte zwischen dem 5. und 10. Perzentil (Hundertstelwert) der Gesamtverteilung von Kompetenzen.
16.
Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu etwa den Beitrag von Cornelia Kristen in dieser Ausgabe.
17.
Deutsches PISA-Konsortium (Anm. 13), S. 108.
18.
OECD, Lernen für das Leben. Erste Ergebnisse der internationalen Schulleistungsstudie PISA 2000, Paris 2001, S. 29 (gew.de/standpunkt/aschlagzeilen/schule/pisa/texte/pisa.pc).
19.
Vgl. Deutsches PISA-Konsortium (Anm. 13), S. 119.
20.
Vgl. J. Allmendinger/S. Leibfried (Anm. 4), S. 304, Abbildung 4.
21.
Vgl. ebd., S. 305, Abbildung 5.
22.
Diese Zusammenhänge lassen sich für Deutschland, für das eine ausgeprägte Differenzierung besteht, veranschaulichen: Die Standardabweichung beträgt 111 Punkte und fällt damit wesentlich höher als der OECD-Durchschnitt von 100 oder der USA-Wert von 105 aus. Beim Niveau liegen wir mit dem Mittelwert von 484 Punkten in der Endgruppe der OECD-Länder. Der OECD-Durchschnitt liegt bei 500, mit den USA bei 504 Punkten und Spitzenreiter Finnland bei 546. Deutschland ist ein kompetenzmäßig "zentrifugal" aufgestelltes Land, geprägt durch eine Tendenz weg von der Reichtumsmitte hin zur Armut. Mit den "zentripetalen" USA kontrastiert Deutschland, weil die Chancengleichheit geringer ist als in den USA und ein Weniger an durchschnittlicher Bildung geboten wird.
23.
Nach der PISA-Studie funktioniert diese Zuweisung weitgehend: Das durchschnittliche Kompetenzniveau von Sonder-, Haupt-, Mittelschule und Gymnasium unterscheidet sich deutlich. Zur Leistungsverteilung nach Bildungsgängen vgl. Deutsches PISA-Konsortium (Anm. 13), S. 120 - 127.
24.
M. G. Schmidt (Anm. 6) stellt auf ein Bündel von neun Ursachen für die mäßigen deutschen Bildungsinvestitionen ab. (Anmerkung der Redaktion: Siehe den Beitrag von M.G. Schmidt in dieser Ausgabe.) Zu einer Kontroverse über den Zusammenhang zwischen Ausgabenentwicklung und Schülerkompetenzen vgl. E. Gundlach/L. Woessmann/J. Gmelin, The Decline of Schooling Productivity, in: OECD Countries Economic Journal, 111 (Mai 2001), S. 135 - 147, die einen OECD-weiten "Produktivitätskollaps" sehen, wobei die Lehrer mit ihren Gehältern die eigentlichen Gewinner sind. Vgl. auch M.G. Schmidt (Anm. 6), S. 9; und ferner H. Glennerster, United Kingdom Education 1997-2001, London 2001, S. 19 (CASEpap. 50), der jedenfalls für Großbritannien in den letzten 5 Jahren von einer "Produktivitätsexplosion" ausgeht, wobei die Schüler die Gewinner sind.
25.
Vgl. M.G. Schmidt (Anm. 6), S. 6f.
26.
Vgl. K. Gottschall, Erziehung und Bildung im deutschen Sozialstaat. Stärken, Schwächen und Reformbedarfe im europäischen Vergleich, Bremen 2001 (Universität, ZeS /AP 9/01).
27.
Vgl. G. Esping-Andersen, The Three World of Welfare Capitalism, Princeton - Cambridge 1990.
28.
Vgl. F. G. Castles (Hrsg.), Families of Nations. Patterns of Public Policy in Western Democracies, Aldershot 1993.
29.
Vgl. J. Allmendinger/S. Leibfried (Anm. 4), S. 308, Abbildung 6.
30.
Vgl. H. Glennerster (Anm. 24).
31.
Vgl. H. Schmoll, Mit PISA soll die Leistung von Schülern geprüft werden. GEW lehnt das Programm zum Leseverständnis ab/Konferenz der Kultusminister, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 16. 3. 2000, S. 4.
32.
H. Glennester, Quasi-Markets for Education?, in: Economic Journal, 101 (Sept. 1991), S. 1268 - 1276, ist noch skeptisch.
33.
Ein so ausgeprägter Föderalismus findet sich nur noch in der Schweiz, Österreich, den USA, Kanada und Australien. Viele dieser Länder stehen sich allerdings bildungspolitisch besser als Deutschland.
34.
Vgl. M.G. Schmidt (Anm. 6).
35.
Vgl. H. Glennester (Anm. 24).
36.
Selbst die Reformparolen überlappen sich inzwischen: In der Sozialhilfe ist der in Richtung Arbeitsmarkt "aktivierende Sozialstaat" und "Fördern und Fordern" bundesweit das Panier, von Roland Koch bis Florian Gerster. Die gleiche Maxime ("Fördern und Fordern") gilt nun auch im Bildungswesen, etwa in Hessen. Vgl. D. Wenz u.a., Ein heilsamer Schock. Wie die Bundesländer auf die schlechten Ergebnisse der PISA-Studie reagieren wollen (Versammlung von vielen Lehrern), in: FAZ vom 7. 12. 2001, 4. Absatz.