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5.7.2005 | Von:
Ludgera Klemp, Roman Poeschke

Good Governance gegen Armut und Staatsversagen

Staatszerfall und Wiederaufbau

Historisch betrachtet sind leistungsfähige Staaten mit funktionierendem Gewaltmonopol eher ein neues Phänomen. Dennoch wurden sie schnell zum normativen Standard des internationalen Systems. Die europäische Staatenordnung, die in den vergangenen Jahrhunderten entstand, umfassende Dekolonisierungsprozesse nach dem Zweiten Weltkrieg und das im Rahmen der Vereinten Nationen konsolidierte internationale Staatensystem etablierten eine Sichtweise, die geographische Einheiten, staatliche Zugehörigkeit und politische Verantwortung stets in eindeutiger Beziehung zueinander setzte. Über und durch Staaten sollen Sicherheit und Wohlfahrt der Bevölkerung gestaltet und abgesichert werden; zugleich sind sie die Akteure der internationalen Strukturpolitik. Undemokratische, instabile oder schwache Staaten stellen für die internationale Gemeinschaft eine Herausforderung dar. Zum einen, weil sich die internationale Gemeinschaft auf die Erreichung der Millenniumsentwicklungsziele geeinigt hat, zum anderen, weil die Bedeutung regionaler und internationaler Kooperationen zur Lösung von grenzüberschreitenden Problemen/Konflikten weiter wächst (Migration, Waffen, Drogen, Wasser, Klima, Handel, Schulden).

In einer Vielzahl von Entwicklungs- und Transformationsländern können die politischen Verhältnisse als instabil und schwach bezeichnet werden. Hierzu hat sich in den letzten Jahren eine Debatte über fragile Staaten entwickelt.[13] Diese Gruppe umfasst Staaten, die im besonderen Maße durch Krisen oder Konflikte geprägt sind - mit gravierenden Folgen für die Handlungs- und Funktionsfähigkeit des Staates sowie die Überlebenssicherung der Bevölkerung.

Die Definition dessen, was fragile Staaten sind, ist sowohl in der Wissenschaft als auch der Entwicklungspolitik nicht einheitlich gelöst (Weltbank, OECD-Entwicklungsausschuss). Darüber hinaus hat die Wissenschaft zu einem babylonischen Sprachgewirr beigetragen.[14] International hat sich der Begriff "fragile states" durchgesetzt, der mit folgenden Phänomenen verknüpft ist:

Abnehmende staatliche Legitimität nach innen und außen: Dies bezieht sich auf die interne Akzeptanz von Regierungen bei BürgerInnen sowie ihre Akzeptanz in der internationalen Gemeinschaft. Bekanntes Beispiel für eine Regierung mit geringer interner und externer Legitimität ist z.B. Liberia unter Präsident Charles Taylor.

Abnehmende Handlungs- und Funktionsfähigkeit eines Staates: Defizite in den Kernfunktionen des Staates sind Merkmale für fragile Staatlichkeit. Die unzureichende Gewährleistung physischer Sicherheit für die BürgerInnen, die mangelhafte Bereitstellung von sozialen Grunddiensten trifft auf zahlreiche Länder zu, z.B. auf Staaten, die nur Teile ihres Staatsgebietes kontrollieren und damit nur in Teilen funktions- und handlungsfähig sind (Kolumbien, Sri Lanka und Sudan).

Schwacher gesellschaftlicher Zusammenhalt: Die Existenz unterschiedlicher religiöser, ethnischer, kultureller oder sonstiger Identitäten innerhalb eines Nationalstaats ist in den meisten Ländern die Regel. Eine Gemeinwohlorientierung, die sich auf die gesamte Gesellschaft in einem Staat bezieht, existiert meist nicht, da der Staat eher als Ressource betrachtet wird, die für die Befriedigung der Interessen der eigenen Volksgruppe - zu Lasten anderer Gruppen - genutzt wird.

Destabilisierung von Nachbarstaaten/-regionen oder der internationalen Gemeinschaft: Die Relevanz dieser Dimension wird vor allem seit den Terroranschlägen des 11. September 2001 deutlich und ist Ursache für die aktuelle Beschäftigung der internationalen Politik mit fragilen Staaten, wie z.B. mit Somalia, Afghanistan oder die Große-Seen-Region Zentralafrikas.

Vor dem Hintergrund dieser Merkmale lassen sich verschiedene Entwicklungstendenzen innerhalb von Staaten unterscheiden, wobei die Trennlinien zwischen den Trends durchlässig sind. Auf viele fragile Staaten trifft zu, dass Menschenrechtsverletzungen und privatisierte Gewalt (noch) verbreitet sind sowie völkerrechtlich verbindliche Abkommen und Verträge nicht eingehalten werden.

Während des Ost-West-Konfliktes war Entwicklungspolitik ein Instrument der Außenpolitik mit der Folge, dass in zahlreichen Fällen klientelistische Herrschaft stabilisiert wurde. Damit hat sie zur Verstärkung struktureller Ursachen von Ungleichheit und Ausgrenzung von Bevölkerungsgruppen - und damit auch zu mehr Instabilität - beigetragen. In vielen Fällen fand diese Stabilisierung klientelistischer Herrschaft aus Unkenntnis der gesellschaftlichen und politischen Rahmenbedingungen statt. Zum Teil aber wurde dies aufgrund eigener übergeordneter politischer Interessen in Kauf genommen bzw. gezielt genutzt. Ein bekanntes Beispiel ist Zaire, die heutige Demokratische Republik Kongo unter dem Präsidenten Mobuto.


Fußnoten

13.
Vgl. Ulrich Schneckener (Hrsg.), States at Risk, Berlin 2004; Tobias Debiel/Stephan Klingebiel/Andreas Mehler/Ulrich Schneckener, Zwischen Ignorieren und Intervention - Strategien und Dilemmata externer Akteure in fragilen Staaten, Policy Paper 23, Bonn 2005.
14.
Allein in der deutschsprachigen Debatte kursieren die Begriffe "Staatszerfall" und "Staatsversagen" und als umfassendere Begriffe "erodierende Staaten", "schwache Staaten" und "zerfallende Staaten". Nimmt man den englischsprachigen Diskurs hinzu, wird die Debatte durch "failing states", "weak states", "disintegrating states", "poor performing states" oder "states at risk" noch unübersichtlicher.