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25.11.2005 | Von:
Sebastian Harnisch

Das Proliferationsnetzwerk um A. Q. Kahn

Maßnahmen zur Eindämmung nicht-staatlicher Proliferation

Wenn die vom Khan-Netzwerk an Libyen gelieferten Kopien für Kernsprengköpfe tatsächlich "Kopien von Kopien von Kopien" waren, dann müssen die bestehenden Mechanismen des Nichtverbreitungsregimes, vor allem die nationalen und internationalen Exportkontrollen und das IAEA-Inspektionssystem, wesentlich verbessert werden, um das schnelle Heranwachsen weiterer Nuklearmächte und nichtstaatlicher Akteure mit Nuklearwaffen zu verhindern. Seit der Aufdeckung des Khan-Netzwerks hat die internationale Staatengemeinschaft zwar mit diversen Initiativen auf die Versäumnisse reagiert. Es sind aber Zweifel angebracht, ob diese neuen Maßnahmen greifen werden, wenn die Schwächen des bestehenden Ausfuhrkontrollsystems nicht ausgeräumt werden.

Ausgangspunkt des bisherigen multilateralen Nuklearexportkontrollsystems ist die rechtlich verbindliche und nahezu universal gültige Norm des NVV in Art. 3 Abs. 2. Danach darf ein NVV-Mitgliedstaat Ausgangs- oder spezielles Spaltmaterial oder Ausrüstungen und Materialien zur Herstellung dieser Materialien einem Nichtkernwaffenstaat nur für friedliche Zwecke zur Verfügung stellen und nur, wenn dieses den erforderlichen Überwachungsmaßnahmen unterliegt. Der Vertrag stellt also einen direkten Zusammenhang zwischen Nuklearexporten und IAEA-Kontrollen her. Der Vertrag spezifiziert allerdings nicht genauer, um welche Materialien und Technologien es hierbei geht.

Diese Vertragslücke führte in der Umsetzung der Norm zu zwei Entwicklungen: zum einen, dass die IAEA nur den ordnungsgemäßen Gebrauch "friedlicher Nukleartechnologie" überwacht und allenfalls Ungereimtheiten in den Angaben der Mitgliedstaaten aufdecken kann. Konkreten Hinweisen auf eine militärische Nutzung, zum Beispiel für Kernwaffentests, kann sie nicht nachgehen, weil dies ihr Mandat überschreiten würde. Zum anderen bildeten sich unmittelbar nach der Vertragsschließung zwei informelle Gruppen von Nuklearexportstaaten, das so genannte "Zangger-Komitee" (1971) und die "Nuclear Suppliers Group" (1974).[22] Beide Gremien bemühten sich um die nähere Spezifizierung jener nuklearen Materialien und Anlagen, die nur exportiert werden dürfen, wenn sie von der IAEA im Empfängerland überwacht werden. Beide haben eine fast identische Mitgliedschaft. Das Zangger-Komitee ging aber direkt aus dem NVV hervor und entwickelte zunächst auch nur eine "Auslöserliste" (trigger list) für solche Materialien und Technologien, die direkt zur Herstellung von waffentauglichem Nuklearmaterial genutzt werden können. Die "Nuclear Suppliers Group" (NSG) wurde als westliche Reaktion auf die "friedliche indische Nuklearexplosion" ins Leben gerufen. Sie zielt über die Interpretation von Art. 3 Abs. 2 wesentlich hinaus, denn ihre "trigger list" zur Ausfuhrkontrolle umfasst so genannte "dual use items", die sowohl militärisch als auch zivil nutzbar sind, und Materialien, die beim Bau von Kernwaffen benötigt werden. Nach der Offenlegung des irakischen Nuklearwaffenprogramms Anfang der neunziger Jahre verschärfte die NSG ihre Ausfuhrbestimmungen durch das so genannte "Non-proliferation principle", wonach der exportierende Mitgliedstaat unabhängig von IAEA-Kontrollen eine Ausfuhr unterbinden kann, wenn er nicht sicher ist, ob der Transfer zur Verbreitung von Nuklearwaffen, radiologischen Waffen oder der Unterstützung von nuklearem Terrorismus beiträgt.[23]

Schließlich entwickelten auch die IAEA-Mitgliedsstaaten nach den Erfahrungen mit den verdeckten irakischen und nordkoreanischen Nuklearaktivitäten Anfang der neunziger Jahre verschärfte Aus- und Einfuhrbedingungen für sensitives Material. Im "Zusatzprotokoll" (1997) wurden die ratifizierenden Staaten verpflichtet, sämtliche Exporte von Nuklearmaterialien einer umfangreichen "trigger list" unaufgefordert an die IAEA zu melden. Zusätzlich gewährt das Protokoll der IAEA umfangreiche Inspektionsrechte, so dass ein Verstoß leichter erkennbar wird und durch die vertragliche Bindung an den NVV auch zu einer Sanktionierung durch den UN-Sicherheitsrat führen kann.[24]

Im Fall des Khan-Netzwerks griffen diese multilateralen Exportkontrollmechanismen aber nicht, weil sie entweder für die betroffenen Staaten und Firmen rechtlich nicht bindend waren, oder weil verbindliche Regeln nicht durchsetzungsfähig waren. So konstatiert beispielsweise der malaysische Polizeibericht über die Aktivitäten der Firma "SCOPE", dass Malaysia weder Mitglied des Zangger-Komitees oder der NSG sei, noch durch die Ratifikation des IAEA-Zusatzprotokolls verpflichtet gewesen sei, den Export von Zentrifugenkomponenten an die IAEA zu melden.[25] Im Fall der südafrikanischen Firma "Tradefin" zeigten die Ermittlungen, dass die Behörden des Zangger-Komitee- und NSG-Mitgliedstaates Südafrika unangemeldete Exporte nicht aufspüren und dass angemeldete Exporte von sensitiven Produkten der NSG "trigger list" mit Hilfe des Transfers über Drittstaaten bis nach Libyen gelangen konnten.[26]

Erkennbare Schwächen des bestehenden multilateralen Exportkontrollregimes liegen also in der mangelnden Verbreitung seiner Normen, der Ungenauigkeit der Exportregeln, aber vor allem auch an der mangelnden Durchsetzungsfähigkeit der Norm, die sich nicht auf eine autonome internationale oder nationale Behörde stützen kann. Vielmehr sind die Ausfuhreinschränkungen des bestehenden Kontrollsystems weitgehend freiwilliger Natur und liegen zudem oftmals in den Händen der nationalen Wirtschaftsministerien, die auch die Exportinteressen ihrer Nuklearindustrien im Blick haben.[27]

Wenn momentan keine starken internationalen, mit Zwang ausgerüsteten Exportkontrollinstitutionen aufgebaut werden sollen oder können, dann müssen die nationalen Ausfuhrkontrollen wesentlich verbessert werden. Die Erfahrung mit dem Khan-Netzwerk zeigt aber, dass selbst westeuropäische Staaten mit ihren nationalen Exportkontrollen überfordert sind, weil sie dem Netzwerkcharakter der Proliferation nicht gerecht werden können. Wenn Proliferationsstaaten gleich aus mehreren Quellen zivil und militärisch nutzbare Materialien oder Anlagen beziehen, dann erkennt eine nationale Exportkontrollbehörde - wenn sie erfolgreich ist - eine verdächtige Transaktion, aber nicht das dahinter liegende Muster der Anhäufung "unverdächtiger Einzelkomponenten" zum Zweck der verdeckten Zusammenfügung. Das Erkennen solcher netzwerkspezifischer Proliferation, wie sie mittlerweile typisch ist für proliferierende Staaten,[28] kann nur gelingen, wenn die nationalen Exportkontrollbehörden sehr weitgehende Kenntnisse über den Transfer von "dual-use-Technologie" haben und ihrerseits über eine Datenbank vernetzt sind, um verdächtige Beschaffungsaktivitäten frühzeitig und im globalen Maßstab erkennen zu können.

Eine verbesserte multilaterale Zusammenarbeit kann aber nicht die Versäumnisse unverantwortlicher oder unbedachter Exportkontrollpolitik ausbessern. So ist ein überzeugter Proliferateur mit den Kontakten eines A. Q. Khan kaum aufzuhalten, wenn er zumindest von Teilen seiner Regierung aktiv unterstützt oder zumindest geduldet wird. Ob die nach der Aufdeckung des Khan-Netzwerks eingeleitete Verschärfung der pakistanischen Exportkontrollen in Zukunft eine Verbesserung bringt,[29] wird also primär durch den Willen der pakistanischen Regierung bestimmt, auf die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen als Mittel der Sicherheitspolitik zu verzichten. Ähnliches gilt auch für die nukleare Exportkontrollpolitik vieler US-Regierungen seit den siebziger Jahren gegenüber Pakistan, die aus strategischen oder ermittlungstaktischen Erwägungen über Jahrzehnte den Aktivitäten des Netzwerkes zuschauten, ohne den gefährlichen Handel mit Iran, Nordkorea oder Libyen zu unterbinden.[30] Internationale Exportkontrollen haben in der Tat nur dann eine erkennbare Chance, wenn die daran beteiligten Staaten ihre Kenntnisse zum Zweck der Begrenzung von Proliferation einsetzen.

Neue Initiativen wie die UN-Sicherheitsratsresolution 1540, die Proliferation Security Initiative oder die G-8 können das bestehende System allenfalls ergänzen, aber keinesfalls ersetzen. Die Universalisierung, die Spezifizierung und institutionelle Stärkung nationaler und internationaler Exportkontrollen muss weiterhin im Zentrum des globalen Ausfuhrkontrollsystems stehen, weil nur so der Handel von Privatpersonen mit sensitiven Gütern rechtmäßig und effizient eingedämmt werden kann. Mit der Resolution 1540 hat der Sicherheitsrat einen wichtigen Schritt in Richtung der Stärkung nationaler und internationaler Exportkontrollen unternommen, weil die Resolution mit Bezug auf Kap. VII der VNCH die Schaffung effektiver nationaler Exportkontrollen vorschreibt. Ob dieser Akt "internationaler Gesetzgebung" durch den Sicherheitsrat Erfolg haben kann, wird sich daran zeigen, inwiefern die vielen blockfreien Staaten, die bisher den freiwilligen Mechanismen des Zangger-Komitees oder der NSG ferngeblieben sind, sich nun bereit zeigen, dem Diktum des Sicherheitsrates Folge zu leisten. Ähnliches gilt für die 2003 ins Leben gerufene "Proliferation Security Initiative", die durch eine verbesserte Koordinierung nationaler Exportkontrollpolitiken die Aufdeckung von illegalen Exporten zu Land, zu Wasser und in der Luft erleichtern soll. Auch diese Initiative ist auf den Willen der beteiligten und kooperierenden Staaten angewiesen, insbesondere beim zeitnahen Austausch von geheimdienstlichen Erkenntnissen. Stehen der Weitergabe solcher Informationen die Komplizenschaft oder das strategische Interesse involvierter Regierungen entgegen, dann dürfte auch diese Initiative nicht den gewünschten Eindämmungseffekt erzielen.


Fußnoten

22.
Vgl. Jacob Blackford, Multilateral Export Controls After the A.Q. Khan Network, ISIS Online Paper, 2. 8. 2005, online unter: http://www.isis-online.org/publications/expcontrol/multilateralexportcontrols.pdf (30.9. 2005), S. 2.
23.
Vgl. IAEA, Communication Received From Certain Member States Regarding Guidelines for the Export of Nuclear Material, Equipment and Technology, INFCIRC/254/Rev.6/Part 1, 16. 5. 2003, online unter: http://www.iaea.org/Publications/Documents/Infcircs/2003/infcirc254r6p1.pdf (30. 9. 2005).
24.
Vgl. Theodore Hirsch, The IAEA Additional Protocol. What it is and Why It Matters, in: Nonproliferation Review, 11 (2004) 3, S. 140 - 166.
25.
Vgl. Press Release by Inspector General of Police (Anm. 11).
26.
Vgl. J. Blackford (Anm. 22), S. 15.
27.
Vgl. Richard Cupitt/Suzette Grillot/Yuzo Muarayama, The Determinants of Nonproliferation Export Controls: A Membership-Fee Explanation, in: Nonproliferation Review, 8 (2001) 2, S. 69 - 80.
28.
Vgl. Jennifer Hunt Morstein/Wayne D. Perry, Commercial Nuclear Trading Networks as Indicators of Nuclear Weapons Intentions, in: Nonproliferation Review, 7 (2000) 3, S. 75 - 91.
29.
Vgl. Shi-chin Lin, The A. Q. Khan Revelations and Subsequent Changes to Pakistani Export Controls (CNS Issue Brief, October 2004), online unter: http://www.nti.org/e_research/e3_54a.html (30. 9. 2005).
30.
Vgl. L. Weiss (Anm. 15); Seymour Hersh, The Deal. Why is Washington going easy on Pakistan's nuclear black marketers?, in: The New Yorker vom 8. 3. 2004.