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30.6.2005 | Von:
Uwe Hunger

Vier Thesen zur deutschen Entwicklungshilfepolitik für Indien

Vorteile der US-Migrationspolitik

Dafür, dass sich Migrationspolitik letztlich als die "bessere", d.h. wirkungsvollere Entwicklungspolitik erweisen könnte, sprechen nicht nur die Erfahrungen Indiens, sondern auch Beispiele anderer Länder wie China und Taiwan, deren Entwicklungen vom Brain Drain zum Brain Gain ebenfalls von großer Bedeutung sind. Insbesondere China gilt als ein (Entwicklungs-)Land, das in großem Maße von seinen ca. 60 Millionen im Ausland lebenden Staatsbürgern (so genannten Overseas Chinese) profitiert hat. Es wird geschätzt, dass etwa 60 bis 65 Prozent aller Auslandsinvestitionen in China von ehemaligen Auswanderern getätigt wurden und damit ganz wesentlich zur Kapitalisierung des (ursprünglich kapitalarmen) Landes beigetragen haben.[13] Diese Entwicklung hat bereits seit der Öffnung des Landes zu mehr Marktwirtschaft Ende der 1970er Jahre begonnen und sich in den 1990er Jahren weiter intensiviert. Auslandschinesen werden besondere Anreize für Investitionen im Heimatland geboten, wie z.B. in Form von Vergünstigungen beim Erwerb von Grundbesitz oder bei der Abschreibung von Investitionen. Darüber hinaus wurden speziell für die Overseas Chinese Investitionsparks (besonders im Technologiebereich) eingerichtet.[14]

Ganz ähnlich ist die Situation in Taiwan, wo ebenfalls die vermehrte Rückwanderung von Studierenden, Wissenschaftlern und anderen hoch Qualifizierten aus den USA beobachtet wird. Wie die indische Softwarewirtschaft in den 1990er Jahren maßgeblich von der Rückkehr und der Ausbildung transnationaler Unternehmensnetzwerke zwischen dem Silicon Valley und indischen Softwarezentren, wie Bangalore, profitiert hat,[15] so ist in Taiwan die Hardwareindustrie - Taiwan ist hier bei der Herstellung von Laptops Weltmarktführer - unter maßgeblicher Beteiligung der Auslandstaiwanesen in den USA, insbesondere im Silicon Valley, entstanden.[16] Bereits in den 1980er Jahren wurde eine spezielle Agentur, die National Youth Commission, gegründet, welche die Rückkehr der taiwanesischen Studierenden und hoch qualifizierten Fachkräfte aus den USA fördern sollte und als Anlaufstelle für alle Rückkehrinteressierten fungierte (das so genannte "reverse brain drain"-Programm).[17] Im größten Technologiepark Taiwans, dem Hsinchu Science-Based Industrial Park, sind zum Beispiel mehr als 50 Prozent der Unternehmen von Rückkehrern aus den USA gegründet worden.[18]

Diese Entwicklungsfortschritte lassen sich zwar nicht allein auf die Migration und die Rolle der Migrantinnen und Migranten zurückführen. Vielmehr sind all diesen Entwicklungen jeweils grundlegende Strukturveränderungen in Politik, Wirtschaft und im Rechtssystem der betreffenden Länder vorausgegangen. Im Falle Indiens ist vor allem der generelle Umschwung der allgemeinen indischen Wirtschaftspolitik von einer so genannten Self-reliance-Strategie zu einer offenen Marktwirtschaft Anfang der 1990er Jahre zu nennen.[19] Hinzu kam die spezielle Förderung des IT-Sektors als ein Prioritärsektor der indischen Volkswirtschaft Mitte der 1980er Jahre. Dieser Strategiewechsel und die spezielle Förderungspolitik brachte für die indische Softwarewirtschaft erhebliche Liberalisierungen, Steuer- und Importbefreiungen, die von indischen IT-Unternehmen in den USA genutzt wurden. Des Weiteren gab es umfangreiche Investitionen in die Infrastruktureinrichtungen des Landes, vor allem in die technische Infrastruktur und das Bildungssystem des Landes, so dass Indien heute über eine große Zahl international wettbewerbsfähiger Technologieparks verfügt. Ähnliches gilt auch für China und Taiwan. Auch hier folgten die positiven Beiträge der Auslandseliten grundlegenden Reformen im Inland.

Aber auch diese Strukturveränderungen stehen in einem Zusammenhang mit der Migration selbst. Nicht nur, dass die erwähnten Reformen in Indien auch unter dem Druck und wachsenden Einfluss der NRIs vorangetrieben und umgesetzt worden sind, auch die bis heute anhaltende Auswanderung übt Druck auf Indien aus, seine Reformen weiter fortzusetzen. So führt die stetige Abwanderung von IT-Spezialisten in die USA im indischen Softwarebereich zu einer spürbaren Arbeitskräfteknappheit. Dies hat sich bereits in einem Lohnanstieg niedergeschlagen, der Indiens komparativen Wettbewerbsvorteil bedroht. Doch anstatt diesen Abfluss gut ausgebildeter Fachkräfte (als Brain Drain) zu beklagen, werden in Indien Anstrengungen unternommen, durch weitere Investitionen und grundlegende Reformen des Bildungs- und Beschäftigungssystems den Arbeitskräftepool in diesem Bereich kurz- und langfristig weiter zu erhöhen. Es wird versucht, nach und nach breitere Bevölkerungsschichten in das indische Ausbildungssystem einzubinden, etwa indem die Rolle der Frau in der Gesellschaft neu definiert wird und bessere Bedingungen für die Kinderbetreuung geschaffen werden, um gut ausgebildete Frauen verstärkt in den Arbeitsmarkt aufzunehmen und damit den bereits vorhandene Arbeitskräftepool besser zu nutzen.

Diese Maßnahmen gehen mit einem generellen Druck der NRI auf das bestehende Gesellschaftssystem einher, sei es beim Schulsystem, bei der Kindererziehung oder in anderen Gesellschaftsbereichen. Die Orientierung am amerikanischen Lifestyle ist inzwischen so groß, dass es in den Bereichen, wo NRIs besonders involviert sind, bereits zu einem Aufbrechen der indischen Kastenstrukturen kommt. Zudem ist die Möglichkeit der Migration (vor allem in die USA) eine wichtige Quelle der Motivation, privat in die Ausbildung zu investieren, um hierüber einen persönlichen wirtschaftlichen Aufstieg zu realisieren, sei es durch die Emigration in die USA oder durch die zunehmende Möglichkeit, in Indien selbst einen gut bezahlten Arbeitsplatz zu erhalten. Bei dieser Entwicklung ist vermutlich vor allem entscheidend, dass die Impulse zu Veränderungen in Indien zwar durch Migration vermittelt sind, aber doch aus der eigenen Bevölkerung kommen. Anders als bei der klassischen Entwicklungszusammenarbeit wird der Druck zu notwendigen Reformen nicht als von außen aufgezwungen empfunden, wie dies oft bei Entwicklungskrediten der Fall ist.

Die Frage, die sich hieraus ableitet, ist, ob die Entwicklung vom Brain Drain zum Brain Gain ein Modell auch für andere Länder darstellen kann. Der derzeitige Kenntnisstand deutet darauf hin, dass vor allem Schwellenländer einen positiven Entwicklungsbeitrag ihrer Auslandseliten realisieren könnten, während in den meisten Entwicklungsländern zumeist die nötigen Strukturvoraussetzungen für die Rückkehr der Eliten in das Heimatland fehlen. Dieser Zusammenhang wurde insbesondere für Indien, China, Taiwan und auch Südkorea[20] nachgewiesen. Länder wie Mexiko und die Philippinen, die ebenfalls eine große Zahl hoch Qualifizierter in den USA aufweisen, konnten dagegen bislang kaum Brain-Gain-Effekte verzeichnen. Dies hängt vor allem mit der dortigen geringeren Investitionssicherheit im Vergleich zu den o. g. Ländern zusammen. Länder wie Brasilien, Thailand oder Malaysia verfügen dagegen nur über eine relativ kleine Elitenpopulation in den USA. Die Chancen auf einen "brain gain" erscheinen infolgedessen eher gering, auch wenn die Investitionssicherheit zumindest in Thailand und Malaysia durchaus mit dem Niveau in Indien vergleichbar ist. Länder wie Bangladesch, Papua Neu Guinea, Sri Lanka, die Fidschi Inseln, Indonesien oder Pakistan verfügen demgegenüber weder über nennenswerte Auslandseliten (in den USA), noch bieten sie eine genügend große Investitionssicherheit. Hier wird der Brain Drain wohl weiterhin problematisch bleiben. Gleiches gilt für arme Entwicklungsländer insbesondere in Afrika, die ihren Auslandseliten kaum Anreize zur Rückkehr bieten können. Fehlen diese Voraussetzungen jedoch, werden auch gut gemeinte Rückkehrprogramme wohl ins Leere laufen.

Diese Befunde stellen die bisherige Entwicklungs- und Einwanderungspolitik insbesondere der Bundesrepublik Deutschland in Frage. Während die USA relativ geringe entwicklungspolitische Hilfe für Indien bereitgehalten haben, dafür aber in großem Maße Einwanderung erlaubt und von ihr profitiert haben, blieben die Türen für hoch Qualifizierte in Deutschland nicht zuletzt auch aus entwicklungspolitischen Überlegungen geschlossen. Die entwicklungs- und einwanderungspolitischen Schlussfolgerungen hieraus werden in Deutschland jedoch nur langsam gezogen. Mit der Einführung des neuen Zuwanderungsgesetzes wurde die Migration von hoch Qualifizierten in die Bundesrepublik Deutschland etwas erleichtert, und ausländische Studierende dürfen seitdem zum Zwecke der Arbeitsaufnahme auch nach Beendigung ihres Studiums in Deutschland bleiben. Zudem hat im Deutschen Bundestag im letzten Jahr eine erste Sachverständigenanhörung zur Rolle der Diaspora in der Entwicklungszusammenarbeit stattgefunden. Darüber, wie die politische Neuorientierung in diesem Fall aber letztlich aussehen soll, ist man sich noch nicht endgültig im Klaren. Vielleicht stellt sich die Frage der Migration von hoch Qualifizierten aber auch schon bald ganz anders. Denn als vierte - und am weitesten gehende - These soll abschließend formuliert werden: Die Migrationsbeziehungen zu Ländern wie Indien oder China werden für Deutschland in Zukunft wichtiger sein als für diese Länder selbst.


Fußnoten

13.
Zur Bedeutung der Kapitalisierung durch "Overseas Chinese" in anderen südostasiatischen Ländern vgl. Annabelle R. Gambe, Overseas Chinese. Entrepreneurship and Capitalist Development in Southeast Asia, Münster u.a. 1999.
14.
In jüngerer Zeit wird zudem ein Trend beobachtet, dass vermehrt im Ausland studierende Chinesen (Gleiches gilt für Taiwanesen und Koreaner) nach ihrem Studium (vor allem in den USA) in ihr Heimatland zurückkehren. Diese Entwicklung ist vor dem Hintergrund der blutig beendeten Studentenunruhen in China Ende der 1980er Jahre besonders bemerkenswert. Der Trend zur Rückwanderung hängt sicherlich mit den verbesserten ökonomischen und sozialen Bedingungen in China zusammen, aber auch mit der aktiven Politik der chinesischen Regierung, die spezielle Anreize zur Rückkehr chinesischer Studierender wie auch chinesischer Wissenschaftler aus dem Ausland bietet (vgl. Benedikt L. Madl, Auslandsstudium, Brain-Drain und Regierungspolitik am Beispiel der VR China, Frankfurt/M. 2002).
15.
Vgl. hierzu auch Martina Fromhold-Eisebith, Internationale Migration Hochqualifizierter und technologieorientierte Regionalentwicklung. Fördereffekte interregionaler Migrationssysteme auf Industrie- und Entwicklungsländer aus wirtschaftsgeographischer Perspektive, in: IMIS-Beiträge, (2002) 19, S. 21 - 41.
16.
Vgl. AnnaLee Saxenian, Brain drain or brain circulation? The Silicon Valley-Asia Connection, Paper presented at the South Asia Seminar, Weatherhead Center for International Affairs, 29. September 2000.
17.
Vgl. Shirley L. Chang, Causes of Brain Drain and Solutions: The Taiwan Experience, in: Studies in Comparative International Development, (1992) 1, S. 27 - 43.
18.
Vgl. A. Saxenian (Anm. 16).
19.
Vgl. Christian Wagner, Politischer Wandel und wirtschaftliche Reformen in Indien. Rostocker Informationen zu Politik und Verwaltung 7, Rostock 1997.
20.
Vgl. Yoon Bang-Soon, Reverse Brain Drain in South Korea, in: Studies in Comparative International Development, (1992) 1, S.4-26.