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25.11.2005 | Von:
Harald Müller

Die Zukunft der nuklearen Ordnung

Die Akteure und ihre Interessen

Die USA

Die amerikanische Delegation setzte John Boltons Linie der Abwertung des Multilateralismus in ihren Konferenzaktivitäten um.[3] Der relative Bedeutungsverlust des NVV aus der Sicht Washingtons heißt nicht, dass die USA den Vertrag völlig ignorierten. Solange er die rüstungspolitische Handlungsfreiheit der Staatenmehrheit beschränkt und eventuellen amerikanischen Sanktionen gegen kernwaffenproduzierende Staaten als Legitimationshilfe dient, wird er von den USA akzeptiert. Aber er ist nicht so unumstritten, dass er umgekehrt Beschränkungen der amerikanischen Handlungsfreiheit begründen könnte, etwa durch die Ratifizierung des Teststoppvertrages. Die USA sehen das Instrumentarium der Nichtverbreitung heute weitgehend außerhalb des Vertrages: bei der Gruppe der nuklearen Lieferländer, der Proliferation Security Initiative, der Sicherheitsratsresolution 1540, der globalen Gefahrenminderungs-Initiative und der eigenen militärischen Counterproliferation.[4]

In seiner Kernwaffenplanung plant und entscheidet das Verteidigungsministerium ausschließlich unter technischen und strategischen Gesichtspunkten. Laufen diese mit Abrüstungsverpflichtungen parallel - etwa im Bestreben, die Bestände durch Reduzierung an die veränderten Bedrohungslagen anzupassen -, bietet dies die Chance, solche Maßnahmen als vertragskonformen Abrüstungsschritt zu deklarieren. Erfordert die Lageanalyse aus der Sicht des Pentagons hingegen Rüstungsmaßnahmen, werden diese ohne Rücksicht auf den NVV verwirklicht, etwa indem man neue Waffen mit relativ geringer Sprengwirkung entwickelt, um Führungsbunker oder Massenvernichtungswaffenlager und -produktionsstätten zerstören zu können. Unter diesen Umständen war es nachvollziehbar, dass die USA in die Konferenz von vornherein mit der Erwartung eingetreten sind, dass für sie kein befriedigendes Ergebnis zu erzielen sei: In jedem Fall hätte es Washington Konzessionen in der Abrüstungsfrage abgefordert, zu denen die US-Regierung nicht bereit war.

Nun wird die Mission der Supermacht, Stabilität in der Welt zu gewährleisten, durch die Schwächung des NVV - wie multilateraler völkerrechtlicher Regime insgesamt - keineswegs einfacher, eine Einsicht, die von einigen amerikanischen Analytikern durchaus geteilt wird.[5] Der weltanschaulich verankerte Unilateralismus führender Mitglieder der Bush-Regierung wird von solchen Überlegungen jedoch nicht tangiert. Wann immer sich in der Gruppe der westlichen Länder Widerstand zeigte, änderte die US-Regierung ihre Position. Washington wollte keinen zu tiefen Graben zwischen sich und den westlichen Partnern entstehen lassen; auch sollte nicht offenkundig werden, wie groß die Verantwortung war, die Washington für die Blockade der Konferenz trug.

Russland und China

Im Vergleich zu den USA spielte Russland eine eher unauffällige Rolle. Es lavierte zwischen amerikanischen Positionen (Ablehnung der Rüstungskontrolle bei substrategischen Waffen) und chinesischen Positionen (Entmilitarisierung des Weltraums), gelegentlich auch zwischen den Präferenzen der blockfreien Staaten hin und her. Die russische Delegation vermied es sorgfältig, in die Rolle des "Showstoppers" manövriert zu werden, obwohl man auch in Moskau die "Dreizehn Schritte" für obsolet hält, weil die eigene Zustimmung unter der Voraussetzung zustande gekommen war, dass das Verbot der Raketenabwehr im ABM-Vertrag erhalten bliebe - diesen Vertrag hat Präsident Bush jedoch 2002 gekündigt. Augenscheinlicher als bei den USA wurde seitens der russischen Delegation deutlich, dass man im NVV ein auch für das nationale Interesse eminent nützliches sicherheitspolitisches Instrument sieht.

China war ein Konferenzgewinner, obwohl es den Ausgang gewiss so nicht gewünscht hatte. China war ungewöhnlich aktiv, was sich in zahlreichen Arbeitspapieren niederschlug.[6] Die in jüngster Zeit vollzogene Anerkennung des Multilateralismus als wichtige Voraussetzung der Sicherheit und des weltweiten Einflusses Chinas manifestierte sich hier eindrucksvoll. Chinas Positionen lehnten sich überwiegend eng an die der blockfreien Staaten an. Damit präsentierte es sich, anders als die westlichen Kernwaffenstaaten, als Verbündeter. Fraglos hat es durch die Konferenz "gut gepunktet"; das ist insoweit eine Ironie, als China als einziger Kernwaffenstaat augenblicklich langsam, aber beharrlich seine Kernwaffenbestände erweitert.

Besondere Beachtung verdient mit Blick auf die Zukunft die Beziehung zu den islamischen Ländern. Chinas wirtschaftliche Beziehungen zum Iran sind eng und werden weiter ausgebaut. Bei dem massiven Interesse des "Reiches der Mitte" an einer gesicherten Energieversorgung kann angenommen werden, dass China wünscht, auch in der arabischen Welt mehr als bisher Fuß zu fassen. Ägypten mag sich dazu in absehbarer Zeit als neuer Partner anbieten, denn die Frustration Kairos über die amerikanische Schutzmacht wurde überdeutlich. Sollte China sich entschließen, den Ägyptern ein alternatives Subventionsangebot für ihren defizitären Haushalt zu machen - gegenwärtig das herausragende Einflussmittel Washingtons -, könnten die USA ihren wichtigsten arabischen Verbündeten verlieren. Die Konferenz könnte eine wichtige Etappe in einem derartigen "Realignment" dargestellt haben.

Frankreich und Großbritannien

Abgesehen von den USA gab sich die französische Delegation unter den Kernwaffenstaaten am unzugänglichsten.[7] Auch sie wollte von den "Dreizehn Schritten" von 2000 Abstand nehmen, obwohl Frankreich wie alle anderen EU-Partner diese in der Gemeinsamen Position als Verhandlungsgrundlage akzeptiert hatte.

In den Verfahrensfragen erwies sich Frankreich als flexibler. Dies lag jedoch mit hoher Wahrscheinlichkeit am Gruppendruck innerhalb der EU-Konsultationen. Wie die USA in der westlichen Gruppe, so wollte sich Frankreich bereits unter den europäischen Partnern nicht allzu sehr exponieren. Wenn es nicht gelang, sie auf die französische Linie zu bringen - was selten der Fall war -, dann war die französische Delegation zu Kompromissen bereit.

Frankreichs Perspektive scheint durch restriktiv definierte nationale Interessen verengt und nicht in der Lage, die langfristigen negativen Folgen der amerikanisch-französischen Politik realistisch einzuschätzen. Bei näherer Betrachtung ist es nahezu rätselhaft, welche essentiellen französischen Sicherheitsbelange dadurch beeinträchtigt sein sollen, dass man Abrüstungsschritte und -prinzipien bekräftigt, denen man 2000 hat zustimmen können. Als positiver Eindruck bleibt, dass Frankreich nach wie vor darauf Wert legt, sich von seinen europäischen Partnern nicht allzu sehr zu isolieren. Für Europa ist das gut, der Zukunft der Nichtverbreitung nutzt es jedoch nur wenig.

Der britische Delegationschef spielte als Vorsitzender der westlichen Gruppe über weite Strecken die Rolle des "getreuen Eckart" für die USA. Seine Taktik zielte darauf ab, die prozedurale Unbeweglichkeit der USA dadurch zu verschleiern, dass er die gesamte Gruppe auf diese Position verpflichtete und damit die blockfreien Staaten scheinbar für die Verzögerungen verantwortlich machte. Großbritannien trug damit zur Konfrontation während der Konferenz bei. Dies war insofern kurios, als Londons substantielle Positionen in Abrüstungsfragen klar kompromissbereiter waren als die Frankreichs und der USA. Vorrang hatte jedoch offenkundig das Bestreben, den amerikanischen Bündnispartner nicht zu isolieren. Die Vereinzelung fürchtete freilich auch Großbritannien: Zeichnete sich in der EU Einigkeit für Kompromisse mit den blockfreien Staaten ab, stellte sich die britische Delegation letztlich nicht dagegen.

Deutschland und die EU

Die Europäische Union kam durch die Isolierungsfurcht der drei westlichen Kernwaffenstaaten unversehens in die Rolle eines "dynamischen Treibers" des Konferenzgeschehens, wenn man in diesem Zusammenhang das Wort Dynamik überhaupt verwenden will. Zwar gibt es in der Union inhaltliche Gegensätze zwischen Kernwaffenstaaten und Nichtkernwaffenstaaten, Befürwortern und Gegnern der Kernenergie. Solange sich die Konferenz indes ausschließlich um Prozedurales drehte, spielten diese Kontroversen keine Rolle. Und an inhaltlichen Verhandlungen war die große Mehrheit der Partnerländer brennend interessiert. Die EU wurde so zu der Kraft, die das Verfahrenspatt auflöste: Erst schuf man Einigkeit darüber, die Kompromissvorschläge des Präsidenten zu unterstützen. Dann zog man mit dieser Position die übrigen westlichen Staaten mit, bis nur noch die USA übrig blieben. War dieser Punkt einmal erreicht, war auch ein Wechsel der amerikanischen Position nur noch eine Frage der Zeit. Dreimal wurde dieses Spiel im Konferenzverlauf gespielt, dreimal hatte es Erfolg. Damit war die EU entscheidend dafür verantwortlich, dass wenigstens ein formaler Konferenzbericht verabschiedet werden konnte.

Diese konstruktive Rolle der Europäischen Union war weitgehend das Verdienst der höchst energischen deutschen Delegationsführung. Sie hatte keinen Bewegungsspielraum, solange der Konferenzpräsident seine prozeduralen Vorschläge eng mit den USA koordinierte und damit die blockfreien Staaten in die Position des "Störenfrieds" manövrierte. Sobald der Präsident Sérgio de Queiroz Duarte jedoch Kompromissvorschläge vorlegte, die von den amerikanischen Präferenzen abwichen, gewann die Standardformel "den Präsidenten unterstützen" eine neue Bedeutung. Dies machte sich die deutsche Delegation zu Nutze, um die Europäische Union auf die präsidentiellen Vorschläge zu verpflichten. Damit war die angesprochene Dynamik in Gang gesetzt, die den konstruktiven Fortgang der Verhandlungen ermöglichte. Bezeichnend ist, dass sich keine andere westliche Delegationsführung zu dieser Art von Initiative durchringen konnte; abweichende Positionen von der Führungsmacht sind mittlerweile tabuisiert.

Die "Gemeinsame Position", welche die EU für die Konferenz vorbereitet hatte und die sie auch als Arbeitspapier dort einbrachte, reflektierte durchaus auch die von Deutschland gewünschten Schwerpunkte, wie zum Beispiel die Abrüstung taktischer Kernwaffen, die Bekämpfung des nuklearen Terrorismus und den Umgang mit Vertragsbrüchen und -rücktritten. Selbst eine freundliche Bemerkung über die Ergebnisse von 2000 war darin enthalten. Einzelne Teile dieses Dokuments wurden später in die Hauptausschüsse eingebracht.[8] Schließlich gab es auf Grund des deutschen Einsatzes auch noch ein separates Arbeitspapier zum Problem des Vertragsrücktritts.[9] Während der kurzen inhaltlichen Verhandlungsphase gegen Ende der Konferenz erwies sich jedoch, dass die meisten EU-Partner überwiegend ihre eigenen Interessen verfolgen. Frankreich entpuppte sich, wie erwähnt, als Partner der USA in ihrer Zurückweisung der Abrüstungsbeschlüsse von 2000. Schweden und Irland stellten sich als Mitglieder der New Agenda Coalition dar, einer Nord und Süd überspannenden Gruppe, der auch Neuseeland, Ägypten, Brasilien, Südafrika und Mexiko angehören und deren Abrüstungsforderungen de facto in einer Wiederholung der "Dreizehn Schritte" von 2000 bestanden.[10] Dänemark, Irland, Schweden, Österreich, Ungarn und die Niederlande kooperierten wie in den Jahrzehnten zuvor in der G-10 (mit Australien, Kanada, Neuseeland, Norwegen), die Vorschläge für die Art. III und IV des NPT-Vertrages vorlegten.[11] Die Niederlande, Belgien, Italien, Spanien und Litauen verfassten mit Norwegen und Rumänien das Papier der "NATO-7" zu zahlreichen Vertragsfragen.[12] Wieder war es die deutsche Delegation, die mit der größten Konsequenz die Forderungen aus der "Gemeinsamen Position" vortrug.


Fußnoten

3.
Vgl. Harald Müller/Annette Schaper, US-Nuklearpolitik nach dem Kalten Krieg, Frankfurt/M., HSFK-Report (2003) 3.
4.
Statement by Stephen G. Rademaker to the 2005 Review Conference of the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons, New York, May 2, 2005, S. 4.
5.
Vgl. z.B. Joseph S. Nye, The American Interest and Global Public Goods, in: International Affairs, 78 (2002) 2, S. 233 - 244.
6.
Vgl. Treaty on the Non-proliferation of Nuclear Weapons (NPT), NPT/CONF.2005/WP.2 - 7.
7.
Statement by H.E. Mr. François Rivasseau, Ambassador, Permanent Representative of France to the Conference on Disarmament, New York, May 2005.
8.
Vgl. NPT/CONF.2005/WP. 43, 44, 45.
9.
Vgl. NPT/CONF.2005/WP.32.
10.
Vgl. NPT/CONF.2005/WP.27.
11.
Vgl. NPT/CONF.2005/WP.9 - 14.
12.
Vgl. NPT/CONF.2005/WP.35.