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6.5.2003 | Von:
Wolfgang Hetzer

Globalisierung und Innere Sicherheit

Gesellschaftsordnung und Wirtschaftsverfassung

Globalisierung bedeutet offene Grenzen für Kapitalströme und Handelsverkehr. Davon profitiert auch die Organisierte Kriminalität. Die EU reagierte mit der Einrichtung eines Europäischen Amtes für Betrugsbekämpfung.

I. Globalisierung - Fluch oder Segen?

Mit dem Begriff der Globalisierung waren bis vor wenigen Jahren überwiegend optimistische Erwartungen verbunden. Globalisierung wurde als die Chance verstanden, mit offenen Märkten wirtschaftliches Wachstum zu fördern, Ressourcen effizienter zu nutzen sowie Lebensbedingungen und Wohlfahrt der Menschen zu verbessern. Mittlerweile ist nach dem Empfinden manch eines Beobachters daraus ein überstrapaziertes Schlagwort mit zahlreichen Bedeutungen geworden.[1] Man schlägt vor, darunter die Entwicklung globaler Finanzmärkte, das Wachstum transnationaler Unternehmen und deren dominierenden Einfluss auf einzelne Volkswirtschaften zu verstehen.[2] Das hervorstechendste Merkmal der Globalisierung bestehe darin, dass sie dem Finanzkapital ungehinderte Bewegungsfreiheit einräume.[3] Zu ihren Schattenseiten werden die Schädigung vieler Menschen vor allem in den weniger entwickelten Ländern, das Ungleichgewicht zwischen Individualgütern und öffentlichen Gütern sowie die Krisenanfälligkeit der globalen Finanzmärkte gerechnet. Dadurch entstehe ein "schiefes Spielfeld", das die Entwicklungsländer deutlich benachteilige.[4]

Diskussionsbedürftig erscheint inzwischen, ob die Globalisierung eine "schiefe Ebene" eröffnet hat, die in vielerlei Hinsicht eine kriminogene Wirkung entfaltet. Mit dem Prozess der Globalisierung werden inzwischen auch gewalttätige Proteste in Seattle, Prag, Genua und etlichen anderen Städten assoziiert. Das ist auf den ersten Blick eine erstaunliche Entwicklung. Es ist nicht zu bestreiten, dass die grenzenlose Verschmelzung von Märkten, Unternehmen und Informationsflüssen dazu beitragen kann, die Spaltung der Menschheit in Arm und Reich zu überwinden und die Ursachen für Kriege zu beseitigen. Die Erfolgsstory früherer "Armutsländer" (Südkorea, Taiwan, Malaysia u. v. m.) belegt, dass unternehmerisch organisierter Kapital- und Technologietransfer mehr zur Überwindung der Unterentwicklung beitragen kann als alle staatliche Entwicklungshilfe - soweit und solange den Regierungen dort die Möglichkeit bleibt, den Prozess mit Hilfe von Zollschranken und der Kontrolle des Kapitalverkehrs in ihrem Interesse zu steuern. Globalisierung hat in manchen Teilen der Erde auch zur Sicherung des Friedens geführt. Insbesondere die wirtschaftliche Integration Europas gehört zu den wirkungsvollsten Friedensprogrammen der Weltgeschichte. Vergleichbare Effekte sind auch in anderen Teilen des Globus zu erwarten, wenn die Früchte der ökonomischen Integration nicht nur einer kleinen "Elite", sondern breiten Bevölkerungsschichten zugute kommen.


Mittlerweile sind jedoch die Befürchtungen gewachsen, dass die enormen Chancen der Globalisierung ungenutzt bleiben, weil die Regierungen der wirtschaftlich starken Nationen in Europa und Nordamerika nicht in der Lage zu sein scheinen, den Prozess der globalen Vernetzung so zu gestalten, dass die Vorteile der weltweiten Arbeitsteilung tatsächlich für den größten Teil der Betroffenen spürbar werden. Es wird behauptet, dass sogar das Gegenteil eingetreten sei, obwohl die Weltwirtschaft schon in einem Ausmaß zusammengewachsen ist, das alle historischen Erfahrungen sprengt. Einige Zahlen können den erreichten Stand nur andeuten:

Im Jahre 2000 entsprach der Wert aller grenzüberschreitend gehandelten Waren und Dienstleistungen bereits mehr als einem Viertel der gesamten weltweiten Produktion. Dreißig Jahre vorher lag dieser Anteil noch bei zehn Prozent. Ebenfalls im Jahre 2000 zählte die Organisation für Wirtschaft und Entwicklung der Vereinten Nationen (UNCTAD) 63 000 transnational operierende Konzerne mit weltweit 800 000 Niederlassungen. Sie investierten im gleichen Jahr über die Grenzen hinweg 1,3 Billionen US-Dollar. Zu den 100 größten "wirtschaftlichen Einheiten" werden 52 Konzerne, aber nur noch 48 Staaten gezählt. Die 15 größten Unternehmen der Welt kontrollieren - gemessen am Wert ihrer Umsätze - sogar mehr Wirtschaftsleistung als die 60 ärmsten Staaten der Erde.

Der weltweiten Ausweitung des Handels steht allerdings eine drastische Verlangsamung des tatsächlichen wirtschaftlichen Fortschritts gegenüber: Das weltweite durchschnittliche Pro-Kopf-Einkommen war zwischen den Jahren 1960 und 1980 noch um 83 Prozent gestiegen. In den beiden folgenden Jahrzehnten verringerte sich der Zuwachs auf 33 Prozent. Hiervon waren die Entwicklungsländer besonders hart betroffen. In Lateinamerika betrug die Steigerung zwischen 1960 und 1980 noch 75 Prozent, in den folgenden Jahren nur noch 6 Prozent. In anderen Weltgegenden ist die Entwicklung noch viel drastischer verlaufen.[5] Es wird beklagt, dass bisher viel zu wenige Mittel bereitgestellt wurden, um die Mängel der Globalisierung zu beheben, weshalb die Kluft zwischen den reichen und den armen Ländern immer größer werde. Ein Prozent der Weltbevölkerung hat so viel Einkommen wie die ärmsten 57 Prozent zusammen. Über eine Milliarde Menschen müssen mit weniger als einem US-Dollar pro Tag auskommen; fast eine Milliarde haben keinen Zugang zu sauberem Wasser; 862 Millionen leiden an Unterernährung. Jedes Jahr sterben zehn Millionen Kinder, Frauen und Männer, weil es ihnen an einer grundlegenden Gesundheitsversorgung fehlt.[6]

Man wird allerdings kaum sagen können, dass die Globalisierung an allen Übeln schuld ist, die uns zur Zeit plagen. Die wesentlichsten Ursachen für Elend und Armut, vor allem in der so genannten Dritten Welt, dürften außer dem weiterhin anhaltenden rapiden Bevölkerungswachstum bewaffnete Konflikte, repressive, korrupte Regime und somit schwache Staaten und eine schlechte Regierungspolitik sein. Sie sind nicht der Globalisierung anzulasten; diese verstärkt aber die außenpolitischen Abhängigkeiten. Dadurch können innenpolitische Probleme heute auch jenseits der nationalen Grenzen Schaden anrichten. Die Terroranschläge vom 11. September 2001 haben gezeigt, wie stark die einzelnen Teile der Welt miteinander verflochten sind und wie wichtig die Frage, welche Bedingungen in anderen Ländern herrschen, für unsere Sicherheit ist.[7] Manch ein Kritiker der Globalisierung kommt auch ohne großen statistischen oder empirischen Aufwand zu entschiedenen Bewertungen. Die Globalisierung gehöre zu jenem "wuchernden Vokabular", das sich aus Begriffen zusammensetze, die - verfälscht und zum Zwecke einer wirksamen Propaganda immer wieder eingebleut - die Gabe hätten, auch ohne eine wirkliche Argumentation zu überzeugen. Globalisierung umfasse alle Gegebenheiten unserer Epoche. Der Begriff schaffe es, die Hegemonie eines politischen Systems, des "Ultraliberalismus", zu tarnen, der in diesem Amalgam nicht mehr zu identifizieren sei und der - ohne offiziell an der Macht zu sein - über all das bestimme, worüber die Regierungen zu herrschen hätten, und infolgedessen über eine den ganzen Planeten umfassende Allmacht verfüge.[8] Globalisierung diene als Bemäntelung für das "wahnsinnige Ausmaß"[9] ihrer politischen Wirkkraft. Dabei habe aber die Wirtschaft nicht über die Politik triumphiert, sondern das Gegenteil sei wahr. Wenn die Globalisierung so gänzlich und so zwangsläufig mit der Wirtschaft und nicht mit der Politik assoziiert scheine, so sei nicht von der traditionellen Wirtschaft die Rede, sondern von der Welt der Geschäfte, der Welt des "Business", das sich selbst in Spekulation verwandelt habe. Beim Ultraliberalismus handele es sich um eine politische Richtung, die - zurzeit erfolgreich - versuche, sich jeder produktiven wirtschaftlichen Betätigung zu entledigen, ja sogar die Bedeutung des Begriffs "Wirtschaft" zu verändern, der bislang mit dem Leben der Bevölkerung eng verbunden gewesen sei, doch jetzt nur noch das Wettrennen um Profit bezeichne.[10] Man redet von einer "Casino-Wirtschaft", die den realen Aktiva, dem tatsächlichen Wertschöpfungsprozess gleichgültig gegenüberstehe.[11]

Diese Kritik sieht eine virtuelle Wirtschaft vor sich, die keine andere Funktion hat, als der weltweiten Spekulation und ihren Profiten den Weg zu ebnen: Die Profite gingen aus immateriellen Produkten (Derivaten) hervor, bei denen mit etwas gehandelt werde, was nicht existiere. Dazu gehöre der Ankauf virtueller Risiken, die mit einem noch im Projektstadium befindlichen Vertrag verbunden seien, dann der Risiken, die durch den Ankauf dieser Risiken eingegangen worden seien, die wiederum selbst jeweils tausenderlei weitere Risiken einschlössen, die ebenfalls virtuell und ihrerseits Gegenstand weiterer virtueller Spekulationen seien. Es gehe also um Wetten und weitere Wetten auf diese Wetten, die nunmehr zu den "wirklichen" Objekten der Märkte geworden seien.

Eine angebliche globale Marktwirtschaft führe zu unkontrollierbaren Spielen, zur Spekulation auf die Spekulation, auf Derivate, die selbst wiederum aus anderen Derivaten hervorgegangen seien, aber auch auf lebenswichtige Kapitalströme. Man spekuliere auf die mutmaßlichen Veränderungen der Wechselkurse, auf manipulierte, verfälschte Kreisläufe wie noch auf viele weitere Derivate, die ebenso künstlich seien. Diagnostiziert wird eine "anarchische, mafiose Wirtschaft", die sich mit Hilfe eines Alibis ("Wettbewerbsfähigkeit") verbreite und einniste. Es ist die Rede von einer "Pseudo-Wirtschaft", gegründet auf Produktion ohne Realität, die sie nach den Bedürfnissen des spekulativen Spiels erfinde, das selbst von jeglichen realen Aktiva, von jeglicher fassbaren Produktion abgespalten sei.[12]

Die weltweit zu beobachtende Verringerung der wirtschaftlichen Zuwachsraten musste zwangsläufig zu einer Eskalation der Verteilungskämpfe auf allen Ebenen der Weltwirtschaft führen. Der übliche Verweis auf Konjunkturzyklen bietet aber keine hinreichende Erklärung. Ergiebiger ist vielleicht ein Blick auf das mittlerweile etablierte globale Finanzsystem und dessen Folgen.

II. Tatort oder Finanzmarkt?

Nach dem Zusammenbruch des Währungssystems von Bretton Woods begann der fast explosive Aufstieg eines Wirtschaftszweiges, der womöglich wie kein anderer das Schicksal der Menschheit beeinflusst: die globale Finanzindustrie. Banken, Fondsgesellschaften, Finanzabteilungen transnationaler Konzerne und Versicherungen haben den Handel mit Devisen und Wertpapieren zum umsatzstärksten Gewerbe der Welt entwickelt. Lange vor dem Internet gab es schon eine weltumspannende elektronische Vernetzung. Im "Cyberspace der Weltfinanz" werden innerhalb von Sekunden Vermögen in Milliardenhöhe aus einem Währungsraum in den anderen verschoben, eine Anlageform in die nächste. Alleine der Handel mit Anleihen erreichte bis zum Jahre 1999 ein jährliches Volumen von 23 Billionen Dollar - das 250fache der Umsätze des Jahres 1970. Im Jahre 1999 verzeichneten die Devisenhändler im Durchschnitt an jedem Handelstag Umsätze von l,2 Billionen Dollar.[13]

Diese Umsatzzahlen beschreiben allerdings nicht die Menge des verfügbaren liquiden Kapitals. Dasselbe Geld wird mehrmals am Tag einmal in die eine, einmal in die andere Richtung bewegt. Ständig wechselnde Informationen verlangen ständige Aktion ("educated gambling"). Gleichwohl lassen die hohen Umsatzzahlen Rückschlüsse auf die Menge des Kapitals zu, das nicht in der Realwirtschaft gebunden ist. Schätzungen belaufen sich auf 80 Billionen Dollar. Das ist mehr als das Dreifache des gemeinsamen jährlichen Bruttoinlandsprodukts der 31 in der OECD organisierten Industrieländer. Nach Meinung mancher Analysten handelt es sich um eine unproduktive Geldschwemme. Sie gilt als das Ergebnis eines ökonomischen Teufelskreises, der mit der Liberalisierung eröffnet worden sei. Die Geldschwemme habe die beteiligten Volkswirtschaften aneinander gekoppelt, Währungsunsicherheit erzeugt und die realen Zinsen an den Kapitalmärkten nach oben getrieben.

Die Schlussfolgerung ist eindeutig: Die Kapitaleinkommen stiegen, während die Löhne stagnierten und die Investitionen sogar sanken. Die Geldvermögen bei Unternehmen und Privaten wuchsen weit schneller als die Wirtschaft insgesamt. Der Überhang an liquidem Kapital, das weder investiert noch konsumiert wird, lieferte den Rohstoff für die Aufblähung der Finanzbranche und die immer häufigere Bildung von spekulativen Blasen an den Wertpapiermärkten. Es gehörte lange Zeit zu den Standarderklärungen der Akteure an den internationalen Finanzmärkten, dass sie es ermöglichten, das Kapital dorthin fließen zu lassen, wo es am produktivsten investiert werde und so die höchste Rendite bringe.

Wie bereits angedeutet, ist das aber womöglich noch nicht einmal die halbe Wahrheit. Die Verflechtung der globalen Märkte ist mittlerweile so komplex, dass selbst erfahrene Händler die Folgen ihres Handelns nicht mehr durchschauen können. Die große Mehrzahl der Kursänderungen folgt nicht tatsächlichen wirtschaftlichen Entwicklungen in den verschiedenen Ländern, sondern den kollektiven Vorurteilen der Händler und den Vorgaben der führenden politischen Markthändler, etwa des Präsidenten der US-Notenbank, des jeweiligen amerikanischen Finanzministers sowie den Bewertungen des Internationalen Währungsfonds (IWF) und der privaten Rating-Agenturen. Es ist belanglos, ob die jeweiligen Informationen und Analysen tatsächlich fundiert sind oder nicht. Entscheidend ist die Erwartung dessen, was die anderen denken. Es gilt das "Lemminge-Prinzip": Selbst wenn der einzelne Händler noch rational kalkuliert, bewirkt das Kollektiv regelmäßig völlig irrationale Kursverläufe ("Überschießen der Märkte").

Hier ist die Fahrt ins Zeitalter der Finanzkrisen leider nicht nachzuzeichnen, das gleich nach der Freigabe des Kapitalverkehrs und der Wechselkurse begann. Es sei nur daran erinnert, dass zwischen 1974 und 1982 die grenzüberschreitenden Ausleihen der westlichen Banken von 200 Milliarden Dollar um das Fünffache auf über eine Billion anwuchsen. Über die Hälfte davon sollen Diktaturen in Südamerika und Afrika zugute gekommen sein.

III. Wirtschaft oder Mafia?

Wirtschaft und Organisierte Kriminalität sind gleichermaßen auf weltumspannende Kooperation angewiesen. Die Zwänge legaler und illegaler Märkte ähneln sich. Mittlerweile ist die Zunahme grenzüberschreitender Zusammenarbeit nicht nur bei den Wirtschaftsunternehmen evident. Die Organisierte Kriminalität hat sich zu einem weltweiten Phänomen entwickelt. Es ist eine globale "Industrie des Verbrechens" entstanden, die sich zu immer leistungsfähigeren Einheiten verbindet.[14] "Innere" Sicherheit ist auf diese Weise zu einer abhängigen Variablen geworden. Deren Verlauf ist durch einzelfallbezogene polizeiliche Ermittlungen weder zu erfassen noch zu prognostizieren. Das überkommene Strafrecht dürfte ohnehin einem starken Veränderungsdruck ausgesetzt sein. Es ist zu erwarten, dass die vielgestaltige Globalisierung den Lebensstandard großer Bevölkerungskreise noch weiter senken und anhaltende massenhafte Immigration den Anteil der Armutsbevölkerung drastisch erhöhen wird. Die daraus resultierenden sozial- und gesellschaftspolischen Konflikte werden nicht nur zu einer vermehrten Delinquenz führen, sondern auch neue strukturelle Sicherheitsprobleme verursachen.

Nach den Wahlsiegen von Reagan und Thatcher und ihren ökonomischen Erfolgen hat sich offenkundig der Standpunkt der neoliberalen Ökonomen durchgesetzt, wonach der Staat nur als "Ordnungshüter" auftreten dürfe und die Kapitalfonds wie die Unternehmen in ihrer Investitionspolitik völlig frei sein sollten. Hinzugekommen ist die durch die Elektronik bewirkte enorme Entwicklung der Produktions-, Kommunikations- und Transporttechniken. Das Ende der Sowjetunion mit der Durchlässigkeit vieler Grenzen habe, so der Befund, den Globalisierungsprozess "raketengleich" beschleunigt.[15] Die Entwicklung enthalte insgesamt "Schub- und Zugmomente", die u.a. zu einer Migrationsbewegung besonderer Art geführt hätten. Sie werde auch in den westeuropäischen Ländern eine "subproletarische Schicht" entstehen lassen. Damit, so wird befürchtet, sei ein Anstieg der Eigentums- und Gewaltkriminalität verbunden. Als eine weitere Folge der Globalisierungseffekte wird die mit einer enormen Wachstumsquote versehene illegale Ökonomie bezeichnet, die mit der legalen Wirtschaft vielfältig verwoben sei und deren "schwarzes Geld" destabilisierend auf die Märkte und die Staatsfinanzen wirken könne. Dies gilt nicht nur für die "Schwarzarbeit". Viel bedeutsamer für die "Kriminalisierungsstimmung" ist ein anderer Zweig dieser "Ökonomie": die Organisierte Kriminalität. Deren illegale Märkte und Akteure sind eine seit langem globalisierte Erscheinung, die durch den Fall des "Eisernen Vorhangs" insbesondere in Deutschland einen spürbaren Aufschwung genommen hat. Manche halten diese neuen "Mafiosi" sogar für die wichtigste sozioökonomische Klasse, die aus den Ruinen der Sowjetunion hervorgegangen sei. Auch die "White-Collar"-Kriminalität nehme ein ganz anderes Ausmaß in einer Welt an, in der wirtschaftliche Transaktionen global und unübersichtlich werden.[16]

Der Staat zeigt sich diesen Entwicklungen gegenüber zunehmend machtlos. Regierungen scheinen zu willfährigen Ausführungsorganen von Marktinteressen zu degenerieren. Das alles könnte schon gegen eine "Abdankung" des traditionellen Strafrechts sprechen. Es gibt aber ohnehin einige Zweifel daran, dass dessen Beiträge zur Aufrechterhaltung des sozialen Friedens entscheidend sind. Darüber hinaus wird den Nationalstaaten und den demokratischen Systemen - weltgeschichtlich betrachtet eher episodische Phänomene - Zukunftsfähigkeit abgesprochen. Man prophezeit in einer überbevölkerten Welt anhaltende Auseinandersetzungen zwischen den Kulturen[17] auch einen Zerfall in regionale Einheiten bzw. Stammesgebiete, in Herrschaftsbereiche von wechselnden "Warlords" - also ein neues Mittelalter oder eine neue Anarchie mit Aussichten auf ethnische Bürgerkriege als allgegenwärtiges Phänomen. Es gehe um einen dialektischen grundsätzlichen Konflikt zwischen dem weltumspannenden, Traditionen zerstörenden kapitalistischen Markt und überall aufschießenden, mehr oder weniger fundamentalistischen Identitätsbewegungen ethnischer und/oder religiöser Art. Die Demokratie werde von beiden Seiten untergraben. Der "heilige Krieg" wird also auch gegen "McDonald" geführt.

In diesem Zusammenhang scheint die utopische Alternative eines Weltstaates auf: Der Globalisierung der Wirtschaft müsse die Globalisierung einer Schutzmacht mit festen Rechtsinstituten folgen.[18] Den rudimentären Ansätzen zur Bildung eines Weltstaates (VN, EU, IWF) stehe indes die Selektion einer einzigen Supermacht gegenüber, welche die Funktion eines Weltpolizisten übernehmen und ein Gewaltmonopol ausüben könnte. Der Umbau westlicher Streitkräfte in schnelle Eingreiftruppen, die im Grunde für Polizeiaufgaben bereitstehen, zeige in diese Richtung. Hier muss offen bleiben, ob die Entwicklung zum Weltstaat letztlich im großen Maßstab zur Kriminalisierung bisher legitimer partieller Gewalt führen, also die bisher souveräne Kriegführung zum kriminellen Terrorismus verwandeln würde.

Es findet ferner ein Diskurs darüber statt, ob angesichts der z. T. jetzt noch nicht absehbaren, aber zu erwartenden problematischen gesellschaftlichen Folgen der Globalisierung und eines allgemeinen Werteverfalls bzw. Identitätsverlusts ein starker Staat notwendig ist. Manche befürchten in Deutschland eine Restrukturierung der Inneren Sicherheit unter Funktionsverlusten der Bürgerrechte, die sich an dem amerikanischen "Zero Tolerance"-Modell orientiere. Die marktradikale Durchdringung der amerikanischen Gesellschaft habe mit der wirtschaftlichen Prosperität für die "Upper-middle-Class" eine neue politische Ökonomie der gesellschaftlichen Kontroll-, Straf- und Gefängniskomplexe für die zunehmende "Under-Class" hervorgebracht. Die Herstellung nationaler Innerer Sicherheit genieße Vorrang vor der Ausübung individueller und sozialer Grundrechte und begrenze deren Schutzbereich durch einen politisch definierten Gemeinschaftszweck. Strafrecht werde von der "Ultima Ratio" zur "Prima Ratio" des Gesetzgebers.[19] Die Entstehung einer neuen Unterklasse auch in Europa wird als eine soziale Folge der neoliberalen Strukturierung der gesellschaftlichen Veränderungen im Zusammenhang mit den vielschichtigen Phänomen der Globalisierung gesehen.

Tatsächlich könnten soziale Exklusionen (Modernisierungsverlierer, Kaufkraftschwund, neue Armut, ethnische Gettos) durch Ausbreitung von Kriminalität die Grundlagen der demokratischen Legitimation untergraben. Sie gefährden den demokratischen Rechtsstaat und den europäischen Integrationsprozess gleichermaßen. Die Organisierte Kriminalität breitet sich als illegale Begleiterscheinung der Internationalisierung von Wirtschaftsbeziehungen aus. Die Globalisierungskriminalität ist ein Folgeproblem des Globalisierungsprozesses.[20] Sie lässt sich daher nur in diesem Rahmen erfolgreich bekämpfen. Es stellt sich mithin die Frage, ob die Politik der Inneren Sicherheit auch in Deutschland die Funktion haben muss, die Folgen des wirtschaftlichen Globalisierungsprozesses repressiv zu flankieren, und ob damit der Blick auf die Konturen eines starken Staates im Zeitalter der Globalisierung eröffnet ist.[21]

Teilweise ist man ohnehin schon zu dem Ergebnis gekommen, dass sich seit dem "Herbst 1977" ein Paradigmawechsel von der Herstellung öffentlicher Sicherheit hin zur Inneren Sicherheit vollzogen habe: Im Gegensatz zum Rechtsbegriff der öffentlichen Sicherheit (Inbegriff der Unverletzlichkeit der objektiven Rechtsordnung und der subjektiven Rechte) umfasse der politische Begriff der Inneren Sicherheit die ständige Bereitschaft aller staatlichen (und privaten) Sicherheitsorganisationen zur Abwendung von Sicherheitsrisiken nach Maßgabe einer politisch bestimmten Normallage. Als Versprechen an die Bevölkerung verlange vollständige Innere Sicherheit eine nahezu lückenlos operierende Sicherheitsvorsorgeorganisation. Die Innere Sicherheit werde zum Äquivalent der äußeren Sicherheit als Schutz der politisch-physischen Integrität der Republik. Sie setze eine permanente Bedrohung voraus und reduziere das Politische auf die Definition des Feindes, der jetzt innen stehe.[22] Dementsprechend ersetze die Bedrohung der Gesellschaft durch die Organisierte Kriminalität die frühere Bedrohung durch den Warschauer Pakt.[23]

Angesichts der vielfältigen kriminogenen Wirkungen der Globalisierung gibt es zwar Anstrengungen zur Entwicklung einer supranationalen Sicherheitsvorsorge. Die bisherigen Strukturen europäischer Innerer Sicherheit haben aber noch nicht den erforderlichen Minimalstandard erreicht.[24] Gleichzeitig ist zu beobachten, dass es in Deutschland und anderen EU-Mitgliedstaaten mittlerweile Strukturen neuer Innerer Sicherheit gibt. In diesen Strukturen liegt das entscheidende Moment für die Auslösung der Eingriffsschwelle in der Erfassung eines Risikos für die politisch definierte Ordnung der Inneren Sicherheit: Der Unterschied zwischen Verfolgung und Verhütung im Sinne einer Vorverlagerung des strafrechtlichen Interessenschutzes wird zugunsten einer umfassenden Risikovorsorge eingeebnet. Es wird u.a. befürchtet, dass die politisch definierten Risiken für die Innere Sicherheit Datensammlungen auslösen, die rechtlich kaum noch beherrschbar seien. Hinzu kämen Tendenzen, die Differenzierungen hinsichtlich der Kompetenzen zwischen Geheimdienstorganisationen und Polizeibehörden weiter abzubauen.[25] Im Modell einer umfassenden Risikovorsorge wird das Strafrecht in den Augen mancher Kritiker immer mehr zu einem probaten Mittel primär symbolischer Politik. Es werde zur Lösung sozialer Probleme eingesetzt, wenn die anderweitige Inanspruchnahme politischer Steuerungsinstrumente nicht opportun oder unmöglich erscheine. Das Strafrecht werde so zunehmend politisch funktionalisiert und zu einem Instrument der Sicherheitsvorsorge.[26] Man löse anscheinend die Gefährdungen durch die Folgen politischen Handelns von den systemischen Ursachen. Manch einer hat den Eindruck, dass die entstehenden Gefährdungen nur auf die Ebenen der Organisierten Kriminalität verschoben werden. Begreift man die Globalisierung als den Rationalisierungsprozess einer neokapitalistisch durchstrukturierten Moderne, könnte sich die Organisierte Kriminalität als Strategie einer Erhöhung von Gewinnmargen jenseits aller moralischen und rechtlichen Grenzen erweisen. Man könnte sie sogar als "systeminhärentes Phänomen" ansehen.[27]

Die Bekämpfung der weltweit vernetzten Kriminalität hängt von den Grenzen wirtschaftlichen Handelns entlang sich (vermeintlich) selbst regulierender Märkte und ihrer internationalen Durchsetzbarkeit ab. Unter den geltenden Bedingungen kann die Erhöhung des Repressionsdruckes tatsächlich aber nichts Entscheidendes bewirken. Der Unterschied zwischen Norm und gesellschaftlicher Wirklichkeit wird immer größer. Eine globale Kulturindustrie suggeriert allgemeinen Wohlstand und lädt dazu ein, die Grenzen zur Rechtswidrigkeit zu überschreiten. Sie erzeugt einen dumpfen Widerstand gegen die Macht eines Systems, das Wohlstand für alle verspricht, aber doch viele Menschen ausschließt. Daraus könnte man folgern, dass es darauf ankommt, die Auswirkungen der Globalisierung sozial zu flankieren, um eine politische Gegensteuerung zu den sozioökonomischen Umwälzungen im supranationalen Rahmen durchzusetzen. Unterdessen ist die Gefahr nicht von der Hand zu weisen, dass unter Geltung eines neoliberalen Paradigmas der Staat mit seinem strafrechtlichen Instrumentarium zunehmend auf die Aufrechterhaltung repressiv strukturierter politischer Stabilität zurückgeschraubt wird, um die Bedingungen zu gewährleisten, die für unternehmerisches Handeln auf den Weltmärkten notwendig sind.

Am Ende könnte also eine Gesellschaftsstruktur stehen, die auf effektive (nicht unbedingt staatliche) Polizeikomplexe angewiesen ist.[28] Bei diesem Szenario ist möglicherweise die Frage unvermeidlich, ob die Innere Sicherheit zu einem romantischen Traum werden muss.[29] Klar sollte immerhin sein, dass die Entstehung von kriminellen Organisationen ohne Berücksichtigung der Marktsituation, des ethnischen, politischen, sozialen und wirtschaftlichen Kontextes nicht zu verstehen ist. Eingebettet in die Mechanismen der legalen Wirtschaft entwickelt sich insbesondere die Organisierte Kriminalität nicht nur in prosperierenden Gesellschaften und stellt als "Schattenwirtschaft" eine illegale Ausformung des anerkannten Wirtschaftslebens dar.

Die für die Völkergemeinschaft bedrohlichste "Innovation" ist eine in den neunziger Jahren des vergangenen Jahrhunderts entstandene gefährliche Verbindung zwischen der transnationalen Organisierten Kriminalität und ebenso transnationalen terroristischen Aktivitäten. Dort werden sowohl die Professionalität der Organisierten Kriminalität als auch deren finanzielle Möglichkeiten genutzt. Im Rauschgiftbereich kommt es z.B. zur Erhebung von "Revolutionssteuern". Eine weitere denkbare Symbiose von Organisierter Kriminalität und Terrorismus mit weltweiten Auswirkungen ist der "Cyber-Terrorismus". Darunter ist die Nutzung des Internets zu verstehen, um in erpresserischer Absicht in sensible Bereiche der Datenverarbeitung von Unternehmen, Behörden und Regierungen vorzudringen. Die Organisierte Kriminalität hat zweifellos vor allem durch eine nahezu perfekt getarnte Geld- und Bankwirtschaft sowie durch immer leistungsfähigere Kommunikations- und Datenverarbeitungssysteme einen katalytischen Schub erhalten. Die Auflösung der weltpolitischen Blockstruktur und die damit verbundene Aufhebung oder Lockerung von Grenzkontrollen hat deren Ausbreitung ebenfalls beschleunigt.

Von besonderer Bedeutung ist eine "Qualitätssteigerung" der Organisierten Kriminalität, die in vielen Ländern der Welt durch die Verzahnung mit dem staatlichen Machtapparat, mit ethnischen und religiösen Minderheiten, "Warlords", Geheimdiensten und wirtschaftlichen Strukturen eingetreten ist. Eine derartige Kriminalität ist mit polizeilichen und justiziellen Mitteln allein nicht mehr zu eliminieren. Rein repressive Ansätze sind hier zum Scheitern verurteilt. Polizeipraktiker berichten, dass man Verfahren, die weit reichende Erkenntnisse über Organisierte Kriminalität (z.B. Geldwäsche durch Verdächtige aus den GUS-Staaten mit Verbindungen in höchste politische Kreise) erbracht hatten, wegen Personalmangels und rechtlicher Probleme nicht in befriedigender Weise in die Tiefe habe führen können. Es kommt fast einer Selbsttröstung gleich, wenn man behauptet, dass für die Strafverfolgung nicht nur der momentane Bekämpfungserfolg, sondern auch Dauer und Intensität der Beeinträchtigung von kriminellen Strukturen und illegalen Märkten entscheidend seien. Erforderlich seien eine Loslösung von der strafprozessualen Prägung und die Entwicklung eines ganzheitlichen Bekämpfungsansatzes.[30]

IV. Globalisierung - "Naturereignis" oder Gestaltungsaufgabe?

In seiner dritten "Berliner Rede" bezeichnete Bundespräsident Johannes Rau im Mai 2002 die unterschiedlichen Auswirkungen der Globalisierung als Veränderungen von "neuer Qualität". Er rief dazu auf, sie "in gute Bahnen" zu lenken. Die Globalisierung ist in der Tat kein Naturereignis, dem die Menschen ausgeliefert sind. Zu ihrer Gestaltung sind klare Wertvorstellungen jenseits des Wirtschaftlichen erforderlich. Der Bundespräsident betonte, dass 90 Prozent der Gelder, die täglich um die Welt zirkulieren, nichts mit dem Austausch von Gütern und Dienstleistungen zu tun haben. Spekulative Geldbewegungen können viele Länder sozial und politisch destabilisieren. Es besteht Einigkeit darüber, dass etwas gegen diese Spekulation getan werden muss. Die Politik sollte dringend Instrumente für eine internationale Finanzmarktordnung schaffen, um die mit der Devisenspekulation verbundenen Probleme beherrschen zu können. Den Kritikern der Globalisierung in ihrer gegenwärtigen Form bescheinigte der Bundespräsident, dass sie durchaus die richtigen Fragen stellen. Das gelte auch, wenn es bei Demonstrationen immer wieder zu Gewalt komme. Rau erinnerte an die ungleichmäßige Verteilung des Wohlstandes in der Welt. In den ärmsten Nationen leben 40 Prozent aller Menschen. Ihr Anteil am Welthandel beträgt jedoch weniger als drei Prozent. Drei Viertel des Welthandels entfallen auf 16 Prozent der Weltbevölkerung. Der Bundespräsident hob hervor, dass eine Politik der Freiheit nur dann auch wirtschaftlich überzeugen werde, wenn sie die Menschen befreie von Ausbeutung, von Armut und Überschuldung, wenn sie für gleiche Chancen sorge, zum gegenseitigen Respekt beitrage und wenn sie alle teilhaben lasse an dem, was den Globus bewege.[31]

Im Zeitalter der Globalisierung enthält der Begriff "Innere Sicherheit" möglicherweise einen Widerspruch in sich: Die Gefährdung zahlreicher Rechtsgüter ist immer häufiger auf Umstände zurückzuführen, die jenseits der jeweiligen nationalen Grenzen angesiedelt sind. Es ist nicht zu übersehen, dass die Globalisierung in ihrer jetzigen Form (auch) ein kriminogener Prozess ist. Bestimmte Formen der Kriminalität (Organisierte Kriminalität, Waffenhandel, Menschenschmuggel u. v. m.) gehören zu deren Schattenseiten.[32] Sowohl deren Entstehungsbedingungen als auch ihre Folgen sind mit geografisch begrenzten kriminalpolitischen Konzepten weder analytisch erfassbar noch praktisch zu beeinflussen. Die bisherigen Bekämpfungsansätze berühren allenfalls Oberflächenphänomene. Zur Bewältigung gigantischer Veränderungsprozesse mit äußerst schwerwiegenden kriminellen Begleiterscheinungen stehen keine geeigneten rechtlichen Kategorien zur Verfügung. Die "Filetierung" ganzer Volkswirtschaften (z.B. in Russland) liegt nicht nur außerhalb des räumlichen Geltungsbereiches des deutschen Strafgesetzbuches etwa im Hinblick auf die Tatbestände der Unterschlagung, der Untreue, des Betruges und der Bestechung. Sie zeigt, dass die klassische strafrechtliche Dogmatik versagen muss.

Die Globalisierung zwingt zur Entwicklung einer neuen Sicherheitsphilosophie und zur Schaffung wirksamer Instrumente. Selbst eine deutlich verbesserte weltweite Zusammenarbeit auf der Basis konventioneller Rechtshilfeabkommen auf strafrechtlicher Grundlage reicht nicht aus. Die internationalen Finanzmärkte sind zum globalen Tatort geworden. Die dort anzutreffenden Akteure sind durch die Strafdrohungen klassischer Straftatbestände nicht zu beeindrucken. Die weitgehende Deregulierung weltweiter Kapitaltransaktionen und die Ablösung des Finanzgeschehens von "realen" wirtschaftlichen Prozessen haben die negativen Wirkungen der Globalisierung gesteigert. Sie hat Möglichkeiten zur sozialschädlichen und kriminellen Bereicherung eröffnet, welche die Reaktionsmöglichkeiten einzelner Staaten übersteigen. Gegenwärtig sind keine überzeugenden Strategieentwürfe ersichtlich, mit deren Hilfe das komplexe Geflecht wirtschaftlicher Interessen und krimineller Ambitionen aufgebrochen werden könnte. Die Schattenseiten der Globalisierung werden sich daher weiter ausdehnen. Konventionelle Sicherheitspolitik und lokale Strafverfolgung können daran nichts ändern. Die Zahl der Opfer wird also weltweit ansteigen.

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Fußnoten

1.
Globalisierung ist gleichwohl eines der wichtigsten politischen Themen. Vgl. Schlussbericht der Enquete-Kommission "Globalisierung der Weltwirtschaft - Herausforderungen und Antworten" (BT-Dr 14/9200, S. 49) und Thomas Friedmann, Globalisierung verstehen. Zwischen Marktplatz und Weltmarkt, Berlin 2000; ausführlich auch Elmar Altvater/Birgit Mahnkopf, Globalisierung der Unsicherheit, Münster 2002.
2.
Vgl. George Soros, Der Globalisierungsreport, Berlin 2002, S. 13.
3.
Vgl. ebd., S. 14.
4.
Vgl. ebd., S. 16.
5.
Vgl. Christiane Grefe/Mathias Greffrath/Harald Schumann, attac - Was wollen die Globalisierungskritiker?, Berlin 2002, S. 26.
6.
Vgl. G. Soros (Anm. 2), S. 20.
7.
Vgl. ebd., S. 26f.
8.
Vgl. Viviane Forrester, Die Diktatur des Profits, München 2001, S. 10f.
9.
Ebd., S. 13.
10.
Vgl. ebd., S. 19f.
11.
Vgl. Richard Barnet/John Cavanagh, Über Elektronisches Geld und "Kasinoökonomie", in: Jerry Mander/Edward Goldsmith (Hrsg.), Schwarzbuch der Globalisierung. Eine fatale Entwicklung mit vielen Verlierern und wenigen Gewinnern, München 2002, S. 92ff.
12.
Vgl. V. Forrester (Anm. 8), S. 21.
13.
Vgl. Chr. Grefe/M. Greffrath/H. Schumann (Anm. 5), S. 29.
14.
Wolfgang Hetzer, Polizei und Bundesnachrichtendienst, in: der kriminalist, (2000), S. 250.
15.
Vgl. Henner Hess, Die Zukunft des Verbrechens, in: Kritische Justiz, (1998), S. 145f.
16.
Vgl. ebd., S. 153.
17.
Vgl. Samuel P. Huntington, Kampf der Kulturen. Die Neugestaltung der Weltpolitik im 21. Jahrhundert, München-Wien 1998.
18.
Vgl. H. Hess (Anm. 15), S. 157.
19.
Vgl. Ralf Hansen, Eine Wiederkehr des Liviathan? Starker Staat und neue Sicherheitsgesellschaft, in: Kritische Justiz, (1999), S. 231f.; Wolfgang Hetzer, Attentat und Rechtsstaat, in: Kriminalistik, (2002), S. 490ff.
20.
Vgl. Ulrich Beck, Was ist Globalisierung?, Frankfurt/M. 1997, S. 48ff.
21.
So R. Hansen (Anm. 19), S. 238f.
22.
Vgl. Carl Schmitt, Der Begriff des Politischen, Berlin 1963, S. 32ff.
23.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 239f.
24.
Vgl. W. Hetzer (Anm. 14), S. 253; ders., Das künftige Strafrecht der Europäischen Union, in: Kriminalistik, (2001, S. 539ff.; ders., Innere Sicherheit in Europa?, in: der kriminalist, (2002), S. 68ff; ders., Kriminalpolitik in Europa, in: Kriminalistik (2002), S. 427ff.
25.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 245. Ausführlich: Wolfgang Hetzer, Kernschmelze im Rechtsstaat, in: der kriminalist, (1998), S. 489ff.; ders., Polizeibehörde oder Geheimdienst?, in: der kriminalist, (2002), S. 14ff.; ders., Geheimdienste gegen Organisierte Kriminalität, in: Zeitschrift für Innere Sicherheit in Deutschland und Europa, (1999), S. 3ff.; ders., Polizei und Geheimdienste zwischen Strafverfolgung und Staatsschutz, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, (1999), S. 19ff.
26.
Vgl. R. Hansen, (Anm. 19) S. 240.
27.
W. Hetzer (Anm. 14), S. 253; ders., Wirtschaftsform Organisierte Kriminalität, in: Zeitschrift für Wirtschafts- und Steuerstrafrecht, (1999), S. 126ff.; ders., Organisierte Kriminalität, in: Kriminalistik, (2001), S. 762ff.; ders., Wirtschaftskriminalität, in: Kriminalistik, (2001), S. 767ff.
28.
Vgl. R. Hansen (Anm. 19), S. 252f.
29.
So ders., ebd., S. 253.
30.
Vgl. Rainer Bruckert, Zeit zum Umdenken in der OK-Bekämpfung?, in: der kriminalist, (2000), S. 115ff.
31.
Zum Inhalt der Berliner Rede des Bundespräsidenten vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Mai 2002, S. 2.
32.
Vgl. Jens van Scherpenberg/Peter Schmidt (Hrsg.), Stabilität und Kooperation: Aufgaben internationaler Ordnungspolitik, Baden-Baden 2000, S. 29ff.