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23.5.2005 | Von:
Winrich Kühne

Die Friedenseinsätze der VN

Regionalorganisationen an die Front?

Die VN sind heute ganz offensichtlich nicht mehr der einzige Akteur auf dem Gebiet der Friedenseinsätze. Der Kreis multilateraler Akteure hat sich erweitert. Das ist für die Zukunft der Friedenseinsätze eine wichtige Tatsache. Nur wenigen ist bekannt, dass es bereits seit der Gründung der Vereinten Nationen einen Abschnitt in ihrer Charta gibt, der sich mit der Rolle der regionalen Einrichtungen bei der Friedenssicherung befasst. Dieser Abschnitt, das sogenannte Kap. VIII, geriet in der Zeit des Kalten Krieges weitgehend in Vergessenheit, obwohl in ihm unter anderem gefordert wird, dass die UN-Mitgliedstaaten in erster Linie ihre regionalen Einrichtungen zur friedlichen Beilegung "örtlich begrenzter Streitigkeiten" nutzen sollen (Art. 52ff.).

In der Zeit des Kalten Krieges waren die regionalen Organisationen in Europa und Afrika mehr oder weniger paralysiert, in Asien praktisch nicht existent. Lediglich die OAS (Organisation der Amerikanischen Staaten) wurde vereinzelt aktiv. Diese Situation hat sich jedoch nach dem Ende des Ost-West-Konflikts gerade in Europa und Afrika grundlegend geändert. In Europa übernahm die OSZE eine wichtige Rolle bei der friedlichen und demokratischen Transformation der baltischen und osteuropäischen Staaten sowie auf dem Balkan und später im Kaukasus bis hin nach Zentralasien. Zahlreiche Kurz- und Langzeitmissionen wurden eingerichtet, die dem Typ nach allerdings sehr anders sind als die Einsätze der VN. Dynamik entwickelte dann die EU durch den Aufbau der ESVP (Europäische Sicherheits- und Verteidigungspolitik). Schneller als erwartet ersetzte sie erst die VN-Polizeimission in Bosnien und Herzegowina und dann die SFOR (Stabilisation Force) durch die "Operation Althea". In Mazedonien hat die ESVP sich ebenfalls erfolgreich engagiert, ebenso wie kurzfristig im Ost-Kongo mit der von Frankreich angeführten "Operation Artemis". Der nächste große Schritt wird die Übernahme der VN-Polizeimission und wohl auch der SFOR im Kosovo sein, geplant für 2006 oder 2007, nach einer besseren Klärung des politischen Status' des Kosovo. Und ganz aktuell wird in der EU auch über die Entsendung einer ca. 200 Kopf starken Friedenstruppe in die indonesische Krisenprovinz Aceh nachgedacht.

Erfolgt diese Übernahme, dann haben die VN - zumindest vorerst - ihre unmittelbare Rolle bei der Organisation und Durchführung von Friedenseinsätzen in Europa abgegeben. Ähnliches gilt dann mit Einschränkungen für die NATO, die in Bosnien und im Kosovo an zwei friedenssichernden Großeinsätzen in Europa beteiligt ist. Sie wird zunehmend frei für die Übernahme außereuropäischer, im Hinblick auf den Grad der Robustheit, Beweglichkeit und logistischen Absicherung besonders schwieriger Friedenseinsätze. Der Irak und Palästina könnten die nächsten Einsatzgebiete sein. In beiden Fällen wird wahrscheinlich ein Modell zur Anwendung kommen, das zuerst im Kosovo und dann in Afghanistan praktiziert wurde, nämlich ein paralleles Agieren der NATO im militärischen und der VN im Peacebuilding-Bereich.

In Afrika hat eine mit Europa durchaus vergleichbare dynamische Entwicklung regionaler Organisationen stattgefunden. Ähnlich wie bei der EU war es eine ursprünglich für die wirtschaftliche Zusammenarbeit und Integration gegründete Einrichtung, ECOWAS (Economic Community of West African States), die einen enormen Sprung nach vorne gemacht hat. Getrieben von der Gefahr eines regionalen "Flächenbrandes" in Westafrika durch den Bürgerkrieg in Liberia Anfang der neunziger Jahre, verständigten sich die Staatsoberhäupter der Region nicht nur sehr schnell auf eine gemeinsame Friedenstruppe, sondern Ende der neunziger Jahre auch auf einen Mechanismus zur Prävention und Beendigung regionaler Konflikte. Er sucht weltweit seinesgleichen. Insbesondere wurde ein "Mediation and Security Council" eingerichtet. In diesen werden jeweils zehn der 15 Mitgliedstaaten gewählt, die wiederum - auf der Ebene der Regierungschefs - mit einer Zweidrittelmehrheit verbindlich das Vorgehen (einschließlich einer direkten militärischen Intervention) bei zwischenstaatlichen und internen Konflikten beschließen können. Das ist bereits in verschiedenen Fällen wie in Sierra Leone und der Elfenbeinküste erfolgt. Anders als der Sicherheitsrat der VN ist das ECOWAS-Gremium nicht durch ein Vetorecht behindert. Das macht es handlungsfähig. Die Europäer, deren regionale Einrichtungen natürlich über weit bessere Ressourcen als ECOWAS verfügen, können nur davon träumen, dass sich ihre Staatsoberhäupter für die ESVP auf ein ähnlich effektives Modell einigen.

Große Fortschritte haben schließlich zwei weitere afrikanische Einrichtungen gemacht. Zum einen wurde eine bis dahin weitgehend irrelevante Organisation, IGAD (Intergouvermental Authority for Development), zu einem wichtigen legitimatorischen Rahmen für die langwierigen Friedensverhandlungen in Somalia und im Sudan. Sie hat bisher jedoch, anders als ECOWAS, keine eigenen Friedenstruppen. Zum anderen hat sich die Afrikanische Union (AU) einen ECOWAS ähnlichen, wenn auch in seinen Entscheidungsbefugnissen nicht so weitgehenden "Peace and Security Council" zugelegt. In Burundi hat die AU unter der Führung Südafrikas bereits einen größeren Friedenseinsatz durchaus zufrieden stellend durchgeführt und im letzten Jahr an die VN übergeben. In Dafur im Sudan sah sich die AU dann gezwungen, mit dem Schutz der dortigen Bevölkerung eine Aufgabe zu übernehmen, die weit über ihre organisatorischen, logistischen und militärischen Kräfte hinausgeht. Den Afrikanern blieb jedoch keine andere Wahl. Die internationale Gemeinschaft und ihre Führungsmächte waren zu einem Eingreifen nicht bereit und ließen die Bevölkerung im Stich.

Abschließend kann festgestellt werden, dass das verstärkte Engagement der Regionalorganisationen bei den Friedenseinsätzen ermutigend ist. Es ändert bisher jedoch nichts daran, dass die VN in Afrika und in anderen Teilen der Welt weiterhin die dominante Einrichtung sind und für absehbare Zeit bleiben werden. Die Notwendigkeit, sie zu einer besseren Durchführung dieser Einsätze zu befähigen, bleibt deswegen ein weltpolitisches Anliegen. Der Ende 2004 veröffentlichte Bericht des sogenannten "High Level Panel on Threats, Challenges and Change" und die anschließenden Ausführungen Kofi Annans zu diesem Bericht haben keinen Zweifel daran gelassen, dass die Reform der VN ein unverändert wichtiges Thema ist.

Von den Empfehlungen des Panels sind zwei für die Fortentwicklung der Krisenprävention und der Friedenseinsätze besonders wichtig: Die Einrichtung einer mit echter Autorität und Handlungskompetenz ausgestatteten Peacebuilding Commission sowie die Reform des Sicherheitsrates. Das schließt seine Erweiterung ein. Denn ohne diesen Schritt wird der Weltöffentlichkeit nach mehr als einem Jahrzehnt der Reformdiskussion nicht mehr überzeugend der notwendige Wandel der VN von einer Organisation der Nachkriegsära zu einer, die den Risiken und Herausforderungen der globalisierten Welt gewachsen ist, vermittelt werden können. Denn es ist nicht in erster Linie die Glaubwürdigkeit der VN-Einrichtungen, die in den letzten Jahren erodiert ist, sondern die des Sicherheitsrates selbst. Und die Frage eines ständigen deutschen Sitzes ist dabei zwar wichtig, nicht aber die alles entscheidende.