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30.6.2005 | Von:
Holger Kolb

Die Green Card: Inszenierung eines Politikwechsels

Deutschlands schlechtes Gewissen

Die Green Card ist nicht nur in der wissenschaftlichen Diskussion, sondern auch in politischen Verlautbarungen vorschnell mit positiven wie negativen Superlativen bedacht worden.[6] Innerhalb der Gewerkschaften vertrat der damalige IG-Metall-Chef Klaus Zwickel mit seiner Rede von der "Roten Karte für Arbeitslose" eine Extremposition. Er wurde jedoch vom Vorsitzenden der Christlich-Demokratischen Arbeitnehmerschaft (CDA) noch übertroffen, der in der Green Card gar einen "Verrat an den Arbeitnehmern und Arbeitslosen" sehen wollte. Befürworter wie die Bundesausländerbeauftrage Marieluise Beck hingegen begrüßten diese überschwänglich als Beginn einer pragmatischen und ideologiefreien Einwanderungspolitik.

In einer streng entwicklungspolitischen Perspektive lässt sich bei einer Betrachtung der institutionellen Ausgestaltung der Green Card tatsächlich deutlich machen, dass in diesem Bereich die Einschätzung eines Paradigmenwechsels zutreffend ist, da die Maßnahme mit der dominierenden Interpretation von Entwicklungspolitik brach. Dies geschah zunächst mit "angezogener Handbremse" und wurde erst später im Zuwanderungsgesetz zum Abschluss gebracht.

Die Green Card war zunächst nichts anderes als die Kombination einer arbeits- und einer aufenthaltsrechtlichen Verordnung, die es Fachkräften aus dem Nicht-EU-Ausland, die einen Hoch- oder Fachhochschulabschluss in einem IT-relevanten Studienfach haben oder in dieser Branche ein Gehalt von mindestens 51 130 Euro nachweisen können, ab dem 1. August 2000 ermöglichte, für maximal fünf Jahre in Deutschland zu arbeiten.[7] Deutliche Unterschiede zu den davor relevanten Möglichkeiten für Unternehmen mit Bedarf an IT-Fachkräften bestanden vor allem in der Verfahrensgestaltung: Der bis zu diesem Zeitpunkt obligatorische und mühsame Weg über die Botschaften entfiel. Betroffene IT-Fachkräfte konnten die Zusicherung einer Arbeitserlaubnis und die nötigen Visa direkt über die zuständigen Arbeitsämter erhalten. Daneben entfiel die bisher übliche, mit einer vierwöchigen Mindestdauer verbundene obligatorische Prüfung der Arbeitsmarktlage.

Die Green Card führte somit zu einer Verwaltungsvereinfachung, wodurch die Anwerbung hoch qualifizierter IT-Fachkräfte beschleunigt werden konnte. Die deutliche Lockerung der strengen Anwerbemaßstäbe ist auch ein signifikantes Anzeichen für ein verändertes entwicklungspolitisches Denken: Das Dogma, wonach die Anwerbung hoch Qualifizierter bzw. die Beschäftigung von Studienabsolventen aus Entwicklungsländern mit einer verantwortungsvollen Entwicklungspolitik unvereinbar sei, wurde durch die Green Card erstmals vorsichtig in Frage gestellt. Green-Card-Kritiker hatten postwendend vor allem vermeintlich schädigende Auswirkungen der Maßnahmen auf die Entsendeländer hervorgehoben. Jürgen Rüttgers, der Erfinder der nur mäßig erfolgreichen "Kinder statt Inder"-Kampagne im nordrhein-westfälischen Landtagswahlkampf 2000, griff - trotz Gegenwindes sogar aus der eigenen Partei - auf das Argument angeblicher entwicklungspolitisch kontraproduktiver Wirkungen der Green Card zurück und betonte, dass es "unmoralisch [sei], aus der dritten Welt die Eliten abzuziehen". Als Angst vor der eigenen politischen Courage kann man dann allerdings die Begrenzung der durch die Green Card gewährten Aufenthaltsdauer auf maximal fünf Jahre interpretieren. Ein Motiv für diese wirtschaftspolitisch unsinnige Höchstaufenthaltsdauer war die Immunisierung gegenüber Vorwürfen, mit der Green Card die Ausbeutung des ohnehin schon geringen Humankapitals von Entwicklungsländern zu forcieren oder gar eine "kolonialistische", "anstößige", "moralisch fragwürdige migratorische Bevölkerungspolitik" zu betreiben.[8]

Die Beschränkung auf fünf Jahre führte - wie nicht anders zu erwarten - unter den Green Card-Inhabern in Deutschland zu großer Verunsicherung. Im Vergleich zu den "Konkurrenzprodukten" anderer Länder, wie beispielsweise dem amerikanischen H-1B-Visum, das unter gewissen Bedingungen in einen dauerhaften Aufenthaltstitel umgewandelt werden kann,[9] erschien die deutsche Lösung eher unattraktiv. So verließ der erste Green-Card-Inhaber, Harianto Wijaya, ein Informatik-Absolvent der Rheinisch-Westfälischen Technischen Hochschule Aachen, wegen des unsicheren Aufenthaltsstatus bereits vor Ablauf seiner Green Card Deutschland in Richtung Amerika.[10] Diese hauptsächlich entwicklungspolitisch motivierte "angezogene Handbremse" wurde allerdings durch das Zuwanderungsgesetz vollends gelöst. Die dort mögliche Erteilung einer Niederlassungserlaubnis an "Spezialisten und leitende Angestellte mit besonderer Berufserfahrung" macht auch die Befristung der Green Card unwirksam.

Aus entwicklungspolitischer Perspektive viel bedeutender ist die in der öffentlichen Diskussion weitaus weniger thematisierte Aufenthaltskomponente der Green Card. Die Maßnahme ermöglichte nicht nur eine erleichterte Neueinreise ausländischer IT-Fachkräfte, sondern auch die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an Ausländerinnen und Ausländer, "die sich im Rahmen eines Hoch- oder Fachhochschulstudiums mit Schwerpunkt auf dem Gebiet der Informations- und Kommunikationstechnologie" in Deutschland aufhielten und nach erfolgreichem Studienabschluss eine Beschäftigung aufnehmen wollten. Die Einschränkung, nach Studienabschluss nicht direkt in Deutschland arbeiten zu dürfen, entfiel damit zunächst für Absolventen eines IT-relevanten Studiengangs. Diese Möglichkeit stellte in einem entwicklungspolitischen Zusammenhang in der Tat eine Art Paradigmenwechsel dar, hatte man in der "Prä-Green-Card-Ära" doch einen direkten Übergang vom Studium ins Berufsleben bei ausländischen Graduierten verhindert, um einen Brain Drain (Abwanderung von hoch Qualifizierten) aus den Entwicklungsländern zu vermeiden. Die Ausbildung der Graduierten aus den Entwicklungsländern sollte demnach einen Beitrag zur Entwicklungshilfe darstellen, der sich vermeintlich nur dann für Entwicklungsländer auszahlte, wenn dieser Personenkreis nach Studienabschluss in das jeweilige Heimatland zurückkehrte. Ein direkter Berufseinstieg dieser Akademiker in Deutschland würde die entwicklungspolitischen Anstrengungen konterkarieren und sei daher nur unter sehr strengen Auflagen vertretbar. Die Green Card markiert hier einen ersten, allerdings sehr zögerlichen Strategiewechsel. Denn der mögliche direkte Übergang vom Studium in den Beruf wurde durch die Green Card exklusiv auf Absolventen in Fächern der Informations- und Kommunikationstechnologie beschränkt. Erst mit der Verabschiedung des Zuwanderungsgesetzes wurde die "Bremse" endgültig gelöst. Denn nun gilt, dass ausländische Absolventen aller Studiengänge, statt ausreisen zu müssen, zunächst eine einjährige Verlängerung der Aufenthaltserlaubnis zur Arbeitsplatzsuche erhalten und nach dem Durchlaufen einer individuellen Vorrangprüfung direkt nach dem Studium in Deutschland arbeiten können.

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass gerade unter entwicklungspolitischen Gesichtspunkten die Green Card durchaus eine Art Kristallisationspunkt eines Strategiewechsels der deutschen Einwanderungspolitik darstellte. Mit ihr wurde von der "Politik des schlechten Gewissens" Abschied genommen, der zufolge jeder in Deutschland arbeitende hoch qualifizierte Ausländer aus einem Entwicklungsland die Entwicklungsfähigkeit dieses Landes untergrub.


Fußnoten

6.
Für einen Überblick vgl. Holger Kolb, Einwanderung zwischen wohlverstandenem Eigeninteresse und symbolischer Politik. Das Beispiel der deutschen "Green Card", Münster 2004.
7.
Vgl. Wilhelm Moll/Michael E. Reichel, "Green Card" - Verfahren, Voraussetzungen und arbeitsrechtliche Fragen, in: Recht der Arbeit, (2001) 5, S. 309 - 310.
8.
So etwa der Vorwurf von Herwig Birg, Migrationsdiskurse in Deutschland zwischen Politik, Propaganda und Wissenschaft. Eröffnungsreferat zur Jahrestagung der Deutschen Gesellschaft für Demographie, Wiesbaden 2003. Die Tatsache, dass die meisten der auf der Basis der Green Card sich in Deutschland aufhaltenden ausländischen Fachkräfte nach Ablauf der fünfjährigen Höchstaufenthaltsdauer mit hoher Wahrscheinlichkeit nicht in ihre Heimatländer zurückgekehrt, sondern in Länder mit Einreise- und Aufenthaltsregelungen für hoch Qualifizierte wie etwa die USA weitergereist wären, spielte dabei keine Rolle.
9.
Vgl. Susan F. Martin/Lindsay B. Lowell, Einwanderungspolitik für Hochqualifizierte in den USA, in: Klaus J. Bade/Rainer Münz (Hrsg.), Migrationsreport 2002, Fakten - Analysen - Perspektiven, Frankfurt/M.-New York 2002, S. 134.
10.
Vgl. den Beitrag von Dietrich Thränhardt in dieser Ausgabe. Nachdem das Zuwanderungsgesetz nach langwierigen Verhandlungen zwischen Regierung und Opposition schließlich endgültig inklusive der Möglichkeit der Erteilung einer Niederlassungserlaubnis verabschiedet worden war, entschied sich Harianto Wijaya allerdings, wieder nach Deutschland zurückzukehren.