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6.5.2003 | Von:
Wim van Meurs

Den Balkan integrieren

Die europäische Perspektive der Region nach 2004

Die EU unterstützt mit dem Stabilitätspakt für Südosteuropa die schwächsten Länder, ohne die Hilfe an Bedingungen zu knüpfen. Künftig muss sie den Entwicklungsunterschieden Rechnung tragen.

I. Zwischen Instabilität und Integration[1]

Auf den ersten Blick fällt es nicht schwer, die jüngsten Entwicklungen auf dem Balkan als Siegeszug Europas darzustellen. Seit dem Ende des Kosovo-Krieges konnten gewalttätige Eskalationen größeren Ausmaßes verhindert werden - wenn auch manchmal in letzter Minute wie bei den Übergriffen von Albanern im südserbischen Presevo-Tal oder der Konfrontation zwischen slawischen und albanischen Mazedoniern im Frühjahr 2001. Auch in den beiden UN-Protektoraten Kosovo und Bosnien-Herzegowina ist eine gewisse Stabilisierung eingetreten. Der Wiederaufbau nach den zerstörerischen Kriegen wurde weitgehend abgeschlossen, und erste Anzeichen für eine wirtschaftliche Kehrtwende sind erkennbar. Während das Regime von Franjo Tudjman in Zagreb und vor allem die Diktatur von Slobodan Miloevic' in Belgrad eine regionale Kooperation auf dem Balkan oder gar eine Integration in die Europäische Union (EU) noch verhinderten, regiert heute in jedem der fünf Staaten des Westbalkans - Albanien, Bosnien-Herzegowina, Kroatien, Mazedonien und die neue Union "Serbien-Montenegro" - sowie in der "staatsähnlichen Entität" Kosovo eine demokratisch gewählte, pro-europäische Reformregierung. Die verschiedensten Formen der regionalen Kooperation (vom Freihandelsabkommen bis zur Zusammenarbeit im Sicherheitsbereich), die vor wenigen Jahren noch undenkbar waren, nehmen jetzt Gestalt an. Mit Mazedonien und Kroatien hat die EU bereits ein Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen (SAA) geschlossen; dieses ebnet den Weg zum Beitrittsgesuch. So hat Kroatien am 18. Februar 2003 den Kandidatenstatus beantragt. Obwohl die Erfolgsbilanz beachtlich ist, werden die nächsten Jahre sowohl für die Länder der Region als auch für die Union eine große Herausforderung darstellen.


Nicht erst mit dem 11. September 2001 und der Neuorientierung der US-Außen- und Sicherheitspolitik ist die Stabilisierung des Westbalkans eine vorwiegend europäische Aufgabe. Während die EU-15 als Handelspartner und Geberländer im Rahmen der verschiedenen Wiederaufbau- und Reformprogramme seit längerem eine entscheidende Rolle spielen,[2] gewinnt die diplomatische und neuerdings die militärische Dimension an Bedeutung.[3] Dies belegt nicht nur das zielstrebige Auftreten der europäischen "Könige"[4] Paddy Ashdown und Michael Steiner als UN-Beauftragte in Bosnien bzw. Kosovo, sondern auch die "robuste Vermittlung"[5] von Javier Solana, dem Hohen Vertreter der Gemeinsamen Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), im Konflikt zwischen Belgrad und Podgorica um die Souveränität Montenegros oder die anvisierte Übernahme verschiedener Militär- und Polizeimissionen (in Kosovo, Bosnien und Mazedonien) durch die EU. Entscheidend für die Autorität der Europäischen Union auf dem Balkan ist jedoch ihr Integrationsversprechen. Ungeachtet der derzeitigen Debatte um einen Beitritt der Türkei[6] gilt die "Balkan-Enklave" als Teil Europas. So ist im Gründungsdokument des Stabilitätspaktes für Südosteuropa erstmals davon die Rede, "die Region näher an eine Perspektive der vollständigen Integration dieser Länder in ihre Strukturen heranzuführen".[7]

Im Frühjahr 1999 überarbeitete die EU in diesem Sinne die geplanten "Assoziierungsabkommen", welche die bestehenden Handels- und Wirtschaftskooperationsabkommen ersetzen und - ähnlich wie bei den Mittelmeeranrainern - eine spezielle Partnerschaft ohne Beitrittsperspektive anbieten sollten. Aus bloßen Assoziierungs- wurden im Mai 1999 die Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen mit Beitrittsperspektive. Diese sind eingebunden in einen umfassenderen Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess (SAP), der die Länder der Region stabilisieren und an die EU heranführen bzw. auf den Beitrittsprozess vorbereiten soll. Die ersten, mit Mazedonien und Kroatien geschlossenen Abkommen markierten den Paradigmenwechsel der EU von der Stabilisierung hin zur Integration: Nicht weil es die strengen Wirtschafts- und Demokratiekriterien erfüllte, konnte Mazedonien im April 2001 das erste SAA unterzeichnen; vielmehr wollten die Europäer das einzige Land der Region, in dem ein multiethnisches Zusammenleben zu funktionieren schien, konsolidieren. Weniger umstritten war im November 2001 die Entscheidung für Kroatien, das den anderen Balkanländern im Reformprozess weit voraus.

Die großen Geberkonferenzen in Brüssel (März 2000) und Bukarest (Oktober 2001), bei denen Stabilisierung, regionale Kooperation und Wiederaufbau als wichtigste Ziele benannt wurden, fanden noch im Rahmen des Stabilitätspaktes statt. Die erste Regionalkonferenz in Zagreb im November 2000 betonte aber bereits - symbolisiert nicht zuletzt durch die Ortswahl - die Konditionalität der EU-Integration vor der Regionalität des Stabilitätspaktes. Seitdem haben der SAP und das CARDS-Hilfsprogramm[8] - auch durch die Anfang 2002 erstmals vorgelegten jährlichen Länderberichte und die speziellen Länderstrategien für 2002 - 2006[9] - deutlich an Gewicht gewonnen. Der Stabilitätspakt - ursprünglich gedacht, um alle relevanten internationalen Organisationen und Geber im Dienste der Stabilisierung der Region zusammenzubringen und die regionale Kooperation zu fördern - verwandelt sich zusehends in ein Zusatzinstrument des EU-Assoziierungsprozesses, entsprechend der Komplementarität.[10] Regionale Kooperation soll die Reformbestrebungen unterstützen. Unerlässliche Triebkraft für die Zusammenarbeit - und die einzige gemeinsame Zielsetzung der Balkanländer - ist jedoch die Perspektive eines EU-Beitritts. Alle Schlüsselfragen der Balkanregion beziehen sich im Wesentlichen auf die Schwerpunktsetzung und die Ausdifferenzierung dieser sich zum Teil widersprechenden Konzepte.

Eine kritische Bilanz der jüngsten Entwicklungen auf dem Balkan - gemessen an den Anforderungen der europäischen Integration im 21. Jahrhundert - ergibt aber ein pessimistisches Bild. Die Implementierung der durch internationale Vermittler ausgehandelten Vereinbarungen - das Ohrid-Abkommen zwischen Slawen und Albanern in Mazedonien vom August 2001 oder das Belgrader Abkommen zwischen Serbien und Montenegro vom März 2002 - erfolgte ebenso zäh und unwillig wie die Herstellung politischer Handlungsfähigkeit im multiethnischen Kosovo oder in Bosnien-Herzegowina. Auch vier bzw. sieben Jahre nach dem Friedensschluss sind dort internationale Polizei- und Militäreinheiten erforderlich, um Sicherheit für ethnische Minderheiten zu gewährleisten. Die Rückkehr der Flüchtlinge kommt nur schleppend voran. Während die makroökonomischen Indizes für einzelne Länder eine Besserung ankündigen, sind gerade die Brennpunkte der Instabilität - Kosovo, Bosnien-Herzegowina und Mazedonien - zunehmend abhängig von internationaler Hilfe; zugleich nehmen jedoch Korruption und organisierte Kriminalität auf Kosten Europas zu. Parteipolitische Rivalitäten haben sowohl den Reformprozess in Belgrad seit dem Sturz von Miloevic' als auch die Bildung der ersten kosovarischen Regierung vor einem Jahr blockiert - Eigenverantwortung bleibt ein Fremdwort. Die zahlreichen Wahlen Ende 2002 haben deutlich gemacht, wie schnell sich das heutige "window of opportunity" für Reform, Demokratie und Kooperation wieder schließen könnte: Außer in Montenegro lag die Wahlbeteiligung überall nur knapp über 50 Prozent - in der BR Jugoslawien sogar darunter. Zudem bestimmten Unzufriedenheit und Ungeduld das Abstimmungsverhalten: Extremistische Politiker konnten überraschende Zugewinne verzeichnen, keine Reformkoalition wurde im Amt bestätigt. Das Gesamtbild ist somit von Stillstand geprägt: Ein Rückfall in die alten Konflikte und Nationalismen ist zwar nicht zu befürchten, aber eine zielgerichtete Dynamik für regionale Kooperation und EU-Integration ist ebenso wenig zu spüren.

Die gebotene europäische Perspektive für die Region ist Lösung und Problem zugleich. Während auf dem Balkan neue Schwierigkeiten an die Stelle der alten rücken, bewegt sich die vorwärts: Der Verfassungskonvent wird im Mai Vorschläge zur Vertiefung der Integration unterbreiten, und mit dem Kopenhagener Gipfel vom Dezember 2002 ist die Erweiterung von 15 auf 25 Mitglieder im Jahr 2004 festgeschrieben. Was vor fünf Jahren undenkbar gewesen wäre, ist jetzt Realität: Alle Länder Südosteuropas haben eine Beitrittsperspektive oder befinden sich bereits in Verhandlungen mit der EU (Rumänien und Bulgarien). Mit der Entscheidung von Kopenhagen ist zwar ganz Südosteuropa in die gedachte "finalité"[11] der europäischen Integration einbezogen, von der faktischen Mitgliedschaft aber für längere Zeit ausgeschlossen. Dies wird die Risiken gesellschaftlicher Indifferenz oder Frustration erhöhen bzw. zu politischen Ermüdungserscheinungen und damit zu Rückschlägen führen.

Ein Gleichgewicht zwischen der Regionalität des Stabilitätspaktes und der Konditionalität der EU-Assoziierung ist ebenso erforderlich wie eine Balance zwischen dem Export von Stabilität in die Balkanregion und dem Import von Instabilität in die EU, zwischen Vorreitern und Nachzüglern sowie zwischen regionaler und europäischer Verantwortung. Die europäische Integration ist der archimedische Punkt der Entwicklung des Balkans,[12] aber kein Allheilmittel. Und sie wird zunehmend neue Dilemmata heraufbeschwören: Regionalität, Konditionalität, Instabilität und Heterogenität. Genau hier unterscheidet sich Südost- von Ostmitteleuropa, wo regionale Kooperation sich im Grunde erst auf der Zielgeraden zum EU-Beitritt einstellte, Konditionalität nicht zu kontraproduktiven, neuen Trennlinien führte, die Transformationsphase sich kaum destabilisierend auswirkte und die Heterogenität nur zeitweilig zur Aufteilung der Kandidatenländer in zwei Gruppen ("ins" und "pre-ins") führte.

II. Europäische Integration: Lösung und Problem zugleich

Trotz der offenkundigen Unterschiede zwischen den beiden Regionen ist das Modell der EU-Osterweiterung das einzig Erfolg versprechende für Südosteuropa. Die Herausforderung liegt in der Entwicklung von Instrumenten und Strategien, die den Assoziierungs- und Beitrittsprozess flankieren und damit den Eigenheiten der Region gerecht werden. Außerdem ist Zeit ein entscheidender Faktor: Die Anziehungskraft der EU sollte als Hebel zur Beschleunigung von Reformprozessen genutzt werden, ohne dass gerade die strukturschwächsten und instabilsten Länder durch Tempo und Anforderungen ausgegrenzt werden.

In Südosteuropa und insbesondere auf dem Westbalkan geht die Transformation zu pluralistischer Demokratie und Marktwirtschaft weitgehend mit der Perspektive einer EU-Integration einher. Die Verschränkungen zwischen diesen Entwicklungen sind hier von Anfang an bestimmender. Die Ausgangslage in Südosteuropa stellt sich anders dar als die Situation in Ostmitteleuropa, aufgrund deren der Europäische Rat in Kopenhagen 1993 die Beitrittskriterien festlegte. Manche Unterschiede sind struktureller Art, andere Folgen der Konflikte in den neunziger Jahren.

Modernisierung und Transformation: Ein erstes Defizit betrifft die funktionale Schwäche der Staaten, ungeachtet ihrer Ansprüche bezüglich Souveränität und Nationalstaatlichkeit. Hinzu kommt die wenig entwickelte Zivilgesellschaft, die eng verbunden ist mit der exzessiven Verflechtung politischer und wirtschaftlicher Macht vor dem Zweiten Weltkrieg sowie der Konsolidierung eines Nationalstaates ohne breiten Mittelstand. Das EU-Engagement im Rahmen der SAA konzentriert sich bislang eher auf Garantien für eine Nichteinmischung des Staates in zivilgesellschaftliche "Freizonen" als auf die gezielte Stärkung der Zivilgesellschaft. Der Rückstand in der wirtschaftlichen Modernisierung reicht zudem teilweise weit in die Geschichte zurück: Für einzelne Staaten und Entitäten ist der Begriff "wirtschaftlicher Wiederaufbau" irreführend, da diese Volkswirtschaften die "take-off"-Phase im Modernisierungsprozess noch gar nicht erreicht haben.

Sicherheit und ethnische Konflikte: Ein weiterer Unterschied zwischen Ostmittel- und Südosteuropa besteht in der zehnjährigen, beständigen Transformation einerseits und der von Konflikten und Instabilität geprägten Entwicklung in weiten Teilen des Balkans andererseits. Auch heute beschäftigen das Erbe der Konflikte und die Risiken neuer Gewalt die politische Auseinandersetzung in und über die Region und binden erhebliche Ressourcen. Die EU muss die schwächsten Staaten der Region im Umgang mit den endemischen Krisen unterstützen, da diese zum Scheitern von Reformansätzen, zu Scheinreformen oder Formen von "state capture" führen können. Bislang hat sie die Vordringlichkeit umfassender Strategien und Instrumentarien für die direkten Konfliktfolgen unterschätzt. Eine Kernfrage betrifft die Rückkehr von Flüchtlingen, heute eines der Haupthemmnisse für die Versöhnung zwischen ethnischen und religiösen Gemeinschaften, sowie die wirtschaftliche und soziale Entwicklung.

Rumänien und Bulgarien gehören als EU-Beitrittsländer grundsätzlich nicht zur Problemregion "Balkan". In Kopenhagen wurde den beiden Nachzüglern der Osterweiterung eigens Unterstützung versprochen, damit sie das selbst gesteckte Ziel - einen EU-Beitritt im Jahre 2007 - erreichen können. Es ist jedoch kein Zufall, dass der Europäische Rat in Kopenhagen es im Dezember 2002 vermieden hat, eine feste zeitliche Zusage zu machen.[13] Obwohl Brüssel den Begriff "Westbalkan" 1998 eigens eingeführt hatte, um den Unterschied zwischen Rumänien und Bulgarien als Beitrittsländer einerseits und den Staaten der Krisenregion andererseits festzuschreiben, lassen sich manche der historisch-strukturellen Defizite beiderseits dieser imaginären Trennlinie ausmachen. Auch wenn ethnische Kriege und Staatszerfall in der Tat an dieser Grenze Halt machten, haben auch Rumänien und Bulgarien mit den Großprotesten, die 1990/91 bzw. 1997 zu Regierungswechseln führten, Schwächephasen erlebt. Die Brüsseler Entscheidung vom Dezember 1999, Beitrittsverhandlungen zu eröffnen, obwohl die beiden Länder die wirtschaftlichen Kriterien nicht vollständig erfüllten, war auch auf deren kooperative und regional stabilisierende Rolle im Kosovo-Krieg zurückzuführen. Kroatiens Antrag auf den Kandidatenstatus dürfte diese institutionelle Trennlinie jedoch in Frage stellen: Mit Kriterien von Demokratie und Marktwirtschaft lässt sich eine Ungleichbehandlung kaum begründen.

Heterogenität der Region: Ein weiterer Nachteil gegenüber Ostmitteleuropa ist die Heterogenität der Entwicklungen auf dem Balkan. Manche Länder haben günstigere Voraussetzungen für Verwaltungs- und Wirtschaftsreformen als andere. Für einige Staaten dürfte der Weg zur EU-Mitgliedschaft relativ überschaubar und geradlinig sein. Andere Länder und staatsähnliche Entitäten sehen sich dagegen wesentlich größeren Erblasten aus den Konflikten der neunziger Jahre sowie schier unüberwindbaren Modernisierungsrückständen und institutionellen Schwächen gegenüber. Diese Unterschiede sind in der kleinen Balkanregion weitaus bedeutsamer als jene zwischen den Vorreitern und Nachzüglern der Transformation in Ostmitteleuropa. Gerade in den Ländern, in denen der Modernisierungsprozess weiter fortgeschritten ist, erweist sich das Engagement für regionale Kooperation als weniger ausgeprägt. Für die Balkanländer ist diese jedoch ein Muss.[14] Von Vorteil ist dagegen die geringe Größe der Region als "Enklave" in einem vereinten Europa. Dies spricht in manchen Bereichen für einen Regionalansatz und lässt gewisse Sonderregelungen zu, ohne dass die grundlegende Konditionalität des EU-Integrationsprozesses unterlaufen wird.

Um zu vermeiden, dass die EU zum Gefangenen ihrer eigenen Heranführungsversprechen für diese instabile Region wird, erfordert es eine strikte, aber faire Konditionalität mit Anreizen und Sanktionen. Dabei sollten die Entwicklungen vor Ort reflektiert werden - ohne den Eindruck zu erwecken, das Generieren von Stabilitätsrisiken sei erfolgversprechender als ein konsequenter Reformkurs. Die Zusage der EU ist unwiderruflich, aber das Verstreichen von Zeit an sich kann das Erfüllen der Beitrittsbedingungen weder ersetzen noch diese aufweichen. Letztlich bestimmen politischer Wille und Engagement der regionalen Politiker den Erfolg der europäischen Gesamtstrategie für den Balkan.

III. Regionale Kooperation: von der Stabilisierung zur Integration

Im Kielwasser des Stabilitätspaktes sind eine ganze Reihe von neuen Institutionen und Zusammenschlüssen entstanden, die sich der Regionalkooperation und der Stärkung der Eigenverantwortlichkeit widmen.[15] Initiiert und gesteuert werden diese jedoch oftmals von internationalen (Geber-)-Organisationen. Die Zahl der Konferenzen, Absichtserklärungen und Initiativen ist beeindruckend. Ganz oben auf der Agenda stehen bei den meisten Initiativen strukturelle Probleme wie Korruption, organisierte Kriminalität oder Umweltbelastung. Dies führt zu Doppelungen.[16] Die Existenz verschiedener Foren für den regionalen Dialog - mit unterschiedlichen Gruppierungen und Themen - hat gewiss Vorteile, aber die Ressourcen der beteiligten Staatsinstitutionen (d.h. vor allem der Außen- und Wirtschaftsministerien) sind begrenzt. Zudem müssen Initiativen - z.B. in den Bereichen Freihandel oder Grenz- und Visaregime - gegen Widerstände kämpfen, weil es an politischem Willen oder Flexibilität mangelt. Subregionale und grenzüberschreitende Kooperation erweist sich da am effektivsten, wo sie an konkreten Bedürfnissen auf lokaler Ebene ausgerichtet ist. Die meisten neuen Institutionen, Netzwerke und Initiativen dürften den Bürgern der Region aber noch unbekannt sein. Nötig wäre der Ausbau funktionaler, d. h. bedarfsorientierter und umsetzbarer Kooperationsformen mit einer institutionellen und operativen Arbeitsteilung statt der willkürlichen Multiplizierung von Initiativen.

Sowohl die Politik als auch die Öffentlichkeit in den Balkanländern neigt dazu, die "Direktive" von EU und Stabilitätspakt für regionale Kooperation als rhetorischen Trick oder Verzögerungstaktik zu (miss-)verstehen. Mancherorts ist die Befürchtung weit verbreitet, Brüssel könnte den Westbalkan als Gruppe betrachten und das Tempo der Integration vom langsamsten Kandidaten abhängig machen.[17] Damit werden die Absichten der EU sicher verzerrt. Ein absoluter Vorrang der Konditionalität im Rahmen des SAP brächte die Länder nicht näher zueinander (im Entwicklungsprozess sowie auf politischer Ebene). Vielmehr würden neue Trennlinien quer durch die Region geschaffen, z.B. in Form der Schengener Grenzen.

Funktionale Formen der Zusammenarbeit werden keine negativen Auswirkungen auf die EU-Integration haben - auch wenn die positiven Effekte von Land zu Land unterschiedlich sein können. Lokale grenzüberschreitende Kooperation und zivilgesellschaftliche Netzwerke tragen zu einer Entmythologisierung ethnischer Vorurteile und einer graduellen Normalisierung der Beziehungen bei. Noch direkter dürfte sich die Zusammenarbeit auf das Wirtschaftswachstum auswirken: In einer Region von Klein- und Kleinststaaten sind diese förmlich gezwungen, auf "economies of scale" zu setzen und damit für Produzenten und Investoren einen Markt mit 25 oder gar 50 Millionen Abnehmern zu schaffen. Dazu sollten nach und nach die Barrieren für den Verkehr von Personen, Gütern und Kapital fallen. Die Tatsache, dass die meisten Länder vorwiegend mit der EU handeln, ändert nichts an dieser Priorität. Einheitliche Tarifsysteme und Grenzregime wären ein wichtiger erster Schritt in die richtige Richtung. Transportinfrastruktur, Energienetzwerke und Tourismus sind von sich aus regional angelegt. Die meisten Formen der regionalen Kooperation sind sinnvoll und effektiv - ungeachtet der Frage, ob und wann ein Beitritt zur EU erfolgt.

In der Perspektive der EU-Integration als dominanter Rahmen für den Balkan muss eine neue Kongruenz aus mulilateraler regionaler Kooperation und bilateraler EU-Assoziierung entworfen und implementiert werden, um eine Synchronie der Zeitpläne und eine Komplementarität der Strategien sicherzustellen. Der Stabilitätspakt kann - wie oben gesehen - nur einer von mehreren Schritten sein, wenn auch ein wichtiger.

Die bilateralen Beziehungen im Rahmen der Stabilisierungs- und Assoziierungsabkommen sind offenkundig ungeeignet, um regionale Kooperation zu fördern. Somit sind auch nur zehn Prozent des CARDS-Budgets, das vor allem für die Bereiche Wirtschaft, Infrastruktur und Verwaltung vorgesehen ist, für regionale Projekte reserviert. Diese Hilfe ist wiederum vorwiegend für Infrastruktur und Grenzsicherung gedacht.[18] Zugleich sind manche Bereiche für Südosteuropa von eminenter Bedeutung, die durch das Raster der strengen EU-Beitrittskriterien fallen würden: Konsolidierung der Zivilgesellschaft, freie Medien, Bildungsreform usw. Manche Erblasten der von Krisen und Kriegen bestimmten neunziger Jahre müssen - vor oder parallel zum Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess - beseitigt werden, lassen sich aber nicht im Sinne der EU-Erweiterung einordnen. Dies betrifft z.B. die Rückkehr bzw. Reintegration von Flüchtlingen oder "displaced persons" im eigenen Land sowie den Prozess der Versöhnung zwischen ethnischen Gemeinschaften und zwischen Staaten. Die Heterogenität der vertraglichen Beziehungen - Rumäniens Europa-Abkommen, Kroatiens SAA oder Albaniens Handels- und Kooperationsabkommen - behindert regionale Zusammenarbeit unmittelbar. Dagegen kann der offenkundige Unwillen der EU, sich auf (sub-)regionale Kooperationsformen einzulassen, die nicht mit der Logik und den Grenzziehungen der Ost- und Südosterweiterung kongruent sind, nicht nur kontraproduktiv sein, sondern auch leicht als Signal missverstanden werden.

IV. Den Balkan integrieren: eine europäische und eine regionale Verantwortung

Nach der Osterweiterung im Jahre 2004 werden die Dilemmata von Regionalität, Konditionalität, Instabilität und Heterogenität in Südosteuropa mit aller Kraft durchschlagen. Der Konditionalitätsansatz des Stabilisierungs- und Assoziierungsprozesses belohnt - in Form von mehr Unterstützung und Ressourcen - Transformationsfortschritte und die Anpassung an die EU nach dem Prinzip der strengen Bilateralität. Dagegen fördert der Regionalansatz des Stabilitätspaktes die Staaten und staatsähnlichen Entitäten mit dem größten Unterstützungsbedarf anstelle der erfolgreichsten Staaten. Dies geschieht mit minimaler Konditionalität, um einen Nachholprozess und eine regionale Angleichung anzustoßen. Der Stabilitätspakt und andere regionale Initiativen haben die Reformen und den Wiederaufbau in der gesamten Region gewiss beschleunigt, aber im Jahr 2004 werden die durch die unterschiedliche Ausgangslage verursachten Disparitäten der Länder nicht zuletzt durch die konditionierte Unterstützung der EU eher größer als kleiner geworden sein.[19] Diese Dilemmata sind ebenso struktureller Natur und beharrlich wie die regionalen Probleme; sie fordern in erster Linie von der EU strategische Konsistenz und Kreativität: Ein Prozess der Südosterweiterung wird ab 2004 die strategische und teils auch institutionelle Verzahnung von SAP, Stabilitätspakt und Krisenmanagement erfordern.

Nicht weniger vertrackt sind die institutionellen Dilemmata der EU selbst. Die Vereinigung der Kompetenzen von Javier Solana als dem beim Rat angesiedelten Hohen Repräsentanten für Krisenmanagement und von Chris Patten als EU-Kommissar für den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess wird nicht zuletzt im Rahmen des Konvents erörtert - dabei würde der Status quo eine Zusammenlegung der Zuständigkeiten für die Osterweiterung und den SAP im Jahre 2004 nahe legen. Einerseits befinden sich die sieben Länder der Region in unterschiedlichen Beziehungen zur EU, andererseits sind sie alle vorerst von der Mitgliedschaft ausgeschlossen. Die geballte Expertise beim Thema Osterweiterung und gegebenenfalls verbleibende Vorbeitrittshilfen (PHARE, ISPA, SAPARD)[20] könnten Südosteuropa zugute kommen.

Eine Kluft droht aber nicht nur zwischen den Ländern, die bereits 2004 beitreten, und Rumänien sowie Bulgarien, sondern auch zwischen diesen beiden (sowie ggf. Kroatien) und den Staaten des Westbalkans. Läge die Zuständigkeit für die Verhandlungen mit den beiden Beitrittskandidaten sowie für den Stabilisierungs- und Assoziierungsprozess in einer Hand, könnte z.B. Kroatien als das am weitesten fortgeschrittene SAP-Land von den Instrumenten der EU für die Erweiterung profitieren, während bei Nachzüglern wie Mazedonien, Kosovo oder Bosnien-Herzegowina im Rahmen des SAP Abstufungen mit niedrigeren Eingangskriterien gelten würden. So ließen sich die Reformanstrengungen der Region unterstützen. Zudem könnte verhindert werden, dass gerade die südliche Hälfte des Westbalkans - die Subregion mit dem höheren Konfliktpotential, den ungelösten Souveränitätsfragen und dem niedrigeren Potential für Wirtschaftsentwicklung - nach 2004 bzw. 2007 weiterhin von dem dann marginalisierten regionalen Kooperationsprozess abhängig bliebe. Europa kann es sich nicht leisten, dass bestimmte Länder oder Entitäten im Zuge des europäischen Einigungsprozesses durch das Raster fallen. Diese würden zu einem Herd der Instabilität in einem sich integrierenden Europa. Interregionale Kooperation und die Einbeziehung der Region in die europäische Zusammenarbeit müssen daher den linearen Assoziierungs- und Beitrittsprozess nach dem Modell der Osterweiterung begleiten.

Ingesamt sollte die Europäische Union ihr Engagement für die Region fortsetzen, ohne jedoch dem vermeintlichen Druck der anvisierten Zeitpläne oder den - aus Frustration und Ungeduld resultierenden - Stabilitätsrisiken nachzugeben. Angesichts dieser Dilemmata auf regionaler und europäischer Ebene ist es eine positive Koinzidenz, dass im Jahr 2003 die beiden EU-Staaten mit der größten Affinität zu Südosteuropa - Griechenland und Italien - die Ratspräsidentschaft innehaben. Athen hat bereits ein verstärktes Engagement für die Nachbarregion angekündigt[21] und für Juni neben dem Europäischen Rat in Thessaloniki eine weitere Regionalkonferenz ("Zagreb II") angesetzt. Diese böte die Gelegenheit, sich nicht mit einer symbolischen Europäisierung des Balkans zufrieden zu geben, sondern weiter gehende Konsequenzen zu ziehen: Für die Südosteuropäer hieße das, sich den Erblasten der Vergangenheit gemeinsam zu stellen. Für die Europäer bedeutete es, die Kongruenz der Institutionen und die Kohärenz der Strategien zu verbessern, z.B. im Rahmen eines gemeinsamen Ansatzes für Südosteuropa. Sollte dies gelingen, könnte Thessaloniki für den Balkan werden, was der Kopenhagener Gipfel 1993 für Ostmitteleuropa war.

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Fußnoten

1.
Mit Dank an Stefani Weiss, Bertelsmann Stiftung. Der vorliegende Beitrag entstand im Rahmen eines gemeinsamen Projektes der Bertelsmann Stiftung und des Centrums für Angewandte Politikforschung (CAP) der Ludwig-Maximilians-Universität München und diente in der ursprünglichen Fassung "Integrating the Balkans. Regional Ownership and European Responsibilities" als Diskussionsvorlage für den gleichnamigen "round table" mit Schlüsselakteuren der Region, euro-atlantischen Organisationen sowie der größeren EU-Staaten in Berlin, 15.-16. Juli 2002. Siehe auch http://www.cap.uni-muenchen.de/bertelsmann/soe.htm.
2.
Vgl. Vladimir Gligorov, Trade and Investment in the Balkans (WIIW Report), Wien, Dezember 2001; Wim van Meurs, Wirtschaftsregion Balkan - Pulverfass oder Fass ohne Boden?, in: Heinz-Jürgen Axt/Christoph Rohloff (Hrsg.), Frieden und Sicherheit in (Südost-)Europa. EU-Beitritt, Stabilitätspakt und Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik, München 2001, S. 101 - 121.
3.
Vgl. Ulrich Schneckener, Developing and Applying EU Crisis Management. Test Case Macedonia (ECMI Working Paper, Nr. 14), Flensburg 2002.
4.
David Chandler, The King of Bosnia, in: The Spectator vom 21. Juni 2002.
5.
Wim van Meurs, The Belgrade Agreement. Robust Mediation between Serbia and Montenegro, in: Florian Bieber (Hrsg.), Special Issue. South East European Review, Baden-Baden 2003 (i.E.).
6.
Anmerkung der Redaktion: Siehe zur Frage eines türkischen EU-Beitritts den Beitrag von Andrea K. Riemer in dieser Ausgabe.
7.
Europäischer Rat, Stabilitätspakt für Südosteuropa, beschlossen am 10. Juni 1999 in Köln.
8.
CARDS steht für "Community Assistance for Reconstruction, Democratisation and Stabilisation".
9.
Vgl. die Webseite der Europäischen Union zu Südosteuropa: http://europa.eu.int/comm/external_relations/see/index.htm.
10.
Vgl. Neue Zürcher Zeitung vom 15. November 2002.
11.
Der Begriff der "finalité" meint die grundlegende Entwicklungsrichtung der Europäischen Union.
12.
Vgl. Wim van Meurs/Alexandros Yannis, The European Union and the Balkans. From Stabilisation Process to Southeastern Enlargement, Gütersloh 2002.
13.
Vgl. Copenhagen European Council, Presidency Conclusions. (SN 400/02), Kopenhagen, Dezember 2002.
14.
Vgl. Vesna Bojicic-Dzelilovic/Othon Anastasakis, Balkan Regional Co-operation and European Integration, London 2002.
15.
Vgl. Dusko Lopandic, Regional Initiatives in South Eastern Europe, Belgrad 2001; Johanna Deimel, Der Stabilitätspakt für Südosteuropa. Ansatz und aktueller Stand beim Regionaltisch und den drei Arbeitstischen, in: Südosteuropa-Mitteilungen, 41 (2001) 2, S. 175 - 198.
16.
Vgl. Franz-Lothar Altmann, Regionale Kooperation in Südosteuropa. Organisationen, Pläne, Erfahrungen (SWP-Studien, Nr. 17), Berlin 2002. Anmerkung der Redaktion: Siehe auch den Beitrag von Franz-Lothar Altmann in dieser Ausgabe.
17.
Vgl. Karl Lamers/Peter Hintze/Klaus-Jürgen Hedrich, Eine Perspektive für den Balkan. Überlegungen für eine Südost-Europäische Union, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 29. Juni 2001.
18.
Vgl. European Commission, CARDS Assistance Programme to the Western Balkans. Regional Strategy Paper 2002 - 2006, Brüssel, Oktober 2001.
19.
Vgl. European Stability Initiative (ESI), Unterstützung, Kohäsion und die neuen Grenzen Europas. Ein Aufruf zur Reform der Politik der Europäischen Union, Berlin 2002.
20.
ISPA meint "Instrument for Structural Policies for Pre-accession Aid". SAPARD steht für "Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development".
21.
Vgl. Greek Presidency Prorities for the Western Balkans (Athen, 13. Januar 2003) sowie die Webseite der griechischen Ratspräsidentschaft: http://www.eu2003.gr/en/articles/2002/ 12/9/1177/.