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23.5.2005 | Von:
Christian J. Tams
Thomas Bruha

Die Vereinten Nationen und das Völkerrecht

Das auf dem Gewaltverbot basierende Völkerrechtssystem befindet sich in einer Krise. Sechzig Jahre nach Gründung der VN ist das Völkerrecht mehr denn je auf eine funktionierende Weltorganisation angewiesen.

Einleitung

Nicht erst seit dem Irakkrieg, seitdem aber verstärkt, ist viel von zwei Krisen die Rede: der Krise des Völkerrechts und der Krise der Vereinten Nationen (VN). "Ist das Völkerrecht tot?" überschrieb der Heidelberger Völkerrechtler Jochen Abr. Frowein einen im Jahr des Irakkriegs erschienen Zeitungsartikel.[1]


In seinem Reformbericht "In Larger Freedom" hat VN-Generalsekretär Kofi Annan jüngst das abnehmende Vertrauen in die Weltorganisation konstatiert und mutige Reformschritte noch innerhalb des Jahres 2005 gefordert.[2] Beide Probleme gehören zusammen. Die VN bedürfen des Völkerrechts als eines internationalen Ordnungssystems; das Ordnungssystem Völkerrecht seinerseits wird durch die VN in vielfacher Hinsicht geprägt.


Die Krise der Weltorganisation ist zwangsläufig auch eine Krise des Völkerrechts; die Krise des Völkerrechts zugleich eine der VN. Der folgende Beitrag bestimmt zunächst die grundlegenden Aspekte des Verhältnisses VN/Völkerrecht und geht im weiteren auf die aktuellen Herausforderungen ein, mit denen sich Völkerrecht und Weltorganisation heute auseinander zu setzen haben.

Grundlagen

Um die aktuellen Herausforderungen der VN und des Völkerrechts einordnen zu können, ist der Blick auf das grundsätzliche Verhältnis beider Begriffe unabdingbar. Hierbei sind drei Aspekte besonders wichtig: Die VN sind erstens eine Kreation des Völkerrechts und basieren auf einer Reihe grundlegender völkerrechtlicher Prinzipien; sie sind zweitens Gestalter des Völkerrechts und schließlich wirken sie drittens an der Durchsetzung völkerrechtlicher Normen mit, sind also Garant des Völkerrechts.

Kreation des Völkerrechts: Die Geschichte des Völkerrechts hat nicht mit der Schaffung der VN begonnen, sondern umfasst einen mehrere Jahrhunderte währenden Entwicklungsprozess. Bei der Gründung der VN im Jahr 1945 bedienten sich die Gründungsmitglieder der im Laufe dieses Prozesses entwickelten Instrumente; insofern können die VN als Kreation des Völkerrechts bezeichnet werden. Dies zeigt etwa das Gründungsdokument der Weltorganisation: Diese beruht auf einem völkerrechtlichen Vertrag, der VN-Charta, und unterscheidet sich in dieser formellen Hinsicht nicht von anderen internationalen Zusammenschlüssen. Was den materiellen Inhalt der in der VN-Charta niedergelegten Verpflichtungen anbelangt, sind demgegenüber sehr wohl deutliche Unterschiede erkennbar. Denn anders als andere internationale Organisationen waren die VN von Beginn an nicht auf die partielle Zusammenarbeit in eng umschriebenen Spezialbereichen ausgerichtet. Geprägt von den Erfahrungen des Zweiten Weltkriegs, strebten sie nichts weniger an als eine neue Weltordnung, in der die Souveränität der Staaten durch das Völkerrecht begrenzt würde. Zentraler Pfeiler dieser neuen Weltordnung war das in Artikel 2 (4) der VN-Charta niedergelegte umfassende Verbot zwischenstaatlicher Gewalt, die nur noch zur Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe oder aufgrund eines Beschlusses des Sicherheitsrates der VN zulässig ist. Zugleich bekannten sich die VN zu einem wertgebundenen System auf der Basis der Menschenrechte, des Selbstbestimmungsrechts der Völker, der souveränen Gleichheit der Staaten und des Multilateralismus. Frieden und Recht wurden so innerhalb der VN-Charta aufeinander bezogen; Frieden als wertgebundener Rechtsbegriff verstanden. Mit Fug und Recht kann die so skizzierte Herausbildung einer "Konstitution des Friedens als Rechtsordnung",[3] mit der VN-Charta als Verfassung der Völkergemeinschaft, als bedeutendster Paradigmenwechsel des modernen Völkerrechts verstanden werden.

Gestalter des Völkerrechts: Bereits den Gründern der VN war bewusst, dass die Charta lediglich den Rahmen für die geforderte internationale Zusammenarbeit abgeben würde und weiterer Ausgestaltung bedürfte. In Artikel 13 der VN-Charta beauftragten sie daher die Generalversammlung, durch "Untersuchungen und Empfehlungen (...) die fortschreitende Entwicklung des Völkerrechts sowie seine Kodifizierung zu begünstigen". Dieser Aufgabe sind die VN in den sechzig Jahren ihres Bestehens nachgekommen. Unzählige Bereiche internationaler Zusammenarbeit - etwa das Seerecht, das Recht der völkerrechtlichen Verträge oder neu entstehende Rechtsregime wie das Umweltvölkerrecht - sind seit 1945 rechtlich reguliert worden; in anderen (etwa dem Diplomaten- oder Konsularrecht) wurden bestehende gewohnheitsrechtliche Regeln kodifiziert. Am nachhaltigsten hat die rechtsgestaltende Tätigkeit der VN jedoch den Bereich der Menschenrechte geprägt. Das in der Charta noch als Ziel formulierte Bekenntnis zu den Menschenrechten hat die Organisation in den folgenden Jahren durch Ausarbeitung zahlreicher Verträge und Erklärungen konkretisiert. Vorrangig hat sie sich dabei eines Systems bedient, das als kooperative Rechtssetzung beschrieben werden kann: Unter der Schirmherrschaft der VN haben Expertengremien oder spezielle Ausschüsse Vertragstexte ausgearbeitet, die sodann von Staaten aufgrund eines freien Entschlusses ratifiziert wurden.[4] Entstanden ist so ein dichtes Netz an internationalen Menschenrechtsnormen, das - bei allen Durchsetzungsschwierigkeiten, auf die noch einzugehen sein wird - als große Errungenschaft des Völkerrechts, gewissermaßen seine "anthropozentrische Wende",[5] bezeichnet werden kann. Die Vereinten Nationen haben diese Entwicklung nicht allein bewirkt, aber sind an ihr in umfassender Weise beteiligt gewesen und haben so das Völkerrecht nach 1945 entscheidend geprägt und weiter entwickelt.

Garant des Völkerrechts: Wie jede andere Rechtsordnung bedarf das Völkerrecht neben der Rechtssetzung auch der Rechtsdurchsetzung. Deren Effektivität wird dadurch erschwert, dass das Völkerrecht bislang keine dem nationalen oder EU-Recht vergleichbaren Institutionen kennt, die zu einer umfassenden und generellen Rechtsdurchsetzung in der Lage sind. An diesem Befund hat auch die Gründung der VN nichts geändert; sechzig Jahre danach fehlt es dem Völkerrecht weiterhin vielfach an effektiven Durchsetzungsmechanismen. In zumindest dreierlei Hinsicht jedoch treten die VN für die Durchsetzung des Völkerrechts und somit als sein Garant auf. Sie stellen zum einen Institutionen zur Verfügung, die - wie der 1946 gegründete Internationale Gerichtshof in Den Haag, das Hauptrechtsprechungsorgan der VN - die Durchsetzung mit den Mitteln des Rechts bewirken sollen. Im Bereich der kollektiven Friedenssicherung, dem Kern des VN-Sicherheitssystems, tritt dazu die Möglichkeit der Rechtsdurchsetzung mit den Mitteln politischer Entscheidung. Zentrales Organ ist hier der Sicherheitsrat, dem die Mitgliedsstaaten weitreichende Kompetenzen zur Abwehr von Gefahren für den internationalen Frieden und die internationale Sicherheit übertragen haben. Durch Mehrheitsbeschluss - allerdings nur, sofern keines der fünf ständigen Mitglieder sein Veto einlegt - kann dieser auf Friedensbedrohungen mit sämtlichen erforderlichen Zwangsmaßnahmen inclusive Mitteln militärischer Gewalt reagieren. Nach Jahrzehnten politischer Blockade in Zeiten des Kalten Krieges hat der Sicherheitsrat seit 1990 von diesen Möglichkeiten zunehmend Gebrauch gemacht und etwa zu den internationalen Einsätzen während des Irakkonflikts von 1990/91 oder des Jugoslawienkonflikts ermächtigt.[6] Zu diesen repressiven Instrumentarien treten schließlich persuasive Formen der Rechtsdurchsetzung, etwa die Mobilisierung öffentlichen Drucks innerhalb der VN oder die Annahme nicht-bindender Resolutionen durch VN-Gremien. Insgesamt haben somit die VN das Durchsetzungsproblem des Völkerrechts nicht gelöst, jedoch zumindest zu seiner Linderung beigetragen.

Aktuelle Herausforderungen

Die dargestellten Grundsätze behalten auch im sechzigsten Jahr des Bestehens der VN ihre Gültigkeit. Wie bisher gestalten beispielsweise VN-Gremien das Völkerrecht fort, während der Internationale Gerichtshof eine Reihe spannungsreicher Grenzkonflikte mit den Mitteln der Rechts zu entschärfen sucht. Dennoch ist das Verhältnis von VN und Völkerrecht in eine Krise geraten. Diese lässt die ganz überwiegende Mehrheit der Völkerrechtsregeln (etwa in den bereits erwähnten Bereichen Seerecht, Diplomatenrecht oder Umweltrecht) unberührt. Sie ist dennoch von erheblicher Bedeutung, weil sie VN und Völkerrecht in ihrem Kern, nämlich dem Gewaltverbot und dem darauf basierenden System der Friedenssicherung, betrifft. Die folgenden Überlegungen sind somit der "Gegenwartskrise des Gewaltverbots"[7] - die wegen ihrer Bedeutung für das internationale System auch als "Weltordnungskrise"[8] bezeichnet werden kann - gewidmet.

Die "Gegenwartskrise des Gewaltverbots" ist eine Folge der veränderten Sicherheitsstrukturen im internationalen System.

Erstens: Ein Aspekt dieser Veränderung kann mit dem Begriff der "Globalisierung der Gewalt" vereinfachend, aber treffend beschrieben werden. Zunächst nur auf der Ebene der technisch-wirtschaftlichen Entwicklung zur Kenntnis genommen, hat die Globalisierung zunehmend auch den Bereich der Gewalt erfasst. Staaten sind immer weniger "faktische Monopolisten des Krieges"[9]; neue Gewaltakteure wie Warlords und Guerillagruppen, weltweit operierende Söldnerfirmen und Verbrechersyndikate sowie zuletzt globale Terrornetzwerke wie z.B. Al-Qaida haben die Szene betreten. Diese Entwicklung hat den Charakter bewaffneter Konflikte ganz entscheidend verändert.[10] Zwischenstaatliche militärische Auseinandersetzungen sind hinter transnationale bewaffnete Konflikte zurückgetreten, bei denen zumindest einer der beteiligten Akteure nicht-staatlich organisiert ist (sog. "asymmetrische Kriege"). Die Terrorakte des 11. September 2001 haben das Ausmaß der von privaten Akteuren ausgehenden Bedrohung verdeutlicht; die gewachsene Gefahr der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen und der Zerfall staatlicher Strukturen haben zu einer fundamentalen Veränderung der Sicherheitsstrukturen geführt.

Zweitens: Als zweiter Faktor ist der Hegemonialismus der verbleibenden Supermacht USA zu nennen.[11] Er hat unter der Bush-Administration einen Höhepunkt erfahren und setzt die Weltrechtsordnung unter einen erheblichen Anpassungsdruck. Unter Hinweis auf die als traumatisch empfundenen terroristischen Anschläge von New York und Washington wird offen ein Recht auf weit ins Vorfeld der akuten Bedrohung verlagerte Bekämpfung der von Terrorismus, der Verbreitung von Massenvernichtungswaffen und verbrecherischen Regimen ausgehenden Gefahren reklamiert. Ihren bekanntesten Niederschlag haben diese Rechtsbehauptungen in der als "Bush-Doktrin" bekannten Legitimationsfigur "prä-emptiver" Kriegsführung gefunden.[12] Der gegen den erklärten Willen der Mehrheit der Mitglieder des VN-Sicherheitsrats geführte Krieg gegen den Irak kann als Prototyp dieser neuen Art "vorbeugender Kriege" bezeichnet werden.[13]

Beide, der nicht-staatliche transnationale Terrorismus und seine Bekämpfung sowie der zwischenstaatliche Krieg gegen den Irak, stellen neue Erscheinungsformen kriegerischer oder kriegsähnlicher Gewalthandlungen dar, welche die nach dem Zweiten Weltkrieg errichtete Weltrechtsordnung - und die VN als ihren zentralen Baustein - auf eine harte Belastungsprobe stellen. Zwei Gefahren sind es vor allem, die der Weltorganisation im sechzigsten Jahr ihres Bestehens drohen: die der Marginalisierung und die der Instrumentalisierung.

Marginalisierung

Ansätze zu einer Marginalisierung lassen sich in der Tat erkennen. Nicht nur ist der Krieg gegen den Irak an der Weltorganisation vorbei geführt worden. Auch in der völkerrechtlichen Debatte mehren sich Stimmen, die das auf dem Gewaltverbot basierende System der Charta für tot erklären und den VN schlicht die Fähigkeit absprechen, die skizzierten neuen Sicherheitsrisiken zu bekämpfen. Eine besonders radikale Position hat in jüngerer Zeit der US-amerikanische Völkerrechtler Michael Glennon bezogen. Nach seiner Ansicht ist das Gewaltverbot der VN-Charta durch dauernde Nichtbeachtung außer Kraft getreten. Die Frage der Gewaltanwendung müsse von den Staaten nach den Maßstäben politischer Zweckmäßigkeit beurteilt werden: ",Lawful` and ,unlawful` have ceased to be meaningful terms as applied to the use force."[14] Bei aller Prägnanz der Formulierung liegt dieser radikalen These ein grundsätzliches Missverständnis zu Grunde, dem entschieden entgegengetreten werden muss.[15] Dabei soll nicht verkannt werden, dass Verstöße gegen das Gewaltverbot in der Tat die internationale Ordnung in ihren Grundfesten erschüttern. Das Gewaltverbot aufgrund dieser Verstöße jedoch für tot zu erklären, überzeugt nicht. Denn wie in jeder anderen Rechtsordnung vermögen auch im Völkerrecht einzelne Rechtsverstöße die zugrunde liegende Norm nicht direkt außer Kraft zu setzen: Auch im nationalen Strafrecht etwa ändert die Tötung einzelner Menschen nichts an der generellen Strafbarkeit von Mord oder Totschlag. Was den konkreten Irakkonflikt anbelangt, ist zudem zu konstatieren, dass auch die gewaltbereiten Staaten ihr Verhalten gerade mit völkerrechtlichen Argumenten zu rechtfertigen versucht haben, indem sie sich (wenn auch fälschlich) auf vorhergehende Sicherheitsratsresolutionen und das ihnen angeblich zustehende Recht zur Selbstverteidigung beriefen.[16] So wirft der Irakkrieg zwar grundsätzliche Fragen der Reichweite des völkerrechtlichen Gewaltverbots auf. Argumente für ein Außer-Kraft-Treten des Friedenssicherungssystems der VN liefert er jedoch nicht.

Es bleibt die Frage, inwieweit die skizzierten Veränderungen der Sicherheitsstruktur eine Anpassung des Friedenssicherungssystems der VN erforderlich machen. Insoweit ist zwischen dem Aufkommen 'privater' Gewalt einerseits und den Forderungen nach prä-emptiver Kriegführung zu trennen. Was die Bekämpfung 'privater', insbesondere terroristischer Gewalt anbelangt, sprechen die Erfahrungen seit dem 11. September 2001 dafür, dass das Völkerrecht die geforderten Anpassungsleistungen erbringen kann. Bereits am 12. September 2001 bezeichnete der VN-Sicherheitsrat in Resolution 1368 die terroristischen Anschläge des Vortags als Friedensbedrohung im Sinne des Artikel 39 der Charta. Weitgehend unumstritten ist seitdem, dass jedenfalls konkrete terroristische Anschläge vom kollektiven Sicherheitssystem der Charta erfasst werden und dass der Sicherheitsrat militärische und nicht-militärische Zwangsmaßnahmen gegen private Organisationen verhängen kann.[17] Umstritten ist demgegenüber, ob auch das in der Charta anerkannte Recht zur Selbstverteidigung an die neue Sicherheitslage angepasst werden kann. Dazu müsste auch ein von privaten Kräften ausgehender Anschlag als "bewaffneter Angriff" im Sinne des Artikel 51 der Charta angesehen werden können. Dagegen wird zum Teil vorgebracht, Artikel 51 setze eine zwischenstaatliche Konfliktlage voraus, während private Gewalt mit den Mitteln des nationalen und internationalen Straf- und Polizeirechts zu bekämpfen sei.[18] Jedoch ist diese Folgerung nicht zwingend. Der Wortlaut des Artikel 51, der von einem "bewaffneten Angriff" spricht, steht einer Anwendung auf ,private` Gewalt jedenfalls nicht entgegen.[19] In seiner Resolution 1368 vom 12. September 2001 wie auch in späteren Entschließungen hat denn auch der Sicherheitsrat ausdrücklich auf das Selbstverteidigungsrecht hingewiesen und somit nahegelegt, dass dieses gegenüber terroristischen Anschlägen Anwendung findet. Diese Sichtweise überzeugt schließlich auch deshalb, weil bei der Beurteilung von grundlegenden Verteidigungsrechten materielle Aspekte - etwa die Intensität eines Angriffs, seine Bedrohungspotenzial, etc. - und nicht das formelle Kriterium der (Nicht-) Staatlichkeit des Angreifers im Vordergrund stehen sollten. Akzeptiert man diese (nicht unumstrittene) Ansicht, so können Staaten dem Grunde nach auch gegenüber privater Gewalt erheblichen Ausmaßes ein Recht auf Selbstverteidigung in Anspruch nehmen. Dies bedeutet keinesfalls eine Blankett-Ermächtigung zum umfassenden "Krieg gegen den Terror". Jedoch wird das Völkerrecht es den Staaten nicht verwehren können, gegenüber massiven terroristischen Gewaltanschlägen zeitlich wie inhaltlich begrenzte Verteidigungsmaßnahmen ergreifen zu können. Entgegen der allgemeinen Wahrnehmung kann dem Friedenssicherungssystem der VN damit insgesamt bescheinigt werden, dass es sich der neuen Bedrohung durch private Gewalt erstaunlich schnell angepasst hat.

Anders verhält es sich mit der Frage der prä-emptiven Gewaltanwendung. Die Forderung nach Anerkennung dieser Legitimationsfigur stellt das auf dem Gewaltverbot beruhende System der VN-Charta vor ungleich größere Probleme als die soeben diskutierten Fragen des Selbstverteidigungsrechts. Denn während Maßnahmen der Selbstverteidigung begriffsnotwendig defensiven Charakter haben, beansprucht die in der Bush-Doktrin zum Ausdruck gebrachte Sicherheitsstrategie ein umfassendes Recht zur präventiven Bekämpfung sämtlicher neuer Gefahren. Rechtmäßig sollen danach nicht nur der ,war on terror`, sondern auch präventives militärisches Vorgehen gegen die drohende Proliferation von Massenvernichtungswaffen und sogenannte rogue states (Schurkenstaaten) sein. Der bisher prominenteste Anwendungsfall der Bush-Doktrin, der Irakkrieg, verdeutlicht die der Präventionsstrategie inhärenten Gefahren. Wie immer man zum Ergebnis der US-geführten Intervention stehen mag - die Entwicklung hat gezeigt, dass die zur Rechtfertigung vorgebrachte Gefährdung durch irakische Massenvernichtungswaffen wohl tatsächlich nie existiert hat. Die Gefahr derartiger Fehleinschätzungen besteht jedoch bei jedem "auf Verdacht" geführten Krieg. Würde die Weltgemeinschaft der Präventionslogik der Bush-Doktrin folgen, wäre dies ein entscheidender Rückschritt hinter das 1945 begründete System der kollektiven Friedenssicherung, nach dem einzelnen Staaten nur das defensiv ausgerichtete Selbstverteidigungsrecht zusteht, während präventive militärische Maßnahmen der Gefahrenabwehr allenfalls kollektiv durch den Sicherheitsrat beschlossen werden können. Es ist insoweit zu begrüßen, dass die Forderungen nach prä-emptiver Gewaltanwendung bei der ganz überwiegenden Zahl der VN-Mitgliedsstaaten auf Skepsis und Ablehnung gestoßen sind. Erfreulich ist auch, dass sich die von Generalsekretär Kofi Annan eingesetzte Hochrangige Gruppe für Bedrohungen, Herausforderungen und Wandel in ihrem im Dezember 2004 vorgestellten Bericht zur Reform der Weltorganisation dieser Einschätzung in aller Klarheit angeschlossen hat.[20] Denn zwar betonen die Hochrangige Gruppe wie auch Kofi Annan in seinem eingangs erwähnten Reformbericht die Notwendigkeit des Vorgehens gegen die "neuen Gefahren". Beide jedoch erteilen einem Präventionskrieg einzelner Staaten oder Staatengruppen eine klare Absage. So formuliert die Hochrangige Gruppe etwa in Ziffer 191 des Berichts, dass angesichts der Fülle "mutmaßlicher potenzieller Bedrohungen" die von unilateraler Gewaltanwendung ausgehende "Gefahr für die globale Ordnung" einfach zu groß sei, "als dass einseitige Präventivmaßnahmen, im Unterschied zu kollektiv gebilligten Maßnahmen, als rechtmäßig akzeptiert werden könnten. Einem zu gestatten, so zu handeln, bedeutet, es allen zu gestatten"[21].

Instrumentalisierung

Weniger offensichtlich, aber ebenso bedrohlich, ist eine zweite Gefahr: die der Instrumentalisierung der VN. Um neuen Sicherheitsrisiken effektiv begegnen zu können (und das Problem der Marginalisierung zu vermeiden) kann die Weltorganisation der Versuchung erliegen, grundlegende Prinzipien aufzugeben. Die in nahezu allen liberalen westlichen Demokratien geführte Diskussion der vergangenen Jahre zeigt deutlich auf, wie schwer es ist, Sicherheit unter neuen Bedingungen zu gewährleisten und dennoch liberale Freiheitsgarantien aufrechtzuerhalten. Innerhalb der VN ist das damit angesprochene Problem bisher nur in Ansätzen erkennbar, verdient aber deshalb nicht weniger Beachtung. Zwei Aspekte sind zu unterscheiden:

Erstens: Die erste Form der Instrumentalisierung wäre eine Aufgabe des momentanen Systems der Friedenssicherung zugunsten einer hegemonialen Weltordnung unter US-Vormacht. In mehr oder weniger verkleideter Form wird eine solche Anpassung an die vermeintlichen Machtverhältnisse von Vertretern sogenannten neo-realistischer Schulen tatsächlich gefordert.[22] Die dagegen gerichteten Argumente liegen jedoch auf der Hand. Ob ein hegemonial ausgerichtetes Ordnungssystem das Versprechen effektiver Gefahrenabwehr überhaupt erfüllen könnte, ist zweifelhaft. Nicht zweifelhaft ist hingegen, dass es die Werte, derer wegen die VN geschaffen wurden, unterminieren würde. 'Frieden als Rechtsordnung' würde in einem nur machtpolitisch ausgerichteten System zum leeren Postulat; zwei der Eckpfeiler des VN-Systems - die Begrenzung der Souveränität durch das Recht und der Grundsatz der souveränen Rechtsgleichheit der Staaten - wären schlicht hinfällig. Die Abstufung der Weltorganisation zu einem Instrument der hegemonialen Weltordnung ist daher keine ernsthaft zu diskutierende Option.

Zweitens: Mehr Beachtung verdient demgegenüber die zweite Spielart des Problems der Instrumentalisierung. Es ist zu fragen, ob nicht auch innerhalb des bestehenden Systems Ansätze einer Instrumentalisierung der VN erkennbar werden. Die Diskussion konzentriert sich auf den mit weitreichenden Kompetenzen ausgestatteten Sicherheitsrat. Zur effektiven Bekämpfung neuer Sicherheitsrisiken hat dieser in den vergangenen Jahren bindende Resolutionen verabschiedet, die über seine bisherige Tätigkeit auf dem Gebiet der Friedenssicherung deutlich hinausgehen.[23]

Insbesondere die Resolutionen 1373 (2001) und 1540 (2004) zielen nicht mehr auf die Abwehr einzelner konkreter Friedensbedrohungen, sondern dienen der Bekämpfung abstrakter Gefahren wie des internationalen Terrorismus oder der Weiterverbreitung von Massenvernichtungswaffen. Zur Abwehr dieser Gefahren verpflichten sie die Mitgliedsstaaten, wirksame nationale Rechtsvorschriften gegen die Finanzierung des Terrorismus oder die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen zu erlassen und durchzusetzen; sie enthalten somit generelle Vorgaben, wie sie sich typischerweise in internationalen Verträgen finden. Die Vorteile wie auch die Risiken einer solchen Völkerrechtssetzung durch den Sicherheitsrat liegen auf der Hand. Einerseits tritt das vom Sicherheitsrat dekretierte Völkerrecht sofort in Kraft, ohne dass es der - eingangs beschriebenen und oftmals langwierigen - Verfahren der kooperativen Rechtsgestaltung durch die VN bedürfte. Andererseits stellt sich die Frage nach der Legitimation des Sicherheitsrates und nach den Grenzen seiner Befugnisse. Denn nach dem System der VN-Charta ist dieser zwar ein mit weitreichenden Konsequenzen ausgestatteter Weltpolizist, jedoch kein 'Weltgesetzgeber'.[24] Sein Handeln kann somit zwar der Abwehr konkreter Gefahren im Einzelfall dienen, nicht aber der Schaffung neuer Völkerrechtsnormen - eine Aufgabe, für die ihm angesichts seiner Besetzung jedenfalls die demokratische Legitimation fehlt.[25]

Darüber hinaus wirft das in den Resolutionen 1373 und 1540 durchscheinende neue Rollenverständnis des Sicherheitsrates die Frage nach den Grenzen seiner Befugnisse auf. Unter Hinweis auf den politischen Charakter seiner Entscheidungen wie auch den ihm eingeräumten Ermessensspielraum ist in der Tat vereinzelt vertreten worden, der Sicherheitsrat sei nicht an das Völkerrecht gebunden. Diese Ansicht ist jedoch mit der Charta der VN nicht vereinbar. Dieser liegt, wie eingangs dargestellt, das Konzept des Friedens als Rechtsordnung zugrunde, auf das selbstverständlich auch die VN-Organe verpflichtet sind. So bestimmt denn auch Artikel 24 (2) der Charta ausdrücklich, dass der Sicherheitsrat bei der Erfüllung seiner Aufgaben im Rahmen der Friedenssicherung "im Einklang mit den Zielen und Grundsätzen der Vereinten Nationen" handelt. Und schließlich wäre wohl auch das Bekenntnis zum Verfassungscharakter der Charta Makulatur, wenn das zentrale Organ im Bereich der Friedenssicherung frei von Rechtsbindungen tätig werden könnte.

Den rechten Weg zwischen der drohenden Marginalisierung der Vereinten Nationen und ihrer Instrumentalisierung zu finden, gleicht der Seefahrt des Odysseus zwischen den Felsen der Charybdis und den alles verschlingenden Strudeln der Scylla. Diese Fahrt heil zu überstehen bedarf der Standhaftigkeit, der Klugheit und der richtigen Orientierung. Letztere können nur die unverzichtbaren Prinzipien des Völkerrechts bieten, denen es seinen Charakter als Rechtsordnung verdankt.

Die VN haben zur Fortentwicklung dieser Rechtsordnung seit 1945 entscheidend beigetragen und sind heute zugleich auf das Fortbestehen des Ordnungssystems Völkerrecht angewiesen. Um dieses zu sichern, müssen sie die neuen Gefahren für die internationale Sicherheit ernst nehmen und ihnen offensiv (und damit auch präventiv) begegnen. Nur so können sie nationale Alleingänge und " coalitions of the willing" verhindern. Forderungen nach einer Aufgabe oder Aufweichung des Systems der kollektiven Sicherheit müssen sie standhaft entgegentreten und zugleich der Gefahr widerstehen, den Sicherheitsrat zum Zwecke der Weltgesetzgebung zu instrumentalisieren. Bei aller vermeintlichen Schwächung sind die Vereinten Nationen somit heute geforderter denn je. Die Weltordnungskrise kann außerhalb der Weltorganisation und außerhalb des weltweiten Ordnungsrahmens Völkerrecht nicht gelöst werden.

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Fußnoten

1.
Jochen Abr. Frowein, Ist das Völkerrecht tot?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 23. 7. 2003, S. 6.
2.
Vgl. In größerer Freiheit: Auf dem Weg zu Entwicklung, Sicherheit und Menschenrechte für alle, UNO-Dokument A/59/2005: http://www.un.org/Depts/german/gs_sonst/a-59 - 2005-ger.pdf.
3.
Vgl. Jost Delbrück, Die Konstitution des Friedens als Rechtsordnung, 1996.
4.
Prominente Beispiele sind die beiden UNO-Menschenrechtspakte von 1966, die Anti-Folter-Konvention von 1984 oder die Kinderrechtskonvention von 1989, in: Menschenrechte. Dokumente und Deklarationen, hrsg. von der Bundeszentrale für politische Bildung, Bonn 20044.
5.
Vgl. die prägnante Formulierung von Markus Kotzur, Theorieelemente des internationalen Menschenrechtsschutzes, Berlin 2001, S. 143.
6.
Die rechtliche Bewertung des Einsatzes von 1990/91 ist allerdings umstritten; zum Teil wird er auch als Ausübung des kollektiven Selbstverteidigungsrechts aufgefasst. Vgl. Ursula Heinz/Christiane Philipp/Rüdiger Wolfrum, Zweiter Golfkrieg: Anwendungsfall von Kapitel VII der UN-Charta, in: Vereinte Nationen, 39 (1991), S. 121.
7.
Bardo Fassbender, Die Gegenwartskrise des völkerrechtlichen Gewaltverbots vor dem Hintergrund der geschichtlichen Entwicklung, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 31 (2004), S. 241.
8.
Alfredo Märker, UNO und Völkerrecht in der Weltordnungskrise, in: Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), (2004) 43, S. 3; Thomas Bruha, Kampf gegen den Terrorismus als neue Rechtfertigungsfigur für die Anwendung militärischer Gewalt, in: Thomas Bruha/Sebastian Heselhaus/Thilo Marauhn (Hrsg.), Legalität, Legitimität und Moral - können Gerechtigkeitspostulate Kriege rechtfertigen?, Tübingen 2005 (i.E.).
9.
Herfried Münkler, Die neuen Kriege, Reinbek 2002, S. 7.
10.
Vgl. ebd.; Ulrich K. Preuß, Krieg, Verbrechen, Blasphemie. Zum Wandel bewaffneter Gewalt, Berlin 2002.
11.
Vgl. Nico Krisch, Amerikanische Hegemonie und liberale Revolution im Völkerrecht, in: Der Staat, 43 (2004), S. 267; sowie die umfassende Analyse in Michael Byers/Georg Nolte (Hrsg.), United States Hegemony and the Foundations of International Law, Cambridge 2003.
12.
Dieter Blumenwitz, Der Präventivkrieg und das Völkerrecht, in: Politische Studien, 54 (2003), S. 21.
13.
Für eine völkerrechtliche Bewertung des Irakkriegs vgl. die Beiträge in: Archiv des Völkerrechts, 43 (2003) 3.
14.
Michael J. Glennon, Why the Security Council Failed, in: Foreign Affairs, 83 (2003) 3, S. 24; ders., Welche Rolle spielt das Völkerrecht wirklich?, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 27. 9. 2004, S. 7. Ähnlich jüngst auch Jack L. Goldsmith/Eric A. Posner, The Limits of International Law, Oxford 2005; Katja Gelinsky, Ein ständiger Machtkampf. Amerikanische Völkerrechtsprofessoren relativieren die Tragweite des Völkerrechts, in: FAZ vom 11. 4. 2005, S. 10.
15.
Vgl. Michael Bothe, Der Irak-Krieg und das völkerrechtliche Gewaltverbot, in: Archiv des Völkerrechts, 41 (2003), S. 255; Richard A. Falk, What Future for the UN Charter System of War Prevention?, in: American Journal of International Law, 97 (2003), S. 590.
16.
Vgl. M. Bothe, ebd., S. 262ff.; T. Bruha/S. Heselhaus/T. Marauhn (Anm. 8).
17.
Vgl. dazu Thomas Bruha, Gewaltverbot und humanitäres Völkerrecht nach dem 11. September 2001, in: Archiv des Völkerrechts, 40 (2002), S. 391ff.
18.
Vgl. Mathias Ruffert, Terrorismusbekämpfung zwischen Selbstverteidigung und kollektiver Sicherheit, in: Zeitschrift für Rechtspolitik, (2002), S. 247; Oliver Dörr, Gewalt und Gewaltverbot im modernen Völkerrecht, in: APuZ, (2004) 43, S. 14. Der Internationale Gerichtshof hat sich in seinem Gutachten zum israelisch-palästinensischen Grenzzaun zum Problem der Selbstverteidigung gegen terroristische Akte ebenfalls sehr vorsichtig geäußert; vgl. Legal Consequences of the Construction of a Wall in the Occupied Palestinian Territory: www.icj-cij.org (Ziffer 139ff.). Seine sehr knappen Ausführungen können aber nicht als abschließend angesehen werden.
19.
Vgl. Markus Krajewski, Selbstverteidigung gegen bewaffnete Angriffe nicht-staatlicher Organisation. Der 11. September 2001 und seine Folgen, in: Archiv des Völkerrechts, 40 (2002), S. 190ff.; Christian Tomuschat, Der 11. September und seine rechtlichen Konsequenzen, in: Europäische Grundrechte-Zeitschrift, 28 (2001), S. 540.
20.
Vgl. UNO-Dokument A/59/565; deutscher Text in: Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (Hrsg.), Eine sicherere Welt: Unsere gemeinsame Verantwortung, Berlin 2004.
21.
Ebd., Ziffer 191.
22.
Vgl. Sibylle Tönnies, Cosmopolis now. Auf dem Weg zum Weltstaat, Hamburg 2002.
23.
Vgl. Andreas Zimmermann/Björn Elberling, Grenzen der Legislativbefugnisse des Sicherheitsrats, in: Vereinte Nationen, (2004), S. 71.
24.
Formulierung nach Klaus Dicke, Standpunkt: Weltgesetzgeber Sicherheitsrat, in: Vereinte Nationen, (2001), S. 168.
25.
Vgl. A. Zimmermann/B. Elberling (Anm. 23), S. 75.