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30.6.2005 | Von:
Holger Kolb

Die Green Card: Inszenierung eines Politikwechsels

Die deutsche Green Card gilt vielfach als der Wendepunkt zu einer rationalen Einwanderungspolitik. Verortet man die Maßnahme jedoch im Gesamtkontext deutscher Einwanderungspolitik, werden eher Kontinuitäten als Strukturbrüche sichtbar.

Einleitung

In Deutschland galt Migration für die Entwicklung im Herkunftsland der Migrantinnen und Migranten lange Zeit als negativ: Die Schaffung von Möglichkeiten des permanenten Aufenthaltes von hoch qualifizierten Fachkräften vor allem aus Entwicklungsländern wurde als entwicklungspolitisch verwerflich angesehen und sollte daher vermieden werden.

Durch die Anwerbung von hoch Qualifizierten, so die dominierende Annahme, könnten reiche Industrieländer Ausbildungskosten nach außen verlagern und armen Entwicklungsländern die dort dringend benötigten Fachkräfte entziehen,[1] so dass eine aufholende Entwicklung im Sinne der Modernisierungstheorie konterkariert werde.[2] In der Ausgestaltung der deutschen Einwanderungspolitik für hoch Qualifizierte galt folglich lange Zeit auch das Primat entwicklungspolitischer über wirtschaftspolitische Grundsätze. Signifikant wurde dies durch die (bis auf wenige Ausnahmen) restriktiven Regelungen für die Anwerbung hoch Qualifizierter, die erst durch die Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes (ZuwG) abgelöst wurden, und im Umgang mit ausländischen Universitätsabsolventen.

Im ersten Fall ermöglichten die Normen der Anwerbestoppausnahmeverordnung (§ 5 Nr. 2 ASAV) ausländischen hoch Qualifizierten nur unter sehr strengen Auflagen und nach einer intensiven Einzelfallprüfung eine Einreise nach Deutschland - bis zum Inkrafttreten des neuen Zuwanderungsgesetzes am 1. Januar 2005. Dieser Passus knüpft an eine Arbeitserlaubnis für Fachkräfte mit Hochschul-/Fachhochschulausbildung oder vergleichbarer Qualifikation die Bedingung, dass "wegen ihrer besonderen fachlichen Kenntnisse ein öffentliches Interesse besteht". Die vom Verordnungsgeber gewollte Restriktion wurde zwar rechtlich umgesetzt. Nach einem Urteil des Bundesverwaltungsgerichts ist ein öffentliches Interesse aber selbst dann noch nicht ausreichend begründet, wenn ein privater Arbeitgeber einen ausländischen Arbeitnehmer dringend benötigt: also auch dann nicht, wenn keine arbeitsmarktpolitischen Bedenken bestehen. Die Prüfung des öffentlichen Interesses verlangte in diesem Zusammenhang eine über die Arbeitsmarktprüfung hinausgehende Würdigung öffentlicher Belange und umfasste alle öffentlich-rechtlichen Aspekte. Diese gingen über die bloße Situation am Arbeitsmarkt hinaus und bezogen wirtschaftliche, soziale und sonstige allgemeinpolitische Interessen ein.[3] Sie erforderten eine intensive Einzelprüfung. Dementsprechend wurde von den Regelungen des § 5 Nr. 2 ASAV wenig Gebrauch gemacht.[4]

Aus entwicklungsideologischen Gründen verfolgte man zudem lange Zeit die ökonomisch gesehen fast paradoxe Praxis, ausländische Studierende in Deutschland erst (teuer) auszubilden, sie nach ihrem Studienabschluss aber zu zwingen, das Land zu verlassen. Nach dem Ausländergesetz von 1990 konnte eine Aufenthaltserlaubnis für eine Erwerbstätigkeit frühestens nach Ablauf einer Frist von einem Jahr nach der erzwungenen Ausreise erteilt werden. Diese Härte konnte durch den Ausnahmevermerk des § 28, Abs. 3, S. 2, 2. Halbsatz des Ausländergesetzes (AuslG), der bei Vorliegen eines öffentlichen Interesses greifen sollte, wegen einer sehr restriktiven Rechtsprechung nur wenig gemindert werden. So urteilte das Bundesverwaltungsgericht, dass das öffentliche Interesse an der Beschäftigung das Interesse der Wahrung des entwicklungspolitischen Grundsatzes überwiegen müsse,[5] was in der Realität kaum nachzuweisen war. Das entwicklungspolitisch notorisch schlechte "deutsche Gewissen" wurde an dieser Stelle also höchstrichterlich bestätigt.


Fußnoten

1.
Vgl. Baidyanath N. Ghosh, Economics of Brain Migration, New Delhi 1982.
2.
Vgl. für viele Wilfred J. Ethier, International Trade Theory and International Migration, in: Oded Stark (Hrsg.), Migration, Human Capital and Development, London 1986.
3.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht, Entscheidung vom 4.11. 1991. I B 132.91, Entscheidungssammlung zum Ausländer- und Asylrecht. 25. N.2, S. 2.
4.
Vgl. Dirk Meyer, Green Card - Eine ökonomische Analyse, in: Sozialer Fortschritt, 49 (2000) 5, S. 118 - 120.
5.
Vgl. Bundesverwaltungsgericht (Anm. 3).