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30.6.2005 | Von:
Holger Kolb

Die Green Card: Inszenierung eines Politikwechsels

Nicht intendierte Mittelstandsförderung

Für eine angemessene Einschätzung der Green Card als einwanderungspolitische Maßnahme sind vor allem die Branchenstrukturen von entscheidender Bedeutung. In ersten Publikationen wurde meist etwas verwundert auf die einseitige Verteilung der zugesicherten Arbeitserlaubnisse auf kleine und mittelständische Unternehmen hingewiesen.[17] Anfängliche Befürchtungen, dass sich einzelne Großunternehmen aufgrund ihres bekannten Namens den "Löwenanteil" des Green-Card-Kontingentes zu Lasten der eher unbekannten Mittelständler und Start-ups sichern würden, wurden somit entkräftet; auch der eher oligopolistischen Branchenstruktur widersprachen diese Beobachtungen. In der IT-Branche als Hauptzielgruppe der Maßnahme vereinen die 20 größten Unternehmen etwa 70 Prozent des Gesamtbranchenumsatzes auf sich, die Top 30 erwirtschaften gar 86 Prozent.[18] Nachfragen bei den marktdominanten Großunternehmen der Branche hinsichtlich deren Green-Card-Nutzung bestätigten das zunächst merkwürdig erscheinende Gefälle zwischen Unternehmensgröße und Green-Card-Inanspruchnahme.[19]

Dies ließ sich durch eine isolierte Betrachtung der Green Card als mögliches Rekrutierungsinstrument auch nicht erklären. Eine umfangreichere Analyse aller im Rahmen des bis Ende 2004 gültigen Ausländergesetzes verfügbaren Rekrutierungsmöglichkeiten machte dabei jedoch deutlich, dass gerade die Großunternehmen Alternativregelungen nutzen können und somit auf die Green Card als Zusatzinstrument nur als zweite Option zurückgreifen mussten. Die angesprochenen, in der öffentlichen Diskussion weitgehend unbekannten Alternativen zur Green Card für Großunternehmen waren die Möglichkeiten des unternehmensinternen Arbeitskräftetransfers.[20] Damit stand den Unternehmen der IT-Branche mit ausreichend etablierten, länderübergreifenden unternehmensinternen Arbeitsmärkten bereits vor der Einführung der Green Card ein flexibles Verfahren zur Personalallokation zur Verfügung. Für eine strukturell bedeutende Gruppe des IT-Sektors war die Green Card also als Rekrutierungsinstrument nur "zweite Wahl" und auch nicht unmittelbar notwendig, zumal in der betrieblichen Personalpolitik interne Stellenbesetzungsverfahren als wichtiges Instrument der Personalentwicklung zunehmend an Bedeutung gewannen.[21]

Vielen Evaluationen der deutschen Green Card mangelte es an dieser Einbeziehung möglicher Alternativen. Berücksichtigt man diese, wird auch deutlich, warum weder die hinsichtlich der Green Card dominante Enttäuschungssemantik noch die Einstufung der Green Card als Neuanfang in der Einwanderungspolitik für hoch Qualifizierte gerechtfertigt ist. In einer primär wirtschaftspolitischen Perspektive entwickelte sich die Green Card nämlich zu einer Art von nichtintendierter Mittelstandsförderung. Kleine und mittelständische Unternehmen in der IT-Branche hatten dadurch im Wettbewerb um hoch qualifizierte Fachkräfte wieder ähnliche Wettbewerbsbedingungen wie Großunternehmen, die auf unternehmensinterne Arbeitsmärkte zurückgreifen konnten. Die Green Card wurde damit für kleinere Unternehmen und den Mittelstand, die vor deren Einführung nur die umständliche und zeitraubende Möglichkeit des § 5 Nr. 2 ASAV mit seiner Prüfung des öffentlichen Interesses hatten, zu einem funktionalen Äquivalent zu den unternehmensinternen, länderübergreifenden Arbeitsmärkten der international operierenden Unternehmen.

Die gängigen Einschätzungen der Green Card als "Fehlschlag" sind also nicht zutreffend: nicht nur wegen der Nichtberücksichtigung der veränderten konjunkturellen Situation, sondern auch wegen einer nicht zulässigen Verallgemeinerung der Green Card als Rekrutierungsinstrument für die gesamte IT-Branche. Ihre Bedeutung gewann die Green Card als Instrument der betrieblichen Personalpolitik nur für kleine und mittelständische Unternehmen. Bezieht man die Zahl der zugesicherten Arbeitserlaubnisse auf diese, zeigt sich, dass die Green Card von Unternehmen dieser Größenordnung trotz der konjunkturell angespannten Situation in hohem Maße in Anspruch genommen wurde. So sind im Zeitverlauf konstant etwa drei Viertel aller Green Cards kleinen und mittelständischen Unternehmen mit bis zu 500 Mitarbeitern zugesichert worden. Dies ist umso beachtlicher, wenn man berücksichtigt, dass Unternehmen dieser Größenordnung gegenüber den "global players" der Branche nur eine untergeordnete Rolle spielen.


Fußnoten

17.
So z.B. Rolf Jordan/Klaus F. Geiger, Hoch qualifizierte Arbeitsmigration in Deutschland. Zur Entwicklung des "Green Card"-Verfahrens in der Bundesrepublik, Universität/GH Kassel. Fachbereich 5, Working Paper Nr. 12, 2002.
18.
Vgl. H. Kolb, (Anm. 6), S. 46.
19.
Vgl. ebd., S. 50 - 52.
20.
§ 4 Abs. 7 ASAV ermöglicht die Erteilung einer Arbeitserlaubnis an Fachkräfte eines international tätigen Unternehmens für eine Beschäftigung im inländischen Unternehmensteil, wenn die Tätigkeit im Rahmen des Personalaustausches unabdingbar erforderlich ist und der Arbeitnehmer eine Hochschul- oder Fachhochschulausbildung oder eine vergleichbare Qualifikation besitzt. § 4 Abs. 8 ASAV ermöglicht eine Arbeitserlaubnis für diese Gruppe zur Vorbereitung von Auslandsprojekten. Schließlich existiert mit § 9 Nr. 2 der Arbeitsgenehmigungsverordnung (ArGV) die Möglichkeit, bestimmte Zuwanderergruppen gänzlich arbeitsgenehmigungsfrei über unternehmensinterne Arbeitsmärkte nach Deutschland zu bringen. Diese Möglichkeit betrifft leitende Angestellte auf Vorstands-, Direktions- und Geschäftsleitungsebene oder in sonstiger leitender Position.
21.
Vgl. exemplarisch Andres Edström/Jay R. Galbraith, Transfer of Managers as a Coordination and Control Strategy in Multinational Organizations, in: Administrative Science Quarterly, 22 (1979) 2, S. 248 - 263; Josef Fidelis Senn u.a., Arbeitsmarktpolitische Instrumente auf dem betriebsinternen Arbeitsmarkt, in: Hartmut Klein-Schneider (Hrsg.), Interner Arbeitsmarkt. Beschäftigung und Personalentwicklung in Unternehmen und Verwaltungen, Frankfurt/M. 2003, S. 108 - 123.