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25.11.2005 | Von:
Harald Müller

Die Zukunft der nuklearen Ordnung

Schlechte Vorzeichen und ihre Ursachen

Bereits zu Beginn stand die Überprüfungskonferenz unter keinem guten Stern. Der Vorbereitungsprozess (drei zweiwöchige Treffen) war von permanentem Streit gekennzeichnet, und die Delegationen starteten ihre Arbeit ohne eine vereinbarte Tagesordnung. Ursächlich für diese missliche Lage war eine beispiellose Position der USA, der sich Frankreich, wenngleich mit großer Diskretion, angeschlossen hatte: Man beanspruchte, die Ergebnisse der Überprüfungskonferenz von 2000 hinsichtlich der dort getroffenen Vereinbarungen über die nukleare Abrüstung zu ignorieren. Damals hatte man sich auf "Dreizehn Schritte" eingelassen, die eine Kombination von Abrüstungsprinzipien und konkreten Maßnahmen darstellten. Zu den Prinzipien zählten beispielsweise Transparenz und eine Minderung der Rolle von Kernwaffen in den nationalen Strategien. Zu den konkreten Schritten zählten der Beginn von Verhandlungen über ein verifizierbares Ende derSpaltstoffproduktion für Waffenzwecke (FMCT) und die Einbeziehung taktischer Kernwaffen in die vereinbarte Abrüstung.

Der Bush-Administration passte das Setzen verbindlicher Abrüstungsnormen nicht in ihr Konzept einer möglichst großen militärpolitischen Handlungsfreiheit. Die freundliche Erwähnung des mittlerweile gekündigten ABM-Vertrags und die dringende Aufforderung, den Teststopp in Kraft zu setzen, behagten der US-Administration ebenso wenig wie die Befürwortung eines verifizierbaren FMCT, denn die gegenwärtige Regierung möchte nicht, dass auswärtige Inspektoren im amerikanischen Nuklearkomplex "herumschnüffeln". Was die französische Regierung zu ihrem Handeln motivierte, ist schwer zu verstehen. Anscheinend missfällt es ihr, dass generelle Verpflichtungen hinsichtlich der glorreichen "Force de Frappe" eingegangen werden müssen. Die starre Haltung der Kernwaffenstaaten war ausschlaggebend dafür, dass die "blockfreien" Staaten mit Misstrauen und Frustration in die Konferenz eintraten. So nahmen beispielsweise die Ägypter dem Iran, der unter erheblichem Druck wegen seiner sensitiven nuklearen Aktivitäten stand und dem an einer einigen Vertragsgemeinschaft daher wenig gelegen war, über weite Strecken die Rolle des "Störenfrieds" ab.

Die Problematik, hinsichtlich getroffener Vereinbarungen auf früheren Überprüfungskonferenzen "zurückzurudern", liegt in der wichtigen Rolle solcher Konferenzen in der Entwicklung eines Vertragsregimes. Verträge sind aus zwei Gründen provisorische Einrichtungen. Erstens: Sie sind in Sprache gegossen und enthalten daher zwangsläufig interpretationsbedürftige Zweideutigkeiten. Überprüfungskonferenzen sind die Orte, an denen die Vertragsgemeinschaft einvernehmlich ihre autoritative Interpretation solcher streitigen Passagen verhandeln kann. Zweitens: Verträge werden zu einem bestimmten Zeitpunkt und unter bestimmten Umständen abgeschlossen. Gäbe es keine Möglichkeit, das Vertragsregime mit dem Wandel zu entwickeln, würden Verträge schnell obsolet und könnten womöglich zerbrechen. Vertragsänderungen sind schwierig, weil ihre rechtlichfixierten Bedingungen sehr anspruchsvollsind.[1] Überprüfungskonferenzen bieten daher die Chance, die Anpassung mittels "weichem" Recht, das heißt durch Neuinterpretation und ergänzende Maßnahmen, zu vollziehen. Im NVV ist dies wiederholt geschehen (etwa durch die Feststellung der Konferenz, es gebe keinen plausiblen Grund für "friedliche Kernexplosionen", ein Recht, das in Art. V niedergelegt war).

Damit Überprüfungskonferenzen diese Aufgabe wahrnehmen können, müssen sich freilich die Mitglieder darauf verlassen können, dass deren gemeinsam beschlossene Ergebnisse auch von allen akzeptiert werden - gegen diese Norm haben die USA und Frankreich verstoßen und somit ein bewährtes Instrument der Regime-Entwicklung (nicht nur in der Nichtverbreitung) ohne Not in Frage gestellt. Die Empörung der blockfreien Länder ist insofern durchaus verständlich, und es ist ein Armutszeugnis für die westliche Medienwelt, dass über Wochen hinweg der missliche Zustand der Verhandlungen den Exponenten der blockfreien Bewegung, namentlich Ägypten, angelastet wurde, während die eigentlichen Urheber kaum kritisiert wurden.

Die Konferenz befasste sich insgesamt drei Wochen nur mit Verfahrensfragen. Zunächst kämpfte man um die Tagesordnung; dabei ging es im Kern darum, ob die Überprüfung Bezug auf die Schlusserklärung von 2000 nehmen dürfe. Sodann stritt man um dieselbe Frage hinsichtlich des Arbeitsprogramms, wobei die Einrichtung von Unterausschüssen von besonderer Bedeutung war. In den letzten Tagen wurde dann um einen rein formalen Bericht gerungen, weil man sich in keiner einzigen inhaltlichen Frage hatte einigen können. Die Verfahrensdebatten waren auch deshalb so zäh, weil der Präsident Plenarsitzungen vermied und die Streitfragen in kleinen Konsultationen mit den Ausschussvorsitzenden und den Vorsitzenden der Regionalgruppen zu lösen versuchte. Diese Personen hatten jedoch kein Verhandlungsmandat und mussten sich in jeder Einzelfrage des Konsenses ihrer Gruppen versichern. Das war nicht nur zeitraubend, sondern erlaubte es auch den extremen Kräften auf beiden Seiten (Ägypten, Iran, Kuba einerseits, USA andererseits), die Gruppen jeweils auf nicht konsensfähige Positionen zu platzieren. Dass der Präsident seine eigenen Vorschläge zunächst jeweils vorab mit den USA abstimmte, machte sie für die blockfreien Länder von vornherein unannehmbar, und erst als er diese Praxis änderte, kam es zu Gesprächen. Insgesamt stellte diese Konferenz ein seltenes Desaster multilateraler Konferenzdiplomatie dar - und das ausgerechnet in einem Augenblick, in dem das Nichtverbreitungsregime durch die nuklearen Krisen in Ostasien und im Iran einer besonderen Herausforderung gegenübersteht. Wie konnte es dazu kommen?[2]


Fußnoten

1.
Um den NVV zu ändern, muss eine Sonderkonferenz der Vertragsparteien einberufen werden, die mehrheitlich die Änderung beschließt. Damit die Änderung rechtlich verbindlich wird, muss die Mehrheit der Vertragsparteien sie ratifizieren, darunter alle fünf Kernwaffenstaaten und alle Staaten, die zum Zeitpunkt des Änderungsbeschlusses Mitglied im Gouverneursrat der Internationalen Atomenergieorganisation sind - eine nahezu unüberwindbare Hürde.
2.
Die folgenden Abschnitte sind eine gekürzte und überarbeitete Version von Harald Müller, Vertrag im Zerfall? Die gescheiterte Überprüfungskonferenz des Nichtverbreitungsvertrages und ihre Folgen, Frankfurt/M., HSFK-Report (2005) 4, Kap. 6 und 7.