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23.5.2005 | Von:
Christian J. Tams
Thomas Bruha

Die Vereinten Nationen und das Völkerrecht

Grundlagen

Um die aktuellen Herausforderungen der VN und des Völkerrechts einordnen zu können, ist der Blick auf das grundsätzliche Verhältnis beider Begriffe unabdingbar. Hierbei sind drei Aspekte besonders wichtig: Die VN sind erstens eine Kreation des Völkerrechts und basieren auf einer Reihe grundlegender völkerrechtlicher Prinzipien; sie sind zweitens Gestalter des Völkerrechts und schließlich wirken sie drittens an der Durchsetzung völkerrechtlicher Normen mit, sind also Garant des Völkerrechts.

Kreation des Völkerrechts: Die Geschichte des Völkerrechts hat nicht mit der Schaffung der VN begonnen, sondern umfasst einen mehrere Jahrhunderte währenden Entwicklungsprozess. Bei der Gründung der VN im Jahr 1945 bedienten sich die Gründungsmitglieder der im Laufe dieses Prozesses entwickelten Instrumente; insofern können die VN als Kreation des Völkerrechts bezeichnet werden. Dies zeigt etwa das Gründungsdokument der Weltorganisation: Diese beruht auf einem völkerrechtlichen Vertrag, der VN-Charta, und unterscheidet sich in dieser formellen Hinsicht nicht von anderen internationalen Zusammenschlüssen. Was den materiellen Inhalt der in der VN-Charta niedergelegten Verpflichtungen anbelangt, sind demgegenüber sehr wohl deutliche Unterschiede erkennbar. Denn anders als andere internationale Organisationen waren die VN von Beginn an nicht auf die partielle Zusammenarbeit in eng umschriebenen Spezialbereichen ausgerichtet. Geprägt von den Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs, strebten sie nichts weniger an als eine neue Weltordnung, in der die Souveränität der Staaten durch das Völkerrecht begrenzt würde. Zentraler Pfeiler dieser neuen Weltordnung war das in Artikel 2 (4) der VN-Charta niedergelegte umfassende Verbot zwischenstaatlicher Gewalt, die nur noch zur Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe oder aufgrund eines Beschlusses des Sicherheitsrates der VN zulässig ist. Zugleich bekannten sich die VN zu einem wertgebundenen System auf der Basis der Menschenrechte, des Selbstbestimmungsrechts der Völker, der souveränen Gleichheit der Staaten und des Multilateralismus. Frieden und Recht wurden so innerhalb der VN-Charta aufeinander bezogen; Frieden als wertgebundener Rechtsbegriff verstanden. Mit Fug und Recht kann die so skizzierte Herausbildung einer "Konstitution des Friedens als Rechtsordnung",[3] mit der VN-Charta als Verfassung der Völkergemeinschaft, als bedeutendster Paradigmenwechsel des modernen Völkerrechts verstanden werden.

Gestalter des Völkerrechts: Bereits den Gründern der VN war bewusst, dass die Charta lediglich den Rahmen für die geforderte internationale Zusammenarbeit abgeben würde und weiterer Ausgestaltung bedürfte. In Artikel 13 der VN-Charta beauftragten sie daher die Generalversammlung, durch "Untersuchungen und Empfehlungen (...) die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts sowie seine Kodifizierung zu begünstigen". Dieser Aufgabe sind die VN in den sechzig Jahren ihres Bestehens nachgekommen. Unzählige Bereiche internationaler Zusammenarbeit - etwa das Seerecht, das Recht der völkerrechtlichen Verträge oder neu entstehende Rechtsregime wie das Umweltvölkerrecht - sind seit 1945 rechtlich reguliert worden; in anderen (etwa dem Diplomaten- oder Konsularrecht) wurden bestehende gewohnheitsrechtliche Regeln kodifiziert. Am nachhaltigsten hat die rechtsgestaltende Tätigkeit der VN jedoch den Bereich der Menschenrechte geprägt. Das in der Charta noch als Ziel formulierte Bekenntnis zu den Menschenrechten hat die Organisation in den folgenden Jahren durch Ausarbeitung zahlreicher Verträge und Erklärungen konkretisiert. Vorrangig hat sie sich dabei eines Systems bedient, das als kooperative Rechtssetzung beschrieben werden kann: Unter der Schirmherrschaft der VN haben Expertengremien oder spezielle Ausschüsse Vertragstexte ausgearbeitet, die sodann von Staaten aufgrund eines freien Entschlusses ratifiziert wurden.[4] Entstanden ist so ein dichtes Netz an internationalen Menschenrechtsnormen, das - bei allen Durchsetzungsschwierigkeiten, auf die noch einzugehen sein wird - als große Errungenschaft des Völkerrechts, gewissermaßen seine "anthropozentrische Wende",[5] bezeichnet werden kann. Die Vereinten Nationen haben diese Entwicklung nicht allein bewirkt, aber sind an ihr in umfassender Weise beteiligt gewesen und haben so das Völkerrecht nach 1945 entscheidend geprägt und weiter entwickelt.

Garant des Völkerrechts: Wie jede andere Rechtsordnung bedarf das Völkerrecht neben der Rechtssetzung auch der Rechtsdurchsetzung. Deren Effektivität wird dadurch erschwert, dass das Völkerrecht bislang keine dem nationalen oder EU-Recht vergleichbaren Institutionen kennt, die zu einer umfassenden und generellen Rechtsdurchsetzung in der Lage sind. An diesem Befund hat auch die Gründung der VN nichts geändert; sechzig Jahre danach fehlt es dem Völkerrecht weiterhin vielfach an effektiven Durchsetzungsmechanismen. In zumindest dreierlei Hinsicht jedoch treten die VN für die Durchsetzung des Völkerrechts und somit als sein Garant auf. Sie stellen zum einen Institutionen zur Verfügung, die - wie der 1946 gegründete Internationale Gerichtshof in Den Haag, das Hauptrechtsprechungsorgan der VN - die Durchsetzung mit den Mitteln des Rechts bewirken sollen. Im Bereich der kollektiven Friedenssicherung, dem Kern des VN-Sicherheitssystems, tritt dazu die Möglichkeit der Rechtsdurchsetzung mit den Mitteln politischer Entscheidung. Zentrales Organ ist hier der Sicherheitsrat, dem die Mitgliedsstaaten weitreichende Kompetenzen zur Abwehr von Gefahren für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit übertragen haben. Durch Mehrheitsbeschluss - allerdings nur, sofern keines der fünf ständigen Mitglieder sein Veto einlegt - kann dieser auf Friedensbedrohungen mit sämtlichen erforderlichen Zwangsmaßnahmen inclusive Mitteln militärischer Gewalt reagieren. Nach Jahrzehnten politischer Blockade in Zeiten des Kalten Krieges hat der Sicherheitsrat seit 1990 von diesen Möglichkeiten zunehmend Gebrauch gemacht und etwa zu den internationalen Einsätzen während des Irakkonflikts von 1990/91 oder des Jugoslawienkonflikts ermächtigt.[6] Zu diesen repressiven Instrumentarien treten schließlich persuasive Formen der Rechtsdurchsetzung, etwa die Mobilisierung öffentlichen Drucks innerhalb der VN oder die Annahme nicht-bindender Resolutionen durch VN-Gremien. Insgesamt haben somit die VN das Durchsetzungsproblem des Völkerrechts nicht gelöst, jedoch zumindest zu seiner Linderung beigetragen.


Fußnoten

3.
Vgl. Jost Delbrück, Die Konstitution des Friedens als Rechtsordnung, 1996.
4.
Prominente Beispiele sind die beiden UNO-Menschenrechtspakte von 1966, die Anti-Folter-Konvention von 1984 oder die Kinderrechtskonvention von 1989, in: Menschenrechte. Dokumente und Deklarationen, hrsg. von der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 20044.
5.
Vgl. die prägnante Formulierung von Markus Kotzur, Theorieelemente des internationalen Menschenrechtsschutzes, Berlin 2001, S. 143.
6.
Die rechtliche Bewertung des Einsatzes von 1990/91 ist allerdings umstritten; zum Teil wird er auch als Ausübung des kollektiven Selbstverteidigungsrechts aufgefasst. Vgl. Ursula Heinz/Christiane Philipp/Rüdiger Wolfrum, Zweiter Golfkrieg: Anwendungsfall von Kapitel VII der UN-Charta, in: Vereinte Nationen, 39 (1991), S. 121.