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5.7.2005 | Von:
Ludgera Klemp, Roman Poeschke

Good Governance gegen Armut und Staatsversagen

Neue Wege der EZ

Die Millenniumserklärung, der MDG-Prozess, die Harmonisierungsagenda und politische Visionen von einem Leben in größerer Freiheit haben Bewegung in die entwicklungspolitische Landschaft gebracht. Diese Prozesse sind mit einem erheblichen Defizit an "guten" Institutionen konfrontiert. Zugleich haben sich bi- und multilaterale Geber darauf geeinigt, sich aus der EZ in fragilen Staaten nicht zurück zu ziehen (stay engaged).[15] Ein Schlingerkurs mit "bad performers" hatte eine hohe Volatilität der Hilfe und sog. EZ-Waisen zur Folge (aid orphans). Dies soll in Zukunft durch Geberkoordinierung verhindert werden. Die Umsetzung der Agenden kann nachhaltig nur gesichert werden, wenn es gelingt, entsprechende Institutionen aufzubauen, die über ein hohes Maß an Kapazität und Legitimität verfügen. Für Fukuyama ist "state building" und "institution building" in der institutionellen Vielfalt eine der wichtigsten Aufgaben der Weltgemeinschaft, weil schwache und gescheiterte Staaten nicht in der Lage sind, gesellschaftliche Probleme zu lösen und Konflikte konstruktiv mit friedlichen Mitteln zu bewältigen. Vor allem müssen Staaten daran gemessen werden, ob sie Gesellschaften auf demokratische Weise zusammenhalten.

Wiederherstellung der Legitimität: Institutionelle Schwächen oder der Zusammenbruch staatlicher Strukturen erfordern die Bereitschaft zur Unterstützung von Reform- und Wiederaufbauprozessen über lange Zeiträume. Hierzu zählen multilaterale und politikfeldübergreifend Interventionen in fragilen Staaten (whole of government approach), um den komplexen Herausforderungen gerecht zu werden. Ein Beispiel ist das Zusammenwirken von Militär mit zivilem Engagement zur Stabilisierung und Konsolidierung von Staaten (z.B. die gemeinsamen Wiederaufbauteams in Afghanistan). Das Handlungsfeld der Reform des Sicherheitssektors ist weiterzuentwickeln, um der Bedeutung von Militär und Polizei in fragilen Staaten Rechnung zu tragen. In vielen Ländern zählen diese Institutionen zu den korruptesten und sind für Menschenrechtsverletzungen verantwortlich. Auch muss der nationale und internationale Privatsektor mehr Verantwortung übernehmen (Corporate Social Responsibility Standards für Unternehmen in fragilen Staaten). Schließlich sollte EZ der Prävention von politischer und sozialer Instabilität stärkere Aufmerksamkeit widmen, wobei bereits neue Handlungsansätze verfolgt werden.[16]

Die oft vorhandene Förderung sozialer Grunddienste (Bildung, Gesundheit, Infrastruktur) in den Kooperationsländern eröffnet wichtige Zugänge in fragilen Staaten. Auch höhere Investitionen in die Sekundarschulbildung wirken sich positiv auf Veränderungspotenziale aus (turnarounds), da sie zur Herausbildung einer "kritischen gesellschaftlichen Masse" beitragen.[17] Über bestehende Strukturen der Zusammenarbeit - insbesondere auf dezentraler Ebene und mit nichtstaatlichen Organisationen - können institutionelle Vielfalt, die Koordinierung und Kooperation zwischen Handlungsebenen und Systemen sowie Dialog- und Konfliktlösungsmechanismen unterstützt werden.

Ein weiterer strategischer Ansatzpunkt ist die Förderung regionaler (länderübergreifender) Kooperation. Vor dem Hintergrund destabilisierender Auswirkungen auf Nachbarregionen gewinnen regionale Sicherheits- und Kooperationsarchitekturen an Bedeutung. Insbesondere in Subsahara-Afrika gibt es eine Reihe von supranationalen Organisationen und Initiativen, die in den Bereichen Frieden und Sicherheit tätig sind, wie z.B. das politische Frühwarnsystem der Intergovernmental Authority on Development (IGAD) am Horn von Afrika. In Mittelamerika verfolgt der "Proceso Puebla" ähnliche Wege, um die Probleme der Migration und der Rechte von Migranten zu stärken.

Gesamtinteresse der Bevölkerung versus "ownership" Einzelner und Schattenmächte: In fragilen Staaten existiert meist ein "ownership" und ein Interesse an der Zusammenarbeit mit der internationalen Gemeinschaft, wobei die externe Unterstützung oft sogar die Haupteinnahmequelle der Regierungen darstellt. Allerdings repräsentieren staatliche Eliten meist nur bestimmte Interessengruppen und verfügen nicht über Legitimität und Akzeptanz bei der Bevölkerung. Die Tatsache, dass in einigen Ländern "country ownership" und "alignment" aufgrund der politischen Rahmenbedingungen nicht möglich sind, wirft Fragen auf: Wer sind die Partner in Ländern mit reformunwilligen und delegitimierten Staatsführungen? Kennzeichnend für einige Länder ist die Existenz illegitimer politischer Strukturen, von Parallel- und Schattenmächten (Militär, Paramilitär, mafiose Netzwerke), die Institutionen, Ämter, Parlamente und Rechtssprechung mit ihrem Geflecht durchziehen. Klientelismus, Ämterpatronage und Korruption sind Ausdruck der privaten Aneignung und des Missbrauchs öffentlicher Institutionen und Ressourcen - mit schwerwiegenden Folgen für das Verhältnis von Staat und Zivilgesellschaft. Wenig diskutiert ist, dass Veränderungen und Reformen immer auch Widerstand oder Blockaden bei denen produzieren, die als "Warlords", Gewaltakteure oder korrupte Eliten zu den Verlierern dieser Prozesse werden.

Fest steht, dass Strategien, die nur an Symptomen ansetzen, zu keinen dauerhaften Lösungen führen, sondern vielmehr integrierte Handlungsstrategien erforderlich sind, die auf umfassenden politisch-ökomischen Analysen der jeweiligen Machtverhältnisse und Akteure basieren.

Weiterhin sind Einführung und Umsetzung von verbindlichen Vereinbarungen und Kooperationsmechanismen wie Menschenrechtsstandards, Korruptionsbekämpfung, Herkunftsnachweis von Holz und Diamanten (conflict commodities) sowie Unternehmensstandards für extraktive Industrien (z.B. Erdölförderung) von zentraler Bedeutung. Diese Initiativen können bei internationaler Einforderung - durch Regierungen und Zivilgesellschaft - einen hohen Grad an Verbindlichkeit entwickeln. Schattenmächte werden entweder durch Druck zur Einhaltung internationaler Standards verpflichtet oder bei Nichteinhaltung mit Sanktionsmaßnamen belegt.

Demokratie- und Legitimitätsdefizite überwinden: Auch dort, wo sich formale Demokratien konsolidiert haben, stellt sich die Frage, wie offen und demokratisch (inklusiv) diese Demokratien sind. Trotz mancher Fortschritte werden in Ländern die schwachen Fundamente der Demokratie, die geringe Tiefe und Reichweite von Partizipation sichtbar. In Lateinamerika wird das Phänomen der so genannten "gescheiterten Präsidentschaften" (failed presidencies) und des "lateinamerikanischen Dreiecks" beobachtet - bestehend aus Demokratie, Armut und sozialer Ungleichheit.[18]

Als "schwarzes Loch" bezeichnet der UN-Bericht zur "Entwicklung in der arabischen Welt" die Exekutive (Arab Human Development Report 2005). Die Autoren des Berichtes sehen keine ernsthaften Reformansätze zur Demokratisierung der politischen Machtverhältnisse. Dennoch halten in Umfragen viele Menschen Demokratie für besser als jede andere Regierungsform und wollen sich dafür einsetzen, wie z.B. die Kifaya in Ägypten (Genug-Bewegung). Trotz der zahlreichen ungelösten Konflikte und Kriege gibt es in Subsahara-Afrika eine Aufbruchstimmung, die sich mit neuen Perspektiven für Demokratie, Regionalorganisationen und Mechanismen für die gewaltfreie Bewältigung von Konflikten verbindet.


Fußnoten

15.
Auf OECD-DAC-Ebene werden von den Mitgliedern in einem gemeinsamen Prozess Prinzipien für "Good international engagement in fragile states" (Fragile States Group) entwickelt, die in Pilotländern erprobt werden. Der Prozess soll 2006 mit der Verabschiedung der Prinzipien auf einer hochrangigen Konferenz abgeschlossen werden.
16.
Vgl. BMZ, Übersektorales Konzept zur Krisenprävention, Konfliktbearbeitung und Friedensförderung in der deutschen EZ, Bonn, April 2005 (Entwurf).
17.
Vgl. Lisa Chauvet/Paul Collier, Development Effectiveness in Fragile States: Spillovers and Turnarounds, Oxford, January 2004.
18.
Vgl. PNUD (Programa de las Naciones Unidas para el Desarollo), La Democracia en América Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanos y Ciudadanas, Buenos Aires 2004.