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6.5.2003 | Von:
Günther Schmid

Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt:Strategie und Vorschläge der Hartz-Kommission

Der Beitrag präsentiert die Leitidee und Strategie der Hartz-Kommission und diskutiert einige der zentralen Einwände gegen die Kommissionsvorschläge aus der Sicht eines Kommissionsmitglieds.

I. Auftrag und Leitbildder Kommission

Die Bundesregierung reagierte auf den "Vermittlungsskandal" der Bundesanstalt für Arbeit (BA) am 25. Februar 2002 rasch und hart mit einem Zweistufenplan. Die wichtigsten Sofortmaßnahmen der ersten Stufe waren: Überführung der BA von einer öffentlichen Behörde in eine Dienstleistungsinstitution mit privatwirtschaftlichen Führungsstrukturen, Übergabe der Geschäfte des Präsidenten an einen aus drei Personen bestehenden Vorstand auf befristeter vertraglicher Grundlage, Umwandlung des drittelparitätischen Verwaltungsrats in einen Aufsichtsrat bei gleichzeitiger Verkleinerung, freier Marktzugang für Vermittler und die Einführung von Vermittlungsgutscheinen für arbeitslose Leistungsbezieher. In der zweiten Stufe wurde eine 15-köpfige Kommission für "Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt" eingesetzt, die nach ihrem Vorsitzenden benannte "Hartz-Kommission". Deren Aufgabe war es, bis zum Ende der vergangenen Legislaturperiode ein Konzept für den künftigen Arbeitszuschnitt und für die neue Organisationsstruktur der BA inklusive eines Durchführungsplans vorzulegen.[1]

Der Auftrag der Kommission bestand also nicht darin, ein umfassendes Konzept zur Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik vorzulegen. Insbesondere war es nicht die Aufgabe, beschäftigungspolitische Strategien zu entwickeln, die völlig außerhalb des Handlungsbereichs der BA liegen, etwa Vorschläge zur Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik. Kritik, die moniert, das Hartz-Konzept sei zur Schaffung von Arbeitsplätzen ungeeignet, geht daher am Auftrag der Kommission vorbei. Dennoch hat sich die Kommission in der Tat keine engen Grenzen gesetzt und den Auftrag auch als Aufforderung verstanden, Vorschläge für neue Instrumente zu entwickeln, bei deren Umsetzung die BA nur teilweise oder indirekt beteiligt ist.


Das Leitbild der Kommission ist auch nicht - wie in der derzeitigen Diskussion vielfach unterstellt - auf die "Aktivierung" von Arbeitslosen begrenzt, sondern geht weit darüber hinaus. Mit dem Leitbild "Eigenaktivitäten auslösen und Sicherheiten einlösen" knüpft die Kommission an die zukunftweisende Strategie an, Flexibilität und Sicherheit ("flexicurity") in umfassender Weise in Übereinstimmung zu bringen.[2] Das bedeutet, dass sich die Arbeitsmarktpolitik nicht durch "Fördern und Fordern" auf die Eingliederung von Arbeitslosen beschränken kann, sondern frühzeitig Eigenaktivitäten auf allen Ebenen auslösen muss, um Arbeitslosigkeit präventiv zu verhindern. In ihrem "Masterplan" fordert die Kommission darüber hinaus alle Personen in verantwortlicher Position auf ("Profis der Nation"), durch ihr spezifisches Können zum Abbau der Arbeitslosigkeit beizutragen. Die Bekämpfung der Arbeitslosigkeit ist nicht nur eine Aufgabe der Politik, sondern auch ein zivilgesellschaftlicher Auftrag.

II. Ausgewählte Vorschläge der Kommission

1. "Job-Center" - das neue Arbeitsamt

In Zukunft soll es keine Arbeitsämter im herkömmlichen Sinn mehr geben. Die jetzigen Hauptstellen werden zu regionalen Job-Centern umgewandelt, ihre Zahl wird mittelfristig von 181 auf ca. 50 bis 70 reduziert. Sie sollen möglichst natürliche und miteinander verflochtene Arbeitsmarktregionen abdecken. Die zur Zeit etwa 600 Dienststellen der Arbeitsämter werden in operative Job-Center vor Ort transformiert und auf etwa 880 aufgestockt. Sie sollen die zentralen Anlaufstellen für alle sein, die arbeitslos sind, also auch für bisher erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger.[3] Diese operativen Job-Center haben nichts mehr mit der ursprünglichen Verwaltung zu tun. Sie sind lokale Zentren für alle Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Hier wird nicht nur Arbeitslosengeld berechnet, sondern auch Arbeit vermittelt. Die Vermittlungskapazitäten sollen jeweils zur Hälfte auf Bewerber und auf Arbeitgeber bzw. Betriebe gerichtet sein. Damit soll das zentrale Defizit des bisherigen Reformmodells der BA ("Arbeitsamt 2000"), nämlich die zu starke Bewerber- und die mangelnde Stellenorientierung, ausgeräumt werden.

Darüber hinaus soll es eine enge Verzahnung mit allen angrenzenden Bereichen des Arbeitsmarkts geben: Sozialamt, Jugendamt, Schuldner- und Suchtberatung. Das Job-Center ist Ansprechpartner für alle Arbeitssuchenden. Kein Kunde geht verloren. Wer seinen Job verliert, meldet sich zuerst bei der Clearingstelle. Die Mitarbeiter entscheiden, ob man "Informationskunde" ist - damit kann man sich selber einen Job suchen, bekommt allenfalls einen Leistungsbescheid - oder "Beratungskunde". Letztere erhalten Hilfe beim Erkennen und Beheben fachlicher und persönlicher Vermittlungshemmnisse. Das heißt, sie werden qualifiziert. Die Problemfälle befinden sich unter den so genannten "Betreuungskunden" - der dritten Gruppe. Sie werden vielleicht zur Schuldnerberatung geschickt, erhalten eine Drogenentzugskur oder es werden Betreuungsplätze für die Kinder gesucht, bevor ein Job vermittelt wird. Die Job-Center bekommen ein neues Gesicht. "Job-Boutiquen" werden in Einkaufszentren eingerichtet. Der "virtuelle Arbeitsmarkt" wird forciert ausgebaut, so dass sich jeder unter www.arbeitsamt.de mit allen Job-Börsen im Internet verbinden lassen kann.

2. Schnelle Vermittlung von Jobs

Der gegenwärtige Bestand von über vier Millionen Arbeitslosen ist Resultat von Bewegungen am Arbeitsmarkt, die zu wenig Berücksichtigung finden. Abgesehen von gut einer Million Arbeitslosen, die sich aus Krankheitsgründen beim Arbeitsamt ab- und dann wieder anmelden, lassen sich zur Zeit jährlich etwa sechs Millionen Arbeitslose neu registrieren (zum Teil allerdings mehrfach im Jahr). Gut ein Drittel (35 Prozent) dieser Arbeitslosen findet binnen drei Monaten wieder einen Job; sie tragen aber nur etwa 5 Prozent zum Arbeitslosigkeitsvolumen (Zugang mal Dauer) bei. Etwa 20 Prozent der Neuzugänge erleben jedoch das Schicksal der Langzeitarbeitslosigkeit[4], d.h., sie sind länger als ein Jahr arbeitslos. Sie machen etwa zwei Drittel (64 Prozent) des Arbeitslosigkeitsvolumens aus. Im Durchschnitt beträgt die Dauer der Arbeitslosigkeit gut 33 Wochen. Jede Strategie der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit muss also vor allem an der Dauer der Arbeitslosigkeit ansetzen, zugleich aber auch auf die Vermeidung von Arbeitslosigkeit zielen.

Weil die Job-Center in Zukunft besser organisiert sein werden, wird ihnen eine schnellere Vermittlung der Arbeitslosen gelingen. Der Idealfall ist der Wechsel von Beschäftigung in Beschäftigung, also die präventive Arbeitsvermittlung durch Nutzung der so genannten Aktionszeit. Nach dem geltenden Kündigungsschutzrecht beträgt diese Aktionszeit zwischen zwei Wochen und sieben Monaten vor potenzieller Arbeitslosigkeit. Arbeitnehmer, denen gekündigt wird, müssen sich sofort beim Job-Center melden und nicht erst nach Ablauf der Kündigungsfritst. Während diese noch läuft, dürfen sich die zukünftigen Arbeitslosen bereits bewerben oder Qualifizierungsmaßnahmen besuchen. Arbeitgeber sind verpflichtet, einen Teil der erforderlichen Freistellungszeit zu gewähren, Arbeitnehmer tragen durch Aufzehren von Arbeitszeitkonten oder Urlaubsansprüchen bei. Die Freistellungsregelungen im Einzelnen treffen die Tarifparteien. Nichtmeldung nach Kündigung wird mit Kürzungen der Leistungen sanktioniert, und zwar gestaffelt nach Einkommensgruppen.[5]

Weitere Maßnahmen zur schnelleren Vermittlung sind frühzeitige "Chancenprognosen" ("Profiling") der (potenziell) Arbeitslosen, aber auch der Stellenangebote. Ein Bonussystem sowie eine leistungsabhängige Bezahlung sollen den Vermittlern Anreize bieten, nicht nur schnellere Vermittlungsergebnisse zu erzielen, sondern dabei auch soziale Kriterien anzulegen, bei gleicher Qualifikation also Arbeitslose mit sozialen Verpflichtungen wie Kindererziehung oder Pflege älterer oder behinderter Menschen zu vermitteln. Die Job-Center sollen dabei ganz neue, regional organisierte Betreuungskonzepte entwickeln - also Kita-Plätze auch bei Unternehmen oder private Betreuung.

Die Maßnahmen zur beschleunigten Vermittlung werden durch eine "Neue Zumutbarkeit" verstärkt, die im Wesentlichen aus drei Elementen besteht. Jüngeren Personen ohne familiäre Verpflichtungen wird, erstens, eine größere regionale Mobilität zugemutet als bisher. Jede arbeitslose Person, die, zweitens, nicht beweisen kann, dass ihr ein vorliegendes Jobangebot nicht zumutbar ist, wird mit einer Sperrzeit belegt. Damit wurde die Beweislast umgekehrt, allerdings nur im Rahmen der Ablehnungsgründe, die im Bereich der Einflussnahme des Arbeitslosen liegen. Drittens empfahl die Kommission dem Gesetzgeber in Anlehnung an international gute Praktiken, sowohl Höhe als auch Dauer der Sperrzeiten situationsgerecht zu differenzieren, um das Sanktionsinstrumentarium praktikabler und fairer zu gestalten.

3. Personal-Service-Agenturen

Das "Herzstück" des Kommissionsvorschlags sind die Personal-Service-Agenturen (PSA). Deren Ziel besteht darin, Einstellungsbarrieren zu überwinden und Arbeitslose mit einer neuen Form vermittlungsorientierter Arbeitnehmerüberlassung schnell wieder in den ersten Arbeitsmarkt zu integrieren. Als eigenständige Organisationseinheiten erbringen die PSA Dienstleistungen für die und im Auftrag der BA. Sie sind in tarifliche Strukturen eingebunden. Je nach örtlichen Gegebenheiten kann die PSA entweder von anderen Dienstleistern - in gemeinsamer Trägerschaft mit Privaten - oder vom Job-Center als "Business Unit" in privater Rechtsform betrieben werden.

Die Verpflichtung zur Aufnahme einer Beschäftigung in der PSA ergibt sich für den Arbeitslosen gemäß der Regelungen der "Neuen Zumutbarkeit." Eine Ablehnung ist mit leistungsrechtlichen Konsequenzen verbunden. Die Entscheidung über die Einstellung von Arbeitslosen obliegt der PSA. Ein Zielgruppenmix wird durch die Vertragsgestaltung mit der BA sichergestellt. Arbeitslose sind mit Vertragsabschluss mit der PSA sozialversicherungspflichtig beschäftigt. Während der Probezeit, die bei Bewährung verkürzt werden kann, erhalten sie einen Nettolohn in Höhe des Arbeitslosengeldes, anschließend den tariflich vereinbarten PSA-Lohn. Wechselt ein Arbeitnehmer in ein reguläres Beschäftigungsverhältnis, erhält er den dort üblichen Lohn.

Die PSA wirken vor allem auf die Verkürzung der Arbeitslosigkeit ("Abgang aus Arbeitslosigkeit") durch die Übernahme in Beschäftigung und die Qualifizierung von Arbeitssuchenden. In Ostdeutschland sind die PSA voraussichtlich vor allem ein geeignetes Instrument zur Senkung der Jugendarbeitslosigkeit. Sie helfen nach der Ausbildung, die zweite Schwelle in den Beruf zu überwinden, eventuell auch über einen zeitweiligen Verleih in Regionen mit großem Bedarf an qualifizierten Fachkräften bei gleichzeitiger Anbindung und Rückkehrmöglichkeit in die Heimatregion. Mit der Zielgröße, in den nächsten drei Jahren bis zu 500 000 Arbeitslosen in den vermittlungsorientierten Verleih der PSA zu übernehmen, verknüpfte die Kommission die Erwartung, dass zwischen einem Drittel und der Hälfte von den Entleihern übernommen werden. Diese Erwartung basiert u.a. auf den Erfahrungen gemeinnütziger Arbeitnehmerüberlassungen in Hessen und Bayern sowie auf einem Pilotversuch von START[6] in Nordrhein-Westfalen, wo eine Eingliederungsquote von 45 Prozent realisiert wurde.

Die PSA und die Job-Center können aber auch darauf einwirken, den "Zugang in Arbeitslosigkeit" zu reduzieren, indem sie die Unternehmen beispielsweise durch Arbeitszeitberatung und Arbeitnehmerverleih befähigen, Überstunden zu vermeiden und stattdessen flexible Arbeitskräfte einzusetzen. Somit wird die Arbeitsnachfrage erhöht bzw. verstetigt - und der "Nachschub nach Nürnberg" unterbleibt in diesen Fällen. Schätzungen des tatsächlichen Entlastungseffekts der PSA auf den Arbeitslosenmarkt sind daher insgesamt äußerst schwierig; als sehr grobe Annäherung hält die Kommission eine Bandbreite von 250 000 bis 350 000 in den nächsten drei Jahre für plausibel.[7]

4. Förderung der Zeitarbeit

Die PSA sollen die gewerbliche Personalüberlassung (Zeitarbeit) nicht verdrängen. Im Gegenteil, die Kommission legte Wert darauf, die Rahmenbedingungen für private Firmen der Personalüberlassung zu verbessern. Im internationalen Vergleich ist das Potenzial der Zeitarbeit in Deutschland nicht ausgeschöpft. Im Durchschnitt arbeiten in den europäischen Nachbarländern 1,4 Prozent der Erwerbspersonen in Zeitarbeit, in den Niederlanden sogar 4 Prozent. In Deutschland sind etwa 350 000 Arbeitnehmer in gewerbsmäßiger Zeitarbeit beschäftigt, das sind 0,9 Prozent aller Erwerbspersonen. Seit den neunziger Jahren hat sich der Umfang von Zeitarbeit bei beschleunigtem Wachstum allerdings mehr als verdoppelt, und in Zukunft wird mit einem weiteren jährlichen Wachstum von 10 Prozent gerechnet. Dieses Wachstum kann möglicherweise beschleunigt werden, wenn - wie die Kommission vorschlägt - derzeit noch bestehende Diskriminierungen der Zeitarbeitsunternehmen abgebaut, die Entlohnung an die vergleichbarer Arbeitnehmer der Entleihunternehmen angeglichen[8] und die zum Teil jetzt schon guten Kooperationsbeziehungen der BA mit gewerbsmäßigen Zeitarbeitsfirmen weiter ausgebaut werden. Die positive Wachstumsdynamik von Zeitarbeitsunternehmen erklärt sich vor allem aus ihrer "Matching"-Effizienz. Auf Grund ihrer intimen Marktkenntnisse sind sie in der Lage, personalbedingte Wachstumsengpässe zu erkennen und zu beseitigen. Dabei hat sich in internationalen Studien gezeigt, dass zwischen gewerblicher und öffentlicher Vermittlung in der Regel kein ruinöser, sondern ein kooperativer Wettbewerb herrscht: Private Zeitarbeit entdeckt Engpässe und stellt Verknüpfungen mit Unternehmen her, die Arbeitsämter stellen ihren Pool von beschäftigungsfähigen Arbeitslosen zur Verfügung. Eine Studie in den USA hat den Zeitarbeitunternehmen sogar einen signifikanten Wachstums- und damit einen zusätzlichen Beschäftigungseffekt bescheinigt.[9]

III. Schlussbetrachtung

Die Auswahl dieser zum großen Teil innovativen Instrumente wird noch durch andere, nicht weniger wichtige Vorschläge ergänzt, die hier nicht weiter ausgeführt werden können. Kurz zu nennen ist jedoch z.B. der "Job-Floater". Bei diesem Vorschlag handelt es sich um eine Art Arbeitsplatzkredit, ein zinsgünstiges Darlehen, das jeweils zur Hälfte als Förderkredit und als eigenkapitalähnliches Nachrangdarlehen gewährt wird und vor allem eine Lösung für die notorische Eigenkapitalschwäche der überwiegend kleinen und mittleren ostdeutschen Unternehmen (KMU) anbietet. Das Darlehen beträgt bis zu 100 000 Euro und wird bei der Einstellung von Arbeitslosen gewährt. Darüber hinaus soll der Schwarzarbeit durch Förderung haushaltsnaher Dienstleistungen (Abzugsfähigkeit entsprechender Ausgaben von der Steuerschuld und pauschalierte Sozialabgaben) und des Übergangs von Arbeitslosen in die 'kleine' Selbstständigkeit ("Ich- oder Familien-AG's") der Boden entzogen werden. Alle Maßnahmen zusammengenommen, auch die hier nicht erwähnten, sind daher keinesfalls nur auf eine beschleunigte Vermittlung oder auf verbindlichere Regelungen der Eingliederung beschränkt, sondern tragen direkt oder indirekt zur Schaffung von Arbeitsplätzen bei. Dabei war sich auch die Kommission bewusst, dass die Erfolgschancen indirekter Einflussnahme - etwa die lohnmoderierende Funktion eines effektiveren Arbeitskräfteangebots durch forcierte Arbeitsvermittlung und Arbeitsuche oder die Beseitigung von wachstumshemmenden Engpässen durch offensive Qualifizierung - davon abhängen, ob die makropolitischen Akteure, also die Geld-, Fiskal- und Lohnpolitik, ihre "Hausaufgaben" besser erfüllen als bisher.[10]

Für den nachhaltigen Erfolg beschäftigungswirksamer Initiativen müssen arbeitsmarkt-, wirtschafts- und sozialpolitische Maßnahmen koordiniert und aufeinander abgestimmt sein. Bestehende Ansätze der Zusammenarbeit müssen verstärkt, Schnittstellen stärker berücksichtigt und Plattformen für die Kooperation geschaffen werden. Deshalb hat die Kommission vorgeschlagen, die Landesarbeitsämter aus ihrer bisherigen Funktion als Mittelinstanz der Bundesanstalt für Arbeit herauszulösen und in Kompetenzzentren oder Entwicklungsagenturen umzuwandeln, die diese Koordinationsaufgaben übernehmen. Dieses Instrument zahlt sich mittelfristig jedoch nur dann in Beschäftigung aus, wenn die Investitionstätigkeit beispielsweise durch öffentliche Auftragsvergabe und kommunale Infrastrukturprogramme vor allem in den strukturschwachen Regionen gefördert wird. Hierzu hat die Kommission konkrete Vorschläge entwickelt und empfohlen, mit der Umsetzung in Ostdeutschland zu beginnen.[11]

Internetverweise des Autors:

http://www.wz-berlin.de/amb/ab/

http://www.iab.de/iab/publikationen/hartz.htm

http://www.zew.de/

http://www.kas.de/publikationen/2002/ die_politische_meinung/28_verbund.htm

http://www.wahlthemen.de/themenwahl/phasen/ arbeitodernicht/phase1/hintergr

http://www.arbeitnehmerkammer.de/sozialpolitik/ seiten/1_politik_arbeitsmarktreform.htm

http://www.unternehmerverband.de/angebote/gb.html

http://www.gallileus.info/community

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Fußnoten

1.
Der 343 Seiten umfassende Bericht wurde - nebst einer CD-Rom mit Hintergrundmaterialien und Analysen - am 16.August 2002 dem Bundeskanzler übergeben. Vgl. Peter Hartz u.a., Moderne Dienstleistungen am Arbeitsmarkt. Bericht der Kommission (Broschüre A 306 des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung), Berlin 2002.
2.
Vgl. hierzu Berndt Keller/Hartmut Seifert, Flexicurity - Wie lassen sich Flexibilität und soziale Sicherheit vereinbaren?, in: Mitteilungen aus der Arbeitsmarkt- und Berufsforschung, 35 (2002) 1, S. 90 - 106; Günther Schmid, Wege in eine neue Vollbeschäftigung. Übergangsarbeitsmärkte und aktivierende Arbeitsmarktpolitik, Frankfurt/M. 2002.
3.
Entsprechend plädiert die Kommission für eine Zusammenführung von Arbeitslosen- und Sozialhilfe: Arbeitslose ohne Arbeitslosengeldanspruch sowie erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger sollen in Zukunft ein einheitliches Arbeitslosengeld II erhalten, das eng an Bedingungen der Aktivierung geknüpft ist.
4.
Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu den Beitrag von Christine Morgenroth in dieser Ausgabe.
5.
50 Euro pro Tag bei Einkommen über 3 000 Euro, 35 Euro zwischen 1 700 und 3 100 und 7 Euro bei Einkommen über 3250 Euro.
6.
START ist eine zuerst in den Niederlanden gegründete Organisation, die gemeinnützigen Arbeitnehmerverleih vor allem gezielt für schwer vermittelbare Arbeitslose betreibt. Vgl. dazu Achim Vanselow/Claudia Weinkopf (die in Deutschland federführende Promotorin), Wiedereingliederung von Arbeitslosen durch sozialverträgliche Arbeitnehmerüberlassung. Ergebnisse der fachlichen Begleitung von START Zeitarbeit NRW, Ministerium für Arbeit und Soziales, Qualifikation und Technologie des Landes Nordrhein-Westfalen, Düsseldorf 2000.
7.
Zu einer vorsichtigeren Schätzung (bis zu 375 000 Arbeitslose innerhalb der nächsten fünf Jahre) gelangt das Gemeinschaftsgutachten von Bertelsmann Stiftung/Bundesanstalt für Arbeit/McKinsey & Company (Hrsg.), Die Personal-Service-Agentur (PSA). Konzeption und Diskussion eines neuen arbeitsmarktpolitischen Instruments, Gütersloh 2002. Dieses Gutachten enthält beachtliche Vorschläge zur Differenzierung, Erweiterung und Implementierung des PSA-Modells.
8.
Im Fall der PSA und schwer vermittelbarer Arbeitsloser empfehlen sich allerdings spezielle Einstiegstarife, um den schwierigen und langwierigen Eingliederungsprozess zu erleichtern.
9.
Für einen guten Überblick vgl. Michael Garhammer, Zeitarbeit - ein Muster für die Arbeits- und Betriebsorganisation der Zukunft?, in: Berliner Journal für Soziologie, 12 (2002) 1, S. 109 - 126; Günther Schmid/Donald Storrie, Employment Relations in the "New Economy", in: Lars-Hendrik Röller/Christian Wey (Hrsg.), Die soziale Marktwirtschaft in der neuen Weltwirtschaft, (WZB-Jahrbuch 2001), Berlin 2001, S. 57 - 89.
10.
Vgl. hierzu G. Schmid (Anm. 2), S. 381 - 400.
11.
Vgl. P. Hartz u.a. (Anm. 1), S.232-259.