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5.7.2005 | Von:
Ludgera Klemp, Roman Poeschke

Good Governance gegen Armut und Staatsversagen

Good Governance und Individuum

Vor dem dargestellten Hintergrund gibt es kaum einen bi- oder multilateralen Geber, der nicht "Good Governance" fordert und fördert. Die Schwäche staatlicher Institutionen, allgemeines Staatsversagen und Staatsverfall haben den bekannten amerikanischen Wissenschaftler Francis Fukuyama zu seiner Publikation "State building" veranlasst. Für den Autor sind Aufbau und Stärkung öffentlicher Institutionen strategisch bedeutender als die einseitige Fokussierung auf Dienstleistungen, Infrastruktur oder andere Governance-Leistungen. Ein normativ geprägtes Verständnis von "Governance" bezieht sich auf die Art und Weise, wie politische Entscheidungen getroffen, Politik formuliert und implementiert werden. Governance beschreibt eben nicht nur staatliches Handeln, sondern politische Prozesse, die von der Zivilgesellschaft und dem Privatsektor mitgestaltet werden. Hierzu zählen auch (kollektive) Selbsthilfepotenziale der Bevölkerung, die im Rahmen von traditionellen und informellen Strukturen zur Entfaltung gelangen bzw. subsidiär zur Erfüllung von Bedürfnissen und Interessen durch den Staat mobilisiert werden können.

In Erweiterung von Ansätzen, die Effizienz und Effektivität der öffentlichen Verwaltung wie staatliche Managementkapazitäten in den Vordergrund stellen, liegt diesem umfassenderen Verständnis von Good Governance das Leitbild eines demokratischen Rechtstaates zu Grunde, basierend auf dem Recht eines jeden Menschen, Rechte zu haben (individuelle und kollektive Menschenrechte) und über öffentliche Angelegenheiten mitbestimmen zu können - ohne Ansehen von Geschlechts-, sozialer, ethnischer, kultureller und religiöser Zugehörigkeit. Auch werden Menschenrechte weiterentwickelt und durch Grundsatzdokumente präzisiert, wie das Recht auf Bildung und Gesundheit. "Gut" bezieht sich auf die Qualität von Prozessen und Institutionen sowie den verantwortungsvollen Einsatz von Macht und Ressourcen für die Bereitstellung/Sicherung öffentlicher Güter und Dienstleistungen für eine nachhaltige Entwicklung, die allen Bevölkerungsgruppen zugute kommt.[6]

Grundsätzlich müssen Institutionen und Organisationen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben transparent, effizient, rechenschaftspflichtig, unabhängig von politischer Einflussnahme und frei von Korruption sein. Für die Bewertung der Qualität von staatlichen Institutionen und der damit verbundenen Legitimität des öffentlichen Sektors gibt es zentrale Orientierungspunkte (benchmarks), die zugleich Handlungsfelder der EZ im Sinne der Förderung von personeller, institutioneller und gesellschaftlicher Kapazität sind:

  • Achtung, Schutz und Gewährleistung der Menschenrechte;[7]
  • Rechtsbindung staatlichen Handelns;
  • Festlegung von Rechenschaftspflichtigkeit;
  • Transparenz und Kontrolle des öffentlichen Sektors;
  • Garantie politischer Teilhaberechte der Zivilgesellschaft;
  • Geschlechtergleichheit und gender mainstreaming;
  • Förderung des sozialen Zusammenhalts und staatsbürgerliche Integration aller Bevölkerungs- und Volksgruppen;
  • Konsensorientierung bei demokratischen Bedingungen und Verfahren;
  • Gemeinwohlorientierung und Armutsminderung;
  • Sicherung von makroökonomischer Stabilität, eines breitenwirksamen (pro-poor growth), ökologisch nachhaltigen Wachstums;
  • Effizienz und Qualität öffentlicher Dienstleistungen und beim Schutz öffentlicher Güter;
  • Prävention von Krisen und Konflikten (Dialogforen);
  • gewaltfreie Lösung von Krisen und Konflikten - auch mit Nachbarstaaten sowie
  • Erfüllung internationaler Verpflichtungen (regionale und internationale Strukturpolitik).

Für Bürgerinnen und Bürger ist ein funktionierender demokratischer Staat dadurch erfahrbar, dass sie in der Öffentlichkeit und Privatsphäre vor Gewalt, Willkür, gewalttätigen Konflikten und Kriegen geschützt sind, ein menschenwürdiges Dasein führen, Zugang zu Trinkwasser haben, Kinder nicht an heilbaren Krankheiten sterben, Mädchen und Jungen zur Schule gehen, Frauen und Männer gleiche Rechte und Chancen haben, Regierungen mit Zustimmung der Bevölkerung an der Macht sind, Menschen das Recht haben, sich zu organisieren und an politischen Meinungs- und Entscheidungsprozessen mitzuwirken, die Presse frei und unabhängig berichten kann. Wenn dem so ist, kann von einer hohen Legitimität, Funktions- und Leistungsfähigkeit des Staates gesprochen werden - eben von Good Governance. Gemeint ist damit nicht nur Staatsführung im engeren Sinne, sondern die Beziehungen zwischen Staat und Gesellschaft und die Übernahme von Verantwortung für formale und informelle Regeln: "Governance refers to the formation and stewardship of the formal and informal rules that regulate public realm, the area in which state as well as economic and societal actors interact to make decisions."[8] Die Frage ist, welche handlungsleitenden Prinzipien und Erkenntnisse für die EZ in diesem Kontext zu beachten sind.

Demokratische Institutionen betrachten Menschen als Träger von Rechten: Die Qualität staatlicher Institutionen kann aus verschiedenen Perspektiven höchst unterschiedlich bewertet werden. Der Staat definiert auf der Grundlage seines Gewaltmonopols Normen, Regeln, Gesetze und verteilt damit Rechte, Freiheiten sowie Rollen der gesellschaftlichen Mitglieder. Gleichzeitig ist er mit der Ausübung allgemeinverbindlicher Steuerungs-, Regulierungs- und Koordinierungsfunktionen betraut und mit Sanktionsmitteln zur Durchsetzung der nach festgelegten Regeln getroffenen Entscheidungen ausgestattet. In welcher Art und Weise er dies tut und welche Ziele er hierbei verfolgt, hat für die Menschen praktische Konsequenzen. Ein Staat mit monokulturellem Charakter repräsentiert nur Teile einer ethnisch-kulturell heterogenen Bevölkerung und erzeugt direkte und indirekte Formen von Diskriminierung; ein patriarchaler Staat erzeugt Geschlechterungleichheit, ein klientelistischer Staat verstärkt die soziale Ungleichheit und Armut. Demokratische Institutionen hingegen betrachten Frauen und Männer aller Volksgruppen als Träger individueller und kollektiver Menschenrechte. In dem Maße, in dem es Staat und öffentlichen Institutionen gelingt, ethnisch-kulturelle Vielfalt und Geschlechtergleichheit wirkungsvoll zu verankern, werden Menschenrechte gestärkt und Konflikte gemindert.

Für "state building" gibt es keine Blaupausen. Vor allem führt das "Wie im Westen - so auf Erden" (Wolfgang Sachs) zu keinen nachhaltigen Lösungen. Bei Reform und Wiederaufbau des Staates wurden oft "westliche" Modelle und Standards zu Grunde gelegt. Diese können jedoch nur mäßigen Erfolg in Gesellschaften mit einer anderen Geschichte und Kultur haben. Oftmals ist der moderne Staat, so wie er in der westlichen Welt verstanden wird, in weiten Teilen einzelner Länder de facto nicht präsent oder bleibt ein nicht funktionierender Fremdkörper. Die Durchsetzung hierarchischer Zentralstaaten hat in vielen Fällen zu sozialen Desintegrationsprozessen geführt und die ungleiche Verteilung von Einkommen und Zugang zu Dienstleistungen nicht verändert. Die Landbevölkerung hat oftmals keinen Zugang zu den sozialen Grunddiensten des Staates (Gesundheit, Bildung, Justiz, Infrastruktur). Dies bedeutet jedoch nicht, dass es herrschaftsfreie Räume und ein Machtvakuum gibt.

Der Aufbau des Staates hängt in starkem Maße von historischen, politischen, ökonomischen und soziokulturellen Faktoren eines jeweiligen Landes ab. Öffentliche Institutionen verändern sich, werden reformiert und neu geschaffen, sodass "state building" auch immer "work in progress" ist. Beispielhaft hierfür steht die neue öffentliche Institutionalität, die Frauenorganisationen in den vergangenen 30 Jahren weltweit erstritten haben, um geschlechterspezifische Diskriminierung und Gewalt abzubauen und Frauen den gleichberechtigten Zugang zu Ressourcen sowie politischen Ämtern zu sichern. Dazu zählen Frauenministerien, nationale Beiräte für Geschlechtergleichheit, Einheiten für gender mainstreaming in Sektorinstitutionen, Frauenbeauftragte und Frauenkommissariate bei der Polizei. Ähnliches trifft auch auf andere Bereiche zu (Menschenrechte, Armut, Umwelt, Handel), wobei sich in diesen Bereichen internationale Normbildungsprozesse und Vernetzung und völkerrechtlich verbindliche Abkommen dynamisierend auswirken. Heute existieren auch mehr Institutionen, welche die Macht des Staates eingrenzen und kontrollieren: Rechnungshöfe, Ombudsstellen, Korruptionskontrollstellen, "Watchdog-" Organisationen der Zivilgesellschaft (z.B. Initiativen zur Kontrolle der Fiskalpolitik u.a. in Ecuador[9]) und Organisationen für politische Teilhabe (partizipative Haushaltsplanungsinitiativen in Lateinamerika).

Koordinierung und Zusammenarbeit mit traditionellen/informellen Systemen: In vielen Ländern können die wachsenden Anforderungen an Institutionen nicht allein durch bestehende "moderne" Institutionen übernommen werden. Ein institutioneller Rahmen kann auch informell sein. Selbst in Somalia, wo staatliche Strukturen zusammengebrochen sind und lokale Kriege geführt werden, ermöglichen traditionelle Systeme und Zusammenschlüsse der Zivilbevölkerung das Überleben der Menschen. In vielen Ländern erbringen diese Systeme funktionale Äquivalente von Governance-Leistungen. Dies betrifft die politische Selbstverwaltung, Justiz, soziale Sicherheit, die Umsetzung von traditionellem Wissen in den Bereichen Gesundheit, Landwirtschaft und Umwelt sowie den informellen Wirtschaftssektor. Beispielsweise hat Somaliland, das über eine gewählte Verwaltung verfügt, explizit das clan-basierte Governance-System anerkannt.[10] In Ruanda unterstützen Nachbarschaftsgerichte die staatliche Justiz bei der juristischen Aufarbeitung des Genozids.[11]

Wo der Staat versagt oder nicht präsent ist, erfüllen traditionelle Systeme grundlegende Funktionen auf lokaler Ebene. Strategisch geht es um die Anschlussfähigkeit von modernen und traditionellen/informellen Systemen, wobei diese über ein ausreichendes Maß an Legitimität und Repräsentativität verfügen müssen.[12] Auch in traditionellen Systemen kommt es zu Amtsmissbrauch, Patronage, Menschenrechtsverletzungen, Geschlechterdiskriminierung und Gewalt gegen Frauen. Ansätze zur Rekonstruktion, Demokratisierung und Reform von traditionellen Institutionen werden in einigen Ländern verfolgt (z.B. in Sierra Leone, Ruanda, Guatemala).


Fußnoten

6.
Vgl. BMZ, Good Governance in der deutschen Entwicklungszusammenarbeit. BMZ Spezial Nr. 44, Bonn 2002.
7.
Vgl. dass., Entwicklungspolitischer Aktionsplan für Menschenrechte 2004 - 2007 - Menschen haben ein Recht auf Entwicklung, Bonn, Juli 2004.
8.
Goran Hyden, Operationalizing Governance for Sustainable Development, in: Jamil E. Jresat (Hrsg.), Governance in Developing countries, Köln 2002.
9.
Vgl. www.mef.gov.ec und www.gtzecuador.org.
10.
Vgl. The World Bank, Conflict in Somalia: Drivers and Dynamics, Washington, D. C., January 2005.
11.
Vgl. Jean-Paul Kimoyo u.a., Supporting the Post-Genocide Transition in Rwanda, Netherlands Institute of International Relations "Clingendael", December 2004.
12.
Vgl. UNECA, Monitoring Progress Towards Good governance. The African Governance Report. National Country Report for South Africa, July 2002.