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6.5.2003 | Von:
Wolfgang Hetzer

Globalisierung und Innere Sicherheit

Gesellschaftsordnung und Wirtschaftsverfassung

III. Wirtschaft oder Mafia?

Wirtschaft und Organisierte Kriminalität sind gleichermaßen auf weltumspannende Kooperation angewiesen. Die Zwänge legaler und illegaler Märkte ähneln sich. Mittlerweile ist die Zunahme grenzüberschreitender Zusammenarbeit nicht nur bei den Wirtschaftsunternehmen evident. Die Organisierte Kriminalität hat sich zu einem weltweiten Phänomen entwickelt. Es ist eine globale "Industrie des Verbrechens" entstanden, die sich zu immer leistungsfähigeren Einheiten verbindet.[14] "Innere" Sicherheit ist auf diese Weise zu einer abhängigen Variablen geworden. Deren Verlauf ist durch einzelfallbezogene polizeiliche Ermittlungen weder zu erfassen noch zu prognostizieren. Das überkommene Strafrecht dürfte ohnehin einem starken Veränderungsdruck ausgesetzt sein. Es ist zu erwarten, dass die vielgestaltige Globalisierung den Lebensstandard großer Bevölkerungskreise noch weiter senken und anhaltende massenhafte Immigration den Anteil der Armutsbevölkerung drastisch erhöhen wird. Die daraus resultierenden sozial- und gesellschaftspolischen Konflikte werden nicht nur zu einer vermehrten Delinquenz führen, sondern auch neue strukturelle Sicherheitsprobleme verursachen.

Nach den Wahlsiegen von Reagan und Thatcher und ihren ökonomischen Erfolgen hat sich offenkundig der Standpunkt der neoliberalen Ökonomen durchgesetzt, wonach der Staat nur als "Ordnungshüter" auftreten dürfe und die Kapitalfonds wie die Unternehmen in ihrer Investitionspolitik völlig frei sein sollten. Hinzugekommen ist die durch die Elektronik bewirkte enorme Entwicklung der Produktions-, Kommunikations- und Transporttechniken. Das Ende der Sowjetunion mit der Durchlässigkeit vieler Grenzen habe, so der Befund, den Globalisierungsprozess "raketengleich" beschleunigt.[15] Die Entwicklung enthalte insgesamt "Schub- und Zugmomente", die u.a. zu einer Migrationsbewegung besonderer Art geführt hätten. Sie werde auch in den westeuropäischen Ländern eine "subproletarische Schicht" entstehen lassen. Damit, so wird befürchtet, sei ein Anstieg der Eigentums- und Gewaltkriminalität verbunden. Als eine weitere Folge der Globalisierungseffekte wird die mit einer enormen Wachstumsquote versehene illegale Ökonomie bezeichnet, die mit der legalen Wirtschaft vielfältig verwoben sei und deren "schwarzes Geld" destabilisierend auf die Märkte und die Staatsfinanzen wirken könne. Dies gilt nicht nur für die "Schwarzarbeit". Viel bedeutsamer für die "Kriminalisierungsstimmung" ist ein anderer Zweig dieser "Ökonomie": die Organisierte Kriminalität. Deren illegale Märkte und Akteure sind eine seit langem globalisierte Erscheinung, die durch den Fall des "Eisernen Vorhangs" insbesondere in Deutschland einen spürbaren Aufschwung genommen hat. Manche halten diese neuen "Mafiosi" sogar für die wichtigste sozioökonomische Klasse, die aus den Ruinen der Sowjetunion hervorgegangen sei. Auch die "White-Collar"-Kriminalität nehme ein ganz anderes Ausmaß in einer Welt an, in der wirtschaftliche Transaktionen global und unübersichtlich werden.[16]

Der Staat zeigt sich diesen Entwicklungen gegenüber zunehmend machtlos. Regierungen scheinen zu willfährigen Ausführungsorganen von Marktinteressen zu degenerieren. Das alles könnte schon gegen eine "Abdankung" des traditionellen Strafrechts sprechen. Es gibt aber ohnehin einige Zweifel daran, dass dessen Beiträge zur Aufrechterhaltung des sozialen Friedens entscheidend sind. Darüber hinaus wird den Nationalstaaten und den demokratischen Systemen - weltgeschichtlich betrachtet eher episodische Phänomene - Zukunftsfähigkeit abgesprochen. Man prophezeit in einer überbevölkerten Welt anhaltende Auseinandersetzungen zwischen den Kulturen[17] auch einen Zerfall in regionale Einheiten bzw. Stammesgebiete, in Herrschaftsbereiche von wechselnden "Warlords" - also ein neues Mittelalter oder eine neue Anarchie mit Aussichten auf ethnische Bürgerkriege als allgegenwärtiges Phänomen. Es gehe um einen dialektischen grundsätzlichen Konflikt zwischen dem weltumspannenden, Traditionen zerstörenden kapitalistischen Markt und überall aufschießenden, mehr oder weniger fundamentalistischen Identitätsbewegungen ethnischer und/oder religiöser Art. Die Demokratie werde von beiden Seiten untergraben. Der "heilige Krieg" wird also auch gegen "McDonald" geführt.

In diesem Zusammenhang scheint die utopische Alternative eines Weltstaates auf: Der Globalisierung der Wirtschaft müsse die Globalisierung einer Schutzmacht mit festen Rechtsinstituten folgen.[18] Den rudimentären Ansätzen zur Bildung eines Weltstaates (VN, EU, IWF) stehe indes die Selektion einer einzigen Supermacht gegenüber, welche die Funktion eines Weltpolizisten übernehmen und ein Gewaltmonopol ausüben könnte. Der Umbau westlicher Streitkräfte in schnelle Eingreiftruppen, die im Grunde für Polizeiaufgaben bereitstehen, zeige in diese Richtung. Hier muss offen bleiben, ob die Entwicklung zum Weltstaat letztlich im großen Maßstab zur Kriminalisierung bisher legitimer partieller Gewalt führen, also die bisher souveräne Kriegführung zum kriminellen Terrorismus verwandeln würde.

Es findet ferner ein Diskurs darüber statt, ob angesichts der z. T. jetzt noch nicht absehbaren, aber zu erwartenden problematischen gesellschaftlichen Folgen der Globalisierung und eines allgemeinen Werteverfalls bzw. Identitätsverlusts ein starker Staat notwendig ist. Manche befürchten in Deutschland eine Restrukturierung der Inneren Sicherheit unter Funktionsverlusten der Bürgerrechte, die sich an dem amerikanischen "Zero Tolerance"-Modell orientiere. Die marktradikale Durchdringung der amerikanischen Gesellschaft habe mit der wirtschaftlichen Prosperität für die "Upper-middle-Class" eine neue politische Ökonomie der gesellschaftlichen Kontroll-, Straf- und Gefängniskomplexe für die zunehmende "Under-Class" hervorgebracht. Die Herstellung nationaler Innerer Sicherheit genieße Vorrang vor der Ausübung individueller und sozialer Grundrechte und begrenze deren Schutzbereich durch einen politisch definierten Gemeinschaftszweck. Strafrecht werde von der "Ultima Ratio" zur "Prima Ratio" des Gesetzgebers.[19] Die Entstehung einer neuen Unterklasse auch in Europa wird als eine soziale Folge der neoliberalen Strukturierung der gesellschaftlichen Veränderungen im Zusammenhang mit den vielschichtigen Phänomen der Globalisierung gesehen.

Tatsächlich könnten soziale Exklusionen (Modernisierungsverlierer, Kaufkraftschwund, neue Armut, ethnische Gettos) durch Ausbreitung von Kriminalität die Grundlagen der demokratischen Legitimation untergraben. Sie gefährden den demokratischen Rechtsstaat und den europäischen Integrationsprozess gleichermaßen. Die Organisierte Kriminalität breitet sich als illegale Begleiterscheinung der Internationalisierung von Wirtschaftsbeziehungen aus. Die Globalisierungskriminalität ist ein Folgeproblem des Globalisierungsprozesses.[20] Sie lässt sich daher nur in diesem Rahmen erfolgreich bekämpfen. Es stellt sich mithin die Frage, ob die Politik der Inneren Sicherheit auch in Deutschland die Funktion haben muss, die Folgen des wirtschaftlichen Globalisierungsprozesses repressiv zu flankieren, und ob damit der Blick auf die Konturen eines starken Staates im Zeitalter der Globalisierung eröffnet ist.[21]

Teilweise ist man ohnehin schon zu dem Ergebnis gekommen, dass sich seit dem "Herbst 1977" ein Paradigmawechsel von der Herstellung öffentlicher Sicherheit hin zur Inneren Sicherheit vollzogen habe: Im Gegensatz zum Rechtsbegriff der öffentlichen Sicherheit (Inbegriff der Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung und der subjektiven Rechte) umfasse der politische Begriff der Inneren Sicherheit die ständige Bereitschaft aller staatlichen (und privaten) Sicherheitsorganisationen zur Abwendung von Sicherheitsrisiken nach Maßgabe einer politisch bestimmten Normallage. Als Versprechen an die Bevölkerung verlange vollständige Innere Sicherheit eine nahezu lückenlos operierende Sicherheitsvorsorgeorganisation. Die Innere Sicherheit werde zum Äquivalent der äußeren Sicherheit als Schutz der politisch-physischen Integrität der Republik. Sie setze eine permanente Bedrohung voraus und reduziere das Politische auf die Definition des Feindes, der jetzt innen stehe.[22] Dementsprechend ersetze die Bedrohung der Gesellschaft durch die Organisierte Kriminalität die frühere Bedrohung durch den Warschauer Pakt.[23]

Angesichts der vielfältigen kriminogenen Wirkungen der Globalisierung gibt es zwar Anstrengungen zur Entwicklung einer supranationalen Sicherheitsvorsorge. Die bisherigen Strukturen europäischer Innerer Sicherheit haben aber noch nicht den erforderlichen Minimalstandard erreicht.[24] Gleichzeitig ist zu beobachten, dass es in Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten mittlerweile Strukturen neuer Innerer Sicherheit gibt. In diesen Strukturen liegt das entscheidende Moment für die Auslösung der Eingriffsschwelle in der Erfassung eines Risikos für die politisch definierte Ordnung der Inneren Sicherheit: Der Unterschied zwischen Verfolgung und Verhütung im Sinne einer Vorverlagerung des strafrechtlichen Interessenschutzes wird zugunsten einer umfassenden Risikovorsorge eingeebnet. Es wird u.a. befürchtet, dass die politisch definierten Risiken für die Innere Sicherheit Datensammlungen auslösen, die rechtlich kaum noch beherrschbar seien. Hinzu kämen Tendenzen, die Differenzierungen hinsichtlich der Kompetenzen zwischen Geheimdienstorganisationen und Polizeibehörden weiter abzubauen.[25] Im Modell einer umfassenden Risikovorsorge wird das Strafrecht in den Augen mancher Kritiker immer mehr zu einem probaten Mittel primär symbolischer Politik. Es werde zur Lösung sozialer Probleme eingesetzt, wenn die anderweitige Inanspruchnahme politischer Steuerungsinstrumente nicht opportun oder unmöglich erscheine. Das Strafrecht werde so zunehmend politisch funktionalisiert und zu einem Instrument der Sicherheitsvorsorge.[26] Man löse anscheinend die Gefährdungen durch die Folgen politischen Handelns von den systemischen Ursachen. Manch einer hat den Eindruck, dass die entstehenden Gefährdungen nur auf die Ebenen der Organisierten Kriminalität verschoben werden. Begreift man die Globalisierung als den Rationalisierungsprozess einer neokapitalistisch durchstrukturierten Moderne, könnte sich die Organisierte Kriminalität als Strategie einer Erhöhung von Gewinnmargen jenseits aller moralischen und rechtlichen Grenzen erweisen. Man könnte sie sogar als "systeminhärentes Phänomen" ansehen.[27]

Die Bekämpfung der weltweit vernetzten Kriminalität hängt von den Grenzen wirtschaftlichen Handelns entlang sich (vermeintlich) selbst regulierender Märkte und ihrer internationalen Durchsetzbarkeit ab. Unter den geltenden Bedingungen kann die Erhöhung des Repressionsdruckes tatsächlich aber nichts Entscheidendes bewirken. Der Unterschied zwischen Norm und gesellschaftlicher Wirklichkeit wird immer größer. Eine globale Kulturindustrie suggeriert allgemeinen Wohlstand und lädt dazu ein, die Grenzen zur Rechtswidrigkeit zu überschreiten. Sie erzeugt einen dumpfen Widerstand gegen die Macht eines Systems, das Wohlstand für alle verspricht, aber doch viele Menschen ausschließt. Daraus könnte man folgern, dass es darauf ankommt, die Auswirkungen der Globalisierung sozial zu flankieren, um eine politische Gegensteuerung zu den sozioökonomischen Umwälzungen im supranationalen Rahmen durchzusetzen. Unterdessen ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass unter Geltung eines neoliberalen Paradigmas der Staat mit seinem strafrechtlichen Instrumentarium zunehmend auf die Aufrechterhaltung repressiv strukturierter politischer Stabilität zurückgeschraubt wird, um die Bedingungen zu gewährleisten, die für unternehmerisches Handeln auf den Weltmärkten notwendig sind.

Am Ende könnte also eine Gesellschaftsstruktur stehen, die auf effektive (nicht unbedingt staatliche) Polizeikomplexe angewiesen ist.[28] Bei diesem Szenario ist möglicherweise die Frage unvermeidlich, ob die Innere Sicherheit zu einem romantischen Traum werden muss.[29] Klar sollte immerhin sein, dass die Entstehung von kriminellen Organisationen ohne Berücksichtigung der Marktsituation, des ethnischen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kontextes nicht zu verstehen ist. Eingebettet in die Mechanismen der legalen Wirtschaft entwickelt sich insbesondere die Organisierte Kriminalität nicht nur in prosperierenden Gesellschaften und stellt als "Schattenwirtschaft" eine illegale Ausformung des anerkannten Wirtschaftslebens dar.

Die für die Völkergemeinschaft bedrohlichste "Innovation" ist eine in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts entstandene gefährliche Verbindung zwischen der transnationalen Organisierten Kriminalität und ebenso transnationalen terroristischen Aktivitäten. Dort werden sowohl die Professionalität der Organisierten Kriminalität als auch deren finanzielle Möglichkeiten genutzt. Im Rauschgiftbereich kommt es z.B. zur Erhebung von "Revolutionssteuern". Eine weitere denkbare Symbiose von Organisierter Kriminalität und Terrorismus mit weltweiten Auswirkungen ist der "Cyber-Terrorismus". Darunter ist die Nutzung des Internets zu verstehen, um in erpresserischer Absicht in sensible Bereiche der Datenverarbeitung von Unternehmen, Behörden und Regierungen vorzudringen. Die Organisierte Kriminalität hat zweifellos vor allem durch eine nahezu perfekt getarnte Geld- und Bankwirtschaft sowie durch immer leistungsfähigere Kommunikations- und Datenverarbeitungssysteme einen katalytischen Schub erhalten. Die Auflösung der weltpolitischen Blockstruktur und die damit verbundene Aufhebung oder Lockerung von Grenzkontrollen hat deren Ausbreitung ebenfalls beschleunigt.

Von besonderer Bedeutung ist eine "Qualitätssteigerung" der Organisierten Kriminalität, die in vielen Ländern der Welt durch die Verzahnung mit dem staatlichen Machtapparat, mit ethnischen und religiösen Minderheiten, "Warlords", Geheimdiensten und wirtschaftlichen Strukturen eingetreten ist. Eine derartige Kriminalität ist mit polizeilichen und justiziellen Mitteln allein nicht mehr zu eliminieren. Rein repressive Ansätze sind hier zum Scheitern verurteilt. Polizeipraktiker berichten, dass man Verfahren, die weit reichende Erkenntnisse über Organisierte Kriminalität (z.B. Geldwäsche durch Verdächtige aus den GUS-Staaten mit Verbindungen in höchste politische Kreise) erbracht hatten, wegen Personalmangels und rechtlicher Probleme nicht in befriedigender Weise in die Tiefe habe führen können. Es kommt fast einer Selbsttröstung gleich, wenn man behauptet, dass für die Strafverfolgung nicht nur der momentane Bekämpfungserfolg, sondern auch Dauer und Intensität der Beeinträchtigung von kriminellen Strukturen und illegalen Märkten entscheidend seien. Erforderlich seien eine Loslösung von der strafprozessualen Prägung und die Entwicklung eines ganzheitlichen Bekämpfungsansatzes.[30]


Fußnoten

14.
Wolfgang Hetzer, Polizei und Bundesnachrichtendienst, in: der kriminalist, (2000), S. 250.
15.
Vgl. Henner Hess, Die Zukunft des Verbrechens, in: Kritische Justiz, (1998), S. 145f.
16.
Vgl. ebd., S. 153.
17.
Vgl. Samuel P. Huntington, Kampf der Kulturen. Die Neugestaltung der Weltpolitik im 21. Jahrhundert, München-Wien 1998.
18.
Vgl. H. Hess (Anm. 15), S. 157.
19.
Vgl. Ralf Hansen, Eine Wiederkehr des Liviathan? Starker Staat und neue Sicherheitsgesellschaft, in: Kritische Justiz, (1999), S. 231f.; Wolfgang Hetzer, Attentat und Rechtsstaat, in: Kriminalistik, (2002), S. 490ff.
20.
Vgl. Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt/M. 1997, S. 48ff.
21.
So R. Hansen (Anm. 19), S. 238f.
22.
Vgl. Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, Berlin 1963, S. 32ff.
23.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 239f.
24.
Vgl. W. Hetzer (Anm. 14), S. 253; ders., Das künftige Strafrecht der Europäischen Union, in: Kriminalistik, (2001, S. 539ff.; ders., Innere Sicherheit in Europa?, in: der kriminalist, (2002), S. 68ff; ders., Kriminalpolitik in Europa, in: Kriminalistik (2002), S. 427ff.
25.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 245. Ausführlich: Wolfgang Hetzer, Kernschmelze im Rechtsstaat, in: der kriminalist, (1998), S. 489ff.; ders., Polizeibehörde oder Geheimdienst?, in: der kriminalist, (2002), S. 14ff.; ders., Geheimdienste gegen Organisierte Kriminalität, in: Zeitschrift für Innere Sicherheit in Deutschland und Europa, (1999), S. 3ff.; ders., Polizei und Geheimdienste zwischen Strafverfolgung und Staatsschutz, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, (1999), S. 19ff.
26.
Vgl. R. Hansen, (Anm. 19) S. 240.
27.
W. Hetzer (Anm. 14), S. 253; ders., Wirtschaftsform Organisierte Kriminalität, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht, (1999), S. 126ff.; ders., Organisierte Kriminalität, in: Kriminalistik, (2001), S. 762ff.; ders., Wirtschaftskriminalität, in: Kriminalistik, (2001), S. 767ff.
28.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 252f.
29.
So ders., ebd., S. 253.
30.
Vgl. Rainer Bruckert, Zeit zum Umdenken in der OK-Bekämpfung?, in: der kriminalist, (2000), S. 115ff.