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6.5.2003 | Von:
Holm Sundhaussen

Staatsbildung und ethnisch-nationale Gegensätze in Südosteuropa

III. Anfänge und Entwicklung des Minderheitenschutzes

Die Umgestaltung der politischen Landkarte des Balkanraums hat eine Neuordnung der Staatszugehörigkeit für Millionen von Menschen erzwungen. Die jungen Balkanstaaten waren dabei in ihrer Entscheidung nicht frei, sondern mussten sich den Forderungen der Großmächte bzw. den Gepflogenheiten des Völkerrechts anpassen. Nach traditioneller Interpretation des "ius soli" galten die Bewohner eines Territoriums als Teil des Bodens "und folgten daher automatisch dem rechtlichen Schicksal dieses Bodens wie das Vieh dem Eigentum am Hofe"[9]. Die Veränderungen im Verhältnis von Staat und Individuum, die in der Amerikanischen und Französischen Revolution ihren Niederschlag gefunden hatten - die Aufwertung des Staatsangehörigen vom Untertan zum Bürger -, führten zu einer schrittweisen Modifizierung des "Bodenrechts". Durch das Optionsrecht wurde dem Individuum ein Stück persönlicher Entscheidungsfreiheit geschenkt. Der Einzelne sollte bei einer Gebietsveränderung das Recht haben, seine Staatszugehörigkeit zu behalten, musste dann aber innerhalb einer bestimmten Frist aus dem neuen Staat - seiner bisherigen Heimat - auswandern. In allen Verträgen zwischen den postosmanischen Staaten und der Türkei wurde ein Auswanderungs- bzw. Optionsrecht auf formal freiwilliger Basis verankert. Dies entsprach einer verbreiteten völkerrechtlichen Praxis seit dem ersten Drittel des 19. Jahrhunderts.[10] Aber wie das Selbstbestimmungsrecht hatte auch das Optionsrecht eine Kehrseite: Wer trotz des Auswanderungsangebots in seiner Heimat blieb und nicht zur Titularnation gehörte, nahm seinen Minderheitsstatus damit (scheinbar billigend) in Kauf.

Die Berliner Kongressakte vom 13. Juli 1878, die den Balkanraum territorial neu ordnete, verpflichtete jene Staaten, deren völkerrechtliche Position oder deren Territorium sich veränderte (also das neue Fürstentum Bulgarien sowie Serbien, Montenegro, Rumänien und das Osmanische Reich), allen Staatsangehörigen (gemäß dem "ius soli") ohne Ansehen der Religion dieselben Rechte zu gewähren.[11] Damit war ein Grundstein für den Schutz (religiöser) Minderheiten im Balkanraum gelegt. Die Gewährung der Staatsbürgerrechte war der Preis für die Sanktionierung der neuen staatlichen Ordnung. In der Praxis wurden die Bestimmungen des Berliner Kongresses aber nur widerwillig, partiell oder gar nicht umgesetzt. Schwierigkeiten gab es insbesondere bei der Naturalisation der Juden in Rumänien. Im Balkanraum galten nicht die Juden, sondern die Muslime als Verkörperung des Bösen. Sie blieben unerwünschte Bürger und sahen sich - in unterschiedlichem Ausmaß - Diskriminierungen ausgesetzt.

Die Aufteilung des osmanischen Restterritoriums auf europäischem Boden während der Balkankriege von 1912/13 veränderte die politische Landkarte der Region abermals grundlegend. Vor den Kriegen hatten schätzungsweise 44 Prozent des Balkanraums unter osmanischer Herrschaft gestanden; danach waren es nurmehr fünf Prozent. Millionen von Menschen wechselten ihre Staatszugehörigkeit. An der Friedenskonferenz in Bukarest 1913 waren die Großmächte erstmals nicht beteiligt. In einer Note sprachen sich die USA jedoch für die Aufnahme eines Vertragsartikels aus, welcher allen Einwohnern der zur Neuregelung anstehenden Gebiete volle bürgerliche und religiöse Freiheit garantierte. Die Konferenzparteien lehnten das Ansinnen ab, da dieses Prinzip in ihren Verfassungen bereits verankert sei.[12] Diese Argumentation sorgt bis heute für Kontroversen: Es geht um die Frage, ob die Gewährung von Grundrechten die Minderheitsrechte gegenstandslos macht oder dazu sogar im Widerspruch steht.

Alle Balkanstaaten (einschließlich des nach dem Ersten Weltkrieg gegründeten ersten Jugoslawien) wurden in Anlehnung an das französische Modell zentralistisch konzipiert. Der Zentralismus bzw. das Bestreben, historisch gewachsene Regionen administrativ verschwinden zu lassen, geriet zur Obsession. Die politischen Eliten der Region kombinierten das deutsche Nationsverständnis (Nation als Abstammungsgemeinschaft) mit dem französischen Staatsverständnis. Eine unglücklichere Wahl hätten sie nicht treffen können. Damit waren die Weichen für die ethnischen Konflikte des 20. Jahrhunderts gestellt. Hätten sich die Politiker für eine Kombination des französischen Nationsverständnisses (Nation als Staatsbürgergemeinschaft) mit dem deutschen Modell eines Bundesstaats entschieden, wäre die Geschichte des Balkanraums mit Sicherheit anders verlaufen.

Zwar verankerten die Teilnehmer der Friedenskonferenz in den Pariser Vorortverträgen von 1919 auch einen Minderheitenschutz, aber keine der zahlreichen ethnischen, nationalen oder religiösen Minderheiten in Südosteuropa erhielt eine territoriale Autonomie.[13] Kulturelle Sonderrechte wurden dagegen je nach politischer Opportunität von Fall zu Fall gewährt - aber ebenso oft auch verweigert. Die Albaner in Kosovo ("Altserbien") und die verschiedenen Bevölkerungsgruppen im serbischen Teil Makedoniens ("Südserbien") sahen sich in der Zwischenkriegszeit einer rigorosen - wenn auch wenig erfolgreichen - Serbisierungspolitik ausgesetzt. Griechenland bestreitet seit dem Lausanner Abkommen - ebenso wie die Türkei - die Existenz nationaler Minderheiten auf seinem Territorium. Die 1923 von der Zwangsumsiedlung ausgenommenen Muslime in West-Thrakien gelten nur als religiöse Minderheit resp. als islamisierte Griechen - ähnlich wie die bosnischen Muslime, die lange Zeit als islamisierte Serben resp. Kroaten von ihren Nachbarn national vereinnahmt wurden, oder die Muslime in Bulgarien, die wiederholt zu islamisierten Bulgaren deklariert wurden. Die Logik ist einfach: Wo es keine nationalen oder ethnischen Minderheiten gibt, kann man sie nicht schützen. Mehr noch: Erhielten die betroffenen Personen dennoch ethnische Sonderrechte, würde eine Minderheit konstruiert, die es "eigentlich" gar nicht gibt. Das Ergebnis des Minderheitenschutzes wäre somit nicht der Schutz, sondern die Erfindung der Minderheit.

Die erste und einzige Ausnahme von der balkanischen Regel bildete der zweite jugoslawische Staat, der sich 1944 wie "Phönix aus der Asche" auf den Trümmern seines Vorgängers konstituierte. Unter Führung von Josip Tito und der Kommunistischen Partei Jugoslawiens erhielt die Kriegsgeburt eine völlig neue Form. War der Staat bisher zentralistisch konzipiert, erhielt er nun eine föderalistische Struktur. An die Stelle des ethnonationalen Jugoslawismus - eine Abstammungsnation mit drei Namen und "Stämmen": Serben, Kroaten und Slowenen - trat der staatsbürgerliche Jugoslawismus, kombiniert mit einem ethnonationalen Pluralismus. Dieser beinhaltete die Anerkennung und Gleichberechtigung aller in Jugoslawien beheimateten südslawischen Nationen, deren Zahl sich bis Ende der sechziger Jahre auf sechs erhöhte.[14] Die ältere "dreinamige", ab 1929 "jugoslawische" Volksnation wurde von den Kommunisten durch die jugoslawische Staatsnation ersetzt. Diese war nicht ethnisch definiert. Sie basierte auf der Staatsbürgergemeinschaft und ließ nationale Mehrfachidentitäten zu: Die Bürger konnten sowohl loyale Jugoslawen (im Sinne der Staatsbürgergemeinschaft) als auch loyale Serben, Kroaten etc. (im Sinne der Volksnation) oder Angehörige einer "Nationalität" sein. Die formalrechtliche Lösung der nationalen und der Minderheitenfragen im zweiten jugoslawischen Staat war im Vergleich zu anderen Ländern vorbildlich, auch wenn sie nicht frei von Widersprüchen war (etwa was die kompakten serbischen Siedlungsgebiete in Kroatien betraf, die keine Autonomie erhielten, oder das Festhalten an Territorien, die nach Maßgabe des Selbstbestimmungsrechts nicht zu Jugoslawien gehörten wie die Autonome Provinz Kosovo).

Das Konzept war (beinahe) genial. Es versuchte, die Staatsnation mit den Ethnonationen und Nationalitäten sowie den Gesamtstaat mit sechs Bundesländern und zwei autonomen Gebieten zu harmonisieren. Dass dieses Modell Anfang der neunziger Jahre scheiterte und in ethnische Säuberungen mündete, hatte vielfältige Ursachen (wirtschaftlich-soziale Krise, politisches Monopol der Kommunisten, Tabuisierung gesellschaftlicher Kontroversen etc.). Entscheidend war, dass die Identitätspfeiler, auf denen die Solidargemeinschaft basierte - die Gründungsmythen des zweiten Jugoslawien, das Selbstverwaltungsmodell, die Blockfreiheit und der relative Wohlstand im Vergleich zu anderen sozialistischen Gesellschaften - spätestens seit Beginn der achtziger Jahre obsolet wurden. Die Folge waren Verunsicherung und Orientierungslosigkeit, die den "ethnischen Unternehmern" ideale Betätigungsfelder eröffneten. Der Untergang der jugoslawischen Identität und des Staats war nicht die Folge eines vom "Volk" bzw. von den "Völkern" inaugurierten Prozesses. Die Dekonstruktion war von oben, von den Eliten, induziert und gewollt - ebenso wie die Konstruktion nach 1945 oder die Konstruktion der Nationen im "langen 19. Jahrhundert".[15]


Fußnoten

9.
Walter Schätzel, Internationales Staatsangehörigkeitsrecht, Bonn 1962, S. 42.
10.
Vgl. Josef L. Kunz, Die völkerrechtliche Option. Band 1, Breslau 1925.
11.
Vgl. Berliner Kongress 1878. Protokolle und Materialien, hrsg. von Imanuel Geiss, Boppard am Rhein 1978; Felix Ermacora, Die Unabhängigkeit Bulgariens und die ersten Schritte zum Minderheitenschutz in Südosteuropa, in: Mitteilungen des Bulgarischen Forschungsinstituts in Österreich, 1 (1978) 1, S. 31 - 42.
12.
Vgl. Freiherr von Dungern, Die Bukarester Friedenskonferenz, in: Jahrbuch des Völkerrechts. Bd. 2, München - Leipzig 1914, S. 245 - 268.
13.
Vgl. Erwin Viefhaus, Die Minderheitenfrage und die Entstehung der Minderheitenschutzverträge auf der Pariser Friedenskonferenz 1919. Eine Studie zur Geschichte des Nationalitätenproblems im 19. und 20. Jahrhundert, Würzburg 1960.
14.
Dabei handelte es sich um Serben, Kroaten, Slowenen, Makedonier, Montenegriner sowie bosnische Muslime (ab 1992: Bosniaken).
15.
Vgl. Holm Sundhaussen, Experiment Jugoslawien. Von der Staatsgründung bis zum Staatszerfall, Mannheim u.a. 1993; ders., Ethnonationalismus in Aktion. Bemerkungen zum Ende Jugoslawiens, in: Geschichte und Gesellschaft, 20 (1994) 3, S. 402 - 423.